中國環保投資的現狀及分析

摘要：我國現在的環保投資有限，且使用質量低下，以至于環境治理和恢復速度遠遠落后于環境的破壞速度。解決環境投資局限性、效率不高和構造不合理的問題，必須創新環境投資機制，構建一種綜合性的投融資戰略思路

核心詞：環保投資；投融資制度；投資渠道

一、中國環保投資的現狀

我國現行的環境投入體制基本上是延續計劃經濟體制，環保責任及投資基本上由政府承當。研究表明，中國70％以上的環保投資是政府和公共部門投入的，但由于政府財政資金有限，造成政府現行的投融資供應能力局限性，可實際的資金需求是巨大的。這樣的投資體制必然會存在許多弊端。投資總量嚴重局限性。從20世紀80年代初至今，中國環保投資的總量呈現穩定的上升趨勢。特別是90年代末期，環保投資總量有了較大幅度的增加，在局部領域和地區，環保投資增加的效應開始顯現。近些年，盡管我們投資總量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“八五”期間國家環保投資1102億元，按1990年的價格計算，占GDP的比重只有％，沒有達成“八五”計劃規定的％的目的。“九五”期間，即使這一比重有所提高，靠近1％，但遠低于發達國家。發達國家環境投資約占GDP的％。“九五”期間，即使在經濟財政政策的有利形勢下，環保計劃投資4500億元，但留有缺口900億元。“十五”期間，計劃投資7000億元，從現在狀況來看，資金缺口仍會很大。據預測，“十一五”期間，我國環保投資需求在9000億元左右，占同期GDP的％～％。若不創新現有的投資機制，將來的需求缺口會更大。造成投資局限性，除了與經濟發展水平直接有關外，更重要的因素：一是重視不夠，在現在反映政府活動范疇的財政預算的科目設立上，環保投資并非基本建設支出、文教科衛支出等那樣作為一種獨立的支出科目，而是被寄托在基本建設支出、科技三項費用專項支出等科目之下，這種預算設立機制的成果是各級人大很難對政府在環保方面的投資進行監督，政府的環保投資得不到確保。二是民間環保投資的主動性沒有得以較好地調動，環保的正外部效應特點使得私人資本不肯主動主動地介入該領域。

2.投資效率不高。環保投資效率不高，重要體現在環保設施運轉效率低下，環境污染治理效果不佳。據統計，1991～1995年，中國污水解決能力年增加率為8％，但達標排放量的年增加率僅為1％。“九五”期間工業廢水治理投資年均增加率達％，但廢水解決量和達標排放量并沒有出現同比增加，僅為9％左右，投資效率明顯不高。環保設施未能充足發揮效益的重要因素：一是缺少預算約束機制和有效的監督制度，許多公司把應當用于污染防治的資金擠占或挪用，或將治污資金的相稱比例用在環保機構工作人員的人頭費及其它裝備上，而不是用在排污設施方面。二是缺少競爭機制。現行的環保投資的行為方式和經營管理方式嚴重滯后于社會整體的市場化進程。設計不合理、解決設施技術但是關、工程質量差、管理水平低及缺少有效的競爭機制。環保投資效率不高又增加了籌集環保資金的難度。國際經驗表明，當污染治理投入占國民生產總值的比例達成1％～％時，才干基本控制環境污染；提高到2％～3％時，才干改善環境質量。現在，我國這一比例僅有％～％。

3.投資構造不合理。較長一段時期，我國環保投資的重點始終在工業污染防治領域，而對都市環境基礎設施建設、環境管理部門建設、跨區域環境綜合整治、中小公司污染防治方面等投資甚少。從1986～1996年的問，新建和擴建項目的污染防治資金在環保投資總量中所占的比例始終維持在30％以上。中國在都市基礎設施建設的環保投入即使每年都有一定比例的增加，但相對于中國的都市化進程和大中都市規模的快速膨脹來說仍然相距甚遠，都市環保投入的欠賬程度仍然持續增加。“九五”前兩年，都市環保投入增加甚微，相對于“八五”期間平均只增加了1個百分點。

