國內沖突介入：聯合國維和行動的挑戰與選擇劉宏周（解放軍國際關系學院國際關系研究所江蘇南京210039）內容提要冷戰結束后，聯合國維和行動越來越多地介入國內沖突，同時也面臨由此產生的一系列艱難挑戰。這些挑戰反映了冷戰后國際干預與國家主權之間矛盾關系的新變化，維和行動必須正視二者關系的新現實，從而做出正確選擇。關鍵詞國內沖突介入維和行動挑戰選擇國家主權是國家的根本屬性，是指國家具有獨立自主地處理其內外事務的權力。國家主權平等原則既是現代國際法的基本原則之一，又是《聯合國憲章》所確立的七項原則之首。因此，聯合國維和行動始終堅持以尊重國家主權為前提條件。冷戰時期，聯合國對發生在主權國家內部的沖突態度十分謹慎，維和行動一般不介入主權國家的內部事務。冷戰結束以后，聯合國維和行動獲得了更大的機遇和作用空間。然而，由于冷戰后的地區沖突更多是具有一定國際背景的國內動亂，聯合國維和行動的主要對象也隨之發生了明顯變化，從主要應對國家之間的沖突轉變為主要應對國家內部的沖突。據初步統計,在1990年至2005年的41項聯合國維和行動中,屬于國內沖突的高達32項。據聯合國官方網站資料統計：/Depts/dpko/dpko/text.htm.而在實踐中，聯合國維和行動據聯合國官方網站資料統計：/Depts/dpko/dpko/text.htm.盡管如此，聯合國維和行動介入國內沖突仍然是一個非常敏感的話題，面臨很大的爭議。事實上，是否介入、如何介入以及在多大程度上介入主權國家的內部事務，一直是聯合國維和行動無法回避的“哈姆雷特難題”。徐緯地：“搖擺與彷徨中的探索——聯合國維和行動面臨的困難與挑戰”，《世界經濟與政治》2005年第5期。在國內沖突中開展維和行動，聯合國必須正視并妥善應對以介入問題為核心的一系列挑戰，惟有如此，維和行動才能在冷戰后徐緯地：“搖擺與彷徨中的探索——聯合國維和行動面臨的困難與挑戰”，《世界經濟與政治》2005年第5期。介入難題一、左右為難——維和行動是否應介入國內沖突聯合國維和行動在實踐中逐漸形成了被國際社會所公認的三項基本原則：同意原則、中立原則和非強制原則。同意原則，即維和行動必須得到聯合國各會員國的支持，而且只有在沖突當事方同意后才能進行。即使在維和行動開始后，一旦沖突當事方有不同意的表示，那么維和行動也應當立即終止。聯合國維和行動的同意原則充分反映了當代國際法基本原則中的國家主權平等原則和對尊重國家主權的要求。邢愛芬、劉帥克：“邢愛芬、劉帥克：“聯合國維和行動的法理研究”，《山東社會科學》2007年第2期。但是，面對冷戰結束之后越來越多的國內沖突，同意原則在實踐中受到了很大程度的沖擊，在維和行動是否應繼續堅持同意原則的問題上出現了不同的聲音。在國內沖突中，往往伴隨著中央政府的缺失和整個國家的無政府狀態，不可能由中央政府對聯合國實施維和行動表示同意。而沖突當事方之間往往存在著難以調和的宗教、種族、歷史等深刻矛盾，達成一頓共和國派遣了第一支聯合國預防性部署部隊。在沖突發生之前采取預先介入的維和方式雖然在主觀上是良性的，目的是為了阻止沖突發生，避免沖突造成的傷害，但是真正實施起來，將面臨一系列難以解決的障礙:（1）法律障礙。在國內沖突發生之前就派駐維和人員執行維和任務，無論是否得到當事方的同意，都極易造成對他國內政的干涉，有悖于盛行的“主權原則”。（2）能力障礙。