自2015年農業信貸擔保體系建立以來，全國農村市場金融環境有所改善，農民獲得信貸資金更為便利。但是，隨著業務量上升，出現不少問題，風險逐漸暴露。當前農業信貸擔保發展程度加深，存在三大矛盾。一是有效發揮農業信貸擔保的作用效能、加快擴大擔保業務規模的同時保證業務質量、減少業務風險成為最大難題。二是各省農業信貸擔保公司業務體量增加，在促進農業發展和保持自身可持續發展之間出現矛盾。大部分農業擔保公司由于風險控制機制欠佳，出現了高逾期、高代償等不良發展信號。三是政策性農業信貸擔保在全國各省發展程度不同、政策支撐不同、風險控制不同等問題逐漸暴露，各地風險控制自成體系。平衡政策性和風險已成為政策性農業擔保公司健康發展的關鍵。在此情況下，政策性農業信貸擔保應該重新審視發展中出現的風險問題，特別是針對增長的業務風險尋找解決辦法。1全國農業擔保業務基本情況全國農業擔保體系最重要的目標是破解農業農村“融資難”“融資貴”癥結，有效引導社會金融機構資金進入農業領域。政策性農業信貸擔保是國家財政支農的實踐創新，在注入有限財政資金的基礎上，精準擴大財政資金的使用規模與效益，直接進入金融市場為農業經營主體提供擔保。建立農業信貸擔保體系，有利于加快轉變農業發展方式，對于穩增長、促改革、調結構、惠民生具有積極意義。2015年，國家財政部、原農業部、銀監會3部委印發《關于財政支持建立政策性農業信貸擔保體系的指導意見》，自此全國政策性農業信貸擔保體系建設工作步入正軌。2016年5月，國家農業信貸擔保聯盟有限公司在北京成立。截至2022年12月末，全國自有分支機構超過了1100家，員工超4000人，基本實現了對全國主要農業縣的全覆蓋。截至2023年1月末，33家省級農業擔保公司累計擔保項目近320萬個，累計擔保金額10250億元，平均項目金額32萬元。截至2023年1月末，累計在保項目119萬個，在保余額為3785億元，占全國涉農擔保余額的約60%[1]。全國農業擔保體系經過7年發展，業務規?？焖贁U大、風險水平相對穩定、政策效應加速展現，實現了堅守政策性定位與放大支農作用“雙贏”，基本實現五大目標。一是全國業務基本覆蓋。截至目前，全國農業擔保已經搭建從國家到省再到市（縣）的上下聯動體系。自有建設分支機構超1100家、縣域業務覆蓋率超過98%[2]。二是緩解農業農村市場融資問題。截至2023年1月末，體系在保余額3785億元，累計擔保金額約10250億元。平均擔保費率約0.5%，平均綜合融資成本5.6%，遠低于歷史農業綜合融資成本。三是政銀農業擔保合作效果顯著。全國農業擔保體系總對總合作銀行已達18家，與1800多家省市級地方銀行合作，與超過1200家地方政府簽訂政擔協議，真正做到了發揮政府職能，推動鄉村振興。四是政策效能有效發揮。全國農業擔保體系業務規模持續穩定擴大，全國農業擔保體系對財政資金利用率的倍數持續有效放大。新冠肺炎疫情以來，各省級農業擔保公司均出臺保費減免政策，為農業產業發展和農村信貸市場持續提供支持。五是整體風險暫時穩健。各省級農業擔保公司立足本省實際情況，獨立構建各自的風險防控體系。2020—2022年，全國農業擔保整體代償率分別為1.5%、1.4%和1.1%，基本比同期全國金融擔保行業平均水平低1個百分點。2農業擔保業務風險現狀2022年開始，全國農業擔保體系業務發展穩速提質，堅持穩增長與防風險相結合。面對國外變局和新冠肺炎疫情相互疊加的復雜局面，以習近平同志為核心的黨中央提出“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的要求。