假如只要預感到某國有爆發國內沖突的可能性，聯合國就要派駐維和人員開展維和行動，那么聯合國在全世界的維和任務量將大幅度增加，實施維和所需的龐大人力、物力資源將遠遠超過目前聯合國所能承受的能力范圍。（3）技術障礙。實施預先介入維和的一個前提條件就是要相對客觀地把握當事國的國內情況，能夠對當事國國內局勢的演進做出相對準確的預判，否則預先介入維和很有可能造成聯合國資源的無謂浪費。然而，由于一國國內局勢的發展變化充滿著偶然性和變數，要做到準確的預判形勢在技術上難度極大，甚至于說根本就不可能。（4）政治障礙。聯合國不是世界政府，國際社會的廣泛支持是聯合國維和行動取得成功的重要條件。由于各國具有不同的國家利益，在一國的國內沖突尚未發生之前，實施預先介入維和很難得到國際社會的一致贊同，畢竟沖突的發生只是一種可能。（二）沖突中強行介入選擇在沖突中強行介入是為了制止沖突或限制沖突的擴大，避免造成大規模人道主義災難。但是，沖突中強行介入的維和方式強制性太強，在實踐中根本行不通。首先，沖突各方在激烈的對抗中很難有一致的和解愿望，維和行動不可能得到各方的一致同意。維和行動若執意強行介入，必然遭受反對維和行動進駐的沖突當事方的抵制甚至打擊，維和行動卷入國內沖突的可能性非常大。而且，反對維和行動的沖突當事方很有可能高舉反抗外國侵略的民族主義旗幟，視維和人員為外來侵略者，號召民眾進攻維和人員，從而使維和人員陷入極大的危險之中。其次，聯合國不是世界政府，維和部隊不是世界警察。強行介入國內沖突極易在國際社會上造成聯合國粗暴干涉別國內政的印象，引起大多數國家特別是廣大發展中國家的不安，擔心自己有一天也會成為維和行動強行干涉的對象。另外，在激烈的國內沖突中，形勢發展瞬息萬變，高度對抗性決定了沖突結果的高度不確定性，維和行動的結果也必然充滿變數。對于一場不知所終的維和行動，要想得到國際社會的廣泛支持無疑是非常困難的。再次，維和行動強行介入國內沖突還將面臨一系列復雜的技術問題。在激烈的國內沖突中開展維和工作，維和部隊必須具備一定的力量，但到底力量要強大到什么程度才是足夠的？在國內沖突中，往往有大量的平民或非職業軍人參戰，維和人員如何區分軍人和平民？面對維和所承受的政治風險以及軍事人員在維和中的可能傷亡，一些國家很有可能不愿意派遣部隊參與維和行動，維和部隊的組建問題該怎么解決？來自于不同國家的維和部隊內部如何進行有效、快速的溝通和協調？在激烈的戰火中，如何確保維和部隊的后勤保障？……這些都是強行介入國內沖突時必須認真考慮和妥善解決的問題，但目前顯然還沒有解決這些問題的有效途徑。（三）沖突后善后介入沖突后善后介入是第一代維和行動的基本特點，冷戰時期的維和行動基本采用此種方式。由于沖后善后介入維和是在沖突結束之后、通常又是在沖突各方的同意之下進行的，因此這種維和方式在實施中遇到的困難較少，維和人員所冒的風險較小，維和成本也較低。但是，冷戰結束之后，伴隨著人們對聯合國維和行動期望的增加，同時面對國內沖突所造成的嚴重人員傷亡和財產損失，這種“收拾爛攤子”式的維和方式越來越受到國際社會的質疑，越來越多的人認為沖突后善后介入維和達不到減少沖突、降低損失的效果，已不適應冷戰后新的國際環境。事實上，冷戰后聯合國維和行動指導思想的變化也正反映了國際輿論對沖突后善后介入維和的態度。三、困難重重——維和行動對國內沖突的介入程度難以把握1994年盧旺達大屠殺發生期間，聯合國雖然撤回了大量的維和部隊，但聯合國烏干達-盧旺達觀察團（UMOMUR）始終沒有撤離盧旺達。因此，盧旺達大屠殺實際上是在聯合國維和人員的眼皮子底下發生的，事后聯合國也為此飽受指責。在這場慘劇中，聯合國維和行動并非沒有介入，問題在于介入的程度太低，無法阻止大屠殺的發生。聯合國不是世界政府，維和行動介入國內沖突本身就是對有關國家主權的限制和干預，因此必須慎重確定和把握介入的程度，否則很容易造成對有關國家主權的侵犯。然而，確定和把握介入程度絕非易事。一方面，如果介入程度過低，就像盧旺達大屠殺發生時聯合國維和行動一樣，往往達不到制止沖突、避免人道主義災難的維和目的，反而會背上無所作為的名聲；另一方面，如果介入程度過高，則又有侵犯當事國主權之嫌，維和人員也很可能遭到沖突當事方和廣大民眾的強烈抵制、甚至打擊，從而陷入四面楚歌的境地，而且介入的程度越高，執行維和行動所耗費的人力、物力成本也就越高，將給聯合國造成巨大的壓力。美國等大國的干擾也是介入程度難以把握的一個重要原因。國際社會特別是大國的支持是聯合國順利實施維和行動的重要保障，聯合國維和行動常常因為“缺乏各國政府的政治支持和財政支持而遭受削弱”RobertO.KeohaneandJesephS.Ney,PowerandInterpendence,PekingUniversityRobertO.KeohaneandJesephS.Ney,PowerandInterpendence,PekingUniversity另外，維和部隊與沖突當事方之間的互動情況也會影響維和行動的介入程度。沖突各方對維和行動的態度如果比較友善和配合，那么維和行動介入國內沖突的程度就會深一點，反之則介入程度會淺一些。破解之道聯合國維和行動本質上是對有關國家主權的限制和干預，其在介入國內沖突方面遭遇的種種難題，集中體現了冷戰結束以后國際干預與國家主權之間矛盾關系的新變化。因此，必須在冷戰后國際干預與國家主權矛盾關系的大框架之內研究探討介入難題的破解之道。自近代民族國家形成以來，主權國家始終在國際舞臺上居于支配地位，而主權作為一個國家賴以存在的根本屬性，始終被各國視為核心國家利益，絕不容許外部力量的侵犯和破壞。尊重國家主權原則作為國際關系的基本準則和現代國際法的基石，一直是維持國際社會秩序的基本保證，其權威性不容置疑。包括聯合國在內的幾乎所有的國際組織都將主權原則列為必須遵循的基本準則。但是，必須指出的是，主權原則自發端之日起就存在著對立面，而今它更是日益受到國際組織（包括政府間組織和非政府組織）、跨國公司以及國際社會中各種團體乃至個人的挑戰。任何一個國際組織或國際立法都會給它的會員國或參加國的主權造成一定程度的制約，因為任何一個主權國家只要想參加某一國際組織或某項國際立法，就必須根據該組織的章程或有關立法規定承諾接受某種形式和程度的限制，實際上就是必須讓渡出部分的國家主權。冷戰結束以后，隨著全球化趨勢的不斷加深，各國之間的相互依存性也不斷提高，每個國家都在各個方面越來越多的受到其他國家的影響。出于追求相互重合的共同利益或解決相互間利益沖突的目的，國家間的協調與合作不斷向前發展。而在廣泛的協調與合作之中，部分國家主權的讓渡已經逐漸成為普遍的現象。與此同時，人類社會所面臨的大量棘手的共同問題（諸如國家對于集體安全的需要、防止大規模殺傷性武器的擴散、恐怖活動、難民、跨國犯罪等），為國際干預提供了發揮作用的內在需要，“如果沒有一種不同于國家主權的、能夠作出或實施為大多數國家所能接受的決策的權力或手段，那么這些問題可能一個也得不到解決”劉明著：《國際干預與國家主權》第44頁，四川人民出版社2000年版。。