財政部對穩住經濟大盤、防范化解風險工作高度關注，主管部門多次強調要合理控制業務規模，嚴格落實風險防控目標，嚴密防范重大風險，確保黨中央決策部署和工作要求在農業擔保體系中落實。根據國家農業擔保聯盟公布數據，2022年度全國農業擔保體系代償率為1.1%。截至2023年4月，體系累計代償率為1.35%，代償金額與代償戶數同比有所增長。農業擔保體系撥備覆蓋率超過200%，高于融資擔保行業撥備覆蓋率水平的86%。目前，全國經濟發展環境復雜、發展不確定性較大，國內經濟正處于全面恢復階段，經濟下行壓力和財政收支平衡矛盾突出。同時，農業發展長期以來面臨自然災害威脅、農民收入速度減緩、農村融資增長緩慢等多重矛盾。加之國內外形勢給生產、市場、投資等帶來的不穩定性，這些外部因素給全國農業擔保體系風險管理增加了難度，全國農業擔保體系發展速度過快，存在風險點[3]。各省級農業擔保代償率逐步攀升、代償金額逐年增加，部分省級農業擔保償付時間開始延緩，代償能力下降，全國農業擔保業務由于金融擔保規律暫未達到代償峰值，業務發展規模擴大與風險控制有所失衡。省級農業擔保下屬機構代償率不平衡，部分下屬分支機構代償率高。各省級農業擔保公司風險防控能力不一，風險體系建設不均衡。這些內部因素對全國農業擔保體系自身也是一次考驗。3影響政策性農業擔保風險的主要因素從全國農業擔保聯盟發布的風險數據與四川省農業融資擔保公司業務風險實際情況分析，影響政策性農業擔保風險的原因主要分為內外兩方面因素。3.1外在原因3.1.1客戶經營能力不足農業產業仍是弱質產業，受自然風險和市場風險雙重制約，在上游能源、農資、化肥漲價的情況下，又對下游缺乏價格傳導能力，因此呈現投入大、風險多、周期長、波動劇烈等特點。農業經營主體規模較小，風險判斷能力不足，經營者學歷較低，導致經營能力不足，在產業鏈中處于弱勢地位，對農業的投資經營決策偏感性并存在“追漲殺跌”“羊群效應”，進一步加劇了產業風險。3.1.2新冠肺炎疫情影響在新冠肺炎疫情管控中，農業生產經營遇到許多問題。2020年新冠肺炎疫情暴發，各省級農業擔保積極響應政府號召，發揮政策性擔保功能，支持農業抗擊新冠肺炎疫情、穩產保供，采取減半收取擔保費，且逆周期加大政策覆蓋范圍。后疫情形勢向好，開始步入擔保風險周期，農業經營主體將在近2年進入集中還款期，逾期壓力陡增。在宏觀經濟波動傳導和新冠肺炎疫情影響下，農業經營主體的生產生活、交通物流舉步維艱，出現經營困難、還款能力不足等問題，直接拉升了代償率。3.1.3自然災害多農業產業受洪澇、旱災、地震等自然災害威脅增多。例如四川省具有高原、山區、平原、丘陵多種地形，地震多發。旱災和洪澇災害交替發生，泥石流、山體滑坡等地質災害時有發生，直接影響農業生產，造成交通不暢和生產資料與農產品運銷困難，給農業帶來巨大沖擊。自然災害造成的農業經營主體損失幾乎是毀滅性的，使其喪失了還款能力，進一步加劇了涉農金融風險。3.2內在原因從全國農業擔保體系自身情況來看，各省級農業擔保公司均成立于2015年以后，成立晚且發展時間短，風控體系建設不一，風險防控能力參差不齊。3.2.1歷史存量風險顯現各省農業擔保業務初期，在業務準入、風險控制、內部監督、機構架設等方面剛起步探索，業務全流程的風險防控、系統科技配套等與業務增長速度差距過大。同時，在分支機構建設和人員管理上也處于起步階段，人員配備不夠、經驗不足、專業能力較弱等，早期擔保項目逐漸發生風險與代償。3.2.2業務模式不適應發展各省農業擔保公司業務模式并不統一，大部分省級農業擔保公司業務多來自銀行政府推薦，在尋找客戶、項目準入、風險防控、代償追償等方面缺少經驗。農業擔保自身也欠缺核心競爭力，在防控合作方項目風險轉嫁上缺乏識別手段，同時在后期項目風險化解時也缺乏議價談判能力，最終使業務風險增長。3.2.3風險業務化解手段少銀擔合作需要優化，部分省份農業擔保公司對合作規模大但代償率較高的銀行，沒有制約手段與主動有效的辦法。續貸項目由于銀行授信要素等變化，無法通過審批的情況較為普遍，最終形成代償。同時，針對風險暴露的項目，很少有手段對銀行進行免責。另外，隨著金融市場整頓，“過橋”公司銳減，少數還能開展業務的公司成本較高，導致客戶“過橋難”“過橋貴”，貸款到期后形成不良貸款的概率大大增加。3.2.4大數據風控能力不強大部分省級農業擔保公司在科技數字化風控上均處于初期探索階段，與人民銀行征信系統、地方政府資源數據平臺以及銀擔業務系統對接進度之間差距較大，無力開展線上大數據預審與數字化風控。科技建設投入不足，各省級農業擔保系統獨自建設，未形成體系。3.2.5公司管理難度大部分省份農業擔保項目具有量大額小、區域分散等特點，風險管控薄弱的情況客觀存在。由于政策性擔保業務的特殊性，具體業務操作難以精耕細作，且風險化解與處置手段單一，保后協調難度大，均對業務資產質量帶來不利影響。隊伍能力建設起步較晚，薪酬水平對專業人才吸引力不夠，公司隊伍建設和服務能力無法適應當前業務規模管理的要求。4完善政策性農業信貸擔保風險防控的建議4.1穩定業務增量，優化業務結構全國農業擔保體系加強合規管理、穩健經營的發展理念，在嚴格把握增量的同時加強對質量及風險的判斷，設置合理的業務增長及風險處置目標。針對部分風險管理水平較高的公司，提出以下4點建議。一是把風險防控作為前提，繼續合理有序發展業務。二是優化擔保業務資產結構，控制業務系統性風險，強化業務風險預警，有效化解項目代償風險，提升業務資產質量。三是加大對地方產業分析研究力度，設計額度控制、獨立風控、大數據科技的專屬產品應對趨勢變化。四是認真貫徹主管部門工作要求，嚴守“雙控”，持續優化業務結構，不斷增強自主獲客能力和核心風控能力[4]。4.2強化銀擔合作，建立多種風險分擔通過建立銀擔、政擔、企擔、再擔保等多方合作渠道，與多個合作方進行不同方式的多重分險、多級分險，確保公司業務風險總體可控。另外，面臨自然災害、人身風險等不可抗力的小概率事件，積極加強保險和擔保合作[5]。構建“風險共擔、項目共管、風險熔斷”的“銀擔+”合作新格局，為農業擔保體系加強項目管理、追償、可持續經營發展提供新方向。4.3加強分支機構與人員能力建設高度重視分支機構能力建設，提升分支機構的業務和風控能力，應做到以下5點。一是持續開展對分支機構人員的專業培訓，提升基層人員業務營銷、風險防控、業務談判等核心業務能力，力求提升專職員工能力適配度，與業務規模相匹配，做到平衡、專業、高效。二是提升分支機構風險管理能力，對分支機構控制水平和業務規模等維度進行畫像，分層級差別授予不同權限。三是設置市場信息部門，針對各類農產品市場走勢數據進行收集、分析，提供精準決策依據，加強市場信息把控，有力防范市場風險。四是根據分支機構人員情況，依靠熟人優勢，構建業務渠道，識別項目風險。五是壓實分支機構責任，明確職責，將分支機構風險管理工作與業務發展一體推進，優化風險監測預警，建立相應的風險化解對策，確保風險及時識別、處置[6]。4.4整合數據資源，加速數字化轉型推進業務數字化、信息化，為農業擔保業務高質量體系建設提供新方向。積極構建“省級、市級分公司、縣（區）級辦事處、鎮鄉、村”五級服務網絡，加快農業擔保體系數字化建設步伐，加強項目保后管理、風險項目預警與處置，加快鏈接人民銀行征信、合作銀行以及第三方機構的數據系統，將更多數據匯集形成經營主體風險畫像，實現業務風控數字化轉型。加強數據信息積累、整合力度，拓寬數據來源，打造立足本省的獨有數據體系，積極應用大數據篩選以及標準風控模型等技術，優化發展數字