客觀上，蘇聯解體和美蘇兩極對抗格局的結束也大大減少了對國際干預的外在束縛。劉明著：《國際干預與國家主權》第44頁，四川人民出版社2000年版。大多數國家對主權觀念淡化和國際干預的心態是十分復雜和矛盾的。一方面，大多數國家特別是廣大發展中國家擔心國家主權受到削弱，對外部勢力可能以國際干預的方式干涉本國內政保持高度警惕；但另一方面，大多數國家在追求共同利益的過程中，不得不讓渡出部分國家主權以達成合作，面對大規模殺傷性武器擴散、地區沖突等超越國界的共同挑戰，不得不承認國際干預的積極作用。聯合國維和行動在介入國內沖突中面臨兩難困境的根源就在于大多數國家對國際干預的這種“既警惕又離不開”的矛盾心態。由于客觀上國內沖突大多發生在發展中國家，因此大多數國家尤其是廣大發展中國家擔心外部勢力操控聯合國，以執行維和行動為由，強行干預本國內部事務，扶持反對派，侵犯其主權，甚至損害其領土完整，造成國家分裂。但與此同時，針對國內沖突所造成的一系列超越國界的人道主義問題，特別是像種族滅絕這樣恐怖的人道主義災難，大多數國家也不得不承認維和行動介入的重要性和必要性，直至對維和行動寄予厚望。實事求是地講，廣大發展中國家對維和行動介入國內沖突的警惕是完全正當、無可厚非的。而維和行動出于人道主義援助、減少損失的目的介入國內沖突也是完全必要的。破解國內沖突中維和行動的介入難題實質上就是如何在尊重國家主權的情況之下進行維和的問題。一方面，維和行動在介入國內沖突時必須尊重當事國的國家主權，始終堅持維和行動的人道主義援助性質，以非強制的方式推動沖突各方結束沖突，為和平的最終實現積極創造條件；另一方面，在全球化趨勢不斷加深的今天，當事國各方也必須理解本國沖突的影響必然超越國界，人道主義危機的受害者不僅僅是當事國本身，而是整個國際社會，主權絕對化的觀念并不符合時代發展的潮流，應該給予出于人道主義援助目的的維和行動必要的理解和配合，同時也應順應時代潮流，盡可能以和平方式解決彼此之間的爭端。具體地說，維和行動在介入國內沖突中應注意以下幾點：第一、務必堅持維和行動的人道主義援助性質，介入但不卷入國內沖突。維和行動在介入國內沖突時，無論是否得到沖突各方的同意、無論選擇何種介入方式、無論介入程度有多深，都必須明確并堅持介入的核心目的是對沖突當事國進行人道主義援助，減少國內沖突對平民的傷害。維和人員在執行維和行動的過程中，必須嚴守中立，除了在受到攻擊之后合法自衛外，不得以任何形式卷入國內沖突，更不能對某一沖突方采取懲罰性的軍事打擊。另外，一旦任務完成，維和部隊就應該全部撤離，不得以任何借口滯留。第二、積極推動沖突各方之間的和解與互信，依靠當事國人民自己最終解決當事國的內部沖突。對于一國的內部沖突來說，和平的最終建立最終取決于沖突各方之間以及各方人民之間的和解，一個國家內部政治問題的解決歸根結蒂要靠這個國家的人民自己。維和行動不是法官或仲裁者，沒有權利決定沖突當事國內部政治走向。相反，維和行動只是決定沖突當事國內部政治走向的外因，只能發揮對和平的“推動”和“促進”作用，絕對不應使用武力強制實現和平。維和行動在介入國內沖突時必須明白，只有當事國人民有權決定自己的命運，必須依靠當事國人民自己最終解決當事國的內部沖