二、中國環保投資領域存在的問題環保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現有的投入能力。現在中國的環保資金需求的強勁增加重要取決于下列幾個因素：污染治理的難度不停加大。過去那些使用簡樸技術，較少投資就能解決的問題現在已經越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環境治理的成本不停增大。污染的性質發生了明顯的變化。區域性、流域性、面源、生活性污染逐步成為新的矛盾，而這些污染的解決相對于傳統工業公司的末端治理來說則需要更大的規模性的投資。歷史上環境投資欠帳太多。數年來中國在環境污染上的投資遠低于應有的基本保障水平。根據國外的經驗，污染治理投資只有達成的1％～％時，環境惡化的趨勢才干得到基本控制，而中國遠沒有達成這一規定的最低限，環境包袱越背越重。同時，社會對于環境改善的規定有了普遍的上升。

2.環保投資渠道單一，重要是政府的財政撥款。盡管環保投資每年都有一定幅度的增加，但相對于嚴峻的環境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心。現在已有的其它資金渠道由于受多個管理、體制等因素的困擾，有的已經萎縮，有的已名存實亡，很難發揮應有的作用。特別對于那些跨區域、流域性的大規模環境綜合治理項目，在資金的籌措和調度上都面l臨極其嚴峻的挑戰。資金問題已經普遍成為環境治理的重要瓶頸。

3.環保投資管理方式落后。中國的環保投資屬于國家壟斷性行業，既不允許國內社會資金的有效介入，又缺少一套嚴格規范的、可操作性的管理模式。以現在中國的經濟和社會現狀，要想在一定的時間內遏制環境整體惡化的勢頭，僅僅靠國家有限的財政支撐是遠遠不夠的，國家要在保持經濟適度高速發展的同時，投入巨大的經濟力量治理和保護環境也是不現實的。因此，我們必須按照市場經濟的規定實施對外開放，將環保投資領域向社會開放。

三、建立與市場經濟相適應的投融資制度

發達國家的經驗告訴我們，環保投資機制應當與經濟體制相協調。當今世界環保投資的潮流是環保投資市場化。解決環境投資局限性、效率不高和構造不合理的問題，必須創新環境投資機制，構建一種綜合性的投融資戰略思路。

精確界定和切實貫徹各有關主體的環保事權

保護環境資源需要政府、公司和社會公眾的共同努力。隨著市場經濟體制的建立，要重新劃分政府、公司和社會公眾的環保事權，政府退出公司生產投資和經營決策領域，公司和社會的投資將會不停加大。

政府的環保事權：管制和監督。市場需要政府管制，市場需要政府的有限管制；管制的對象是市場。政府通過有關的法律、法規和政策直接作用于市場主體，從而規范、約束、限制～和處分經營者的具體行動。很明顯，在市場經濟條件下，政府的職能是提供服務，哺育環保投資市場。代表政府的環保部門通過實施統一的立法、統一規則、統一監管，加強科技、原則、信息、檢測和宣傳教育工作，全方面提高政府行使環保事權的能力。

政府的環保事權重要體現在下列七個方面：制訂環保法律、法規和環境政策原則，規范市場的環境準入條件，為公司發明公平的競爭環境；依法監督對生態環境有影響的社會經濟活動，指導地方和行業的環保工作；實現決策科學化、民主化、減少決策的環境風險，增進社會經濟的可持續發展；開展環保宣傳教育、推動科學技術進步，通過自愿合同和責任制度引導和激勵公司和社會公眾實現環境和諧行為；參加全球和區域環保合作活動，推行有關國際環境公約和環境義務；管理環保基礎設施，保護生態環境和公共資源，有效地提供優質的公共產品和服務；運用經濟政策手段，哺育和擴大環保市場，引導公司和社會公眾參加環保市場的投資、建設和運行活動。

2.公司的環保事權：治理污染。按照公共產品理論，純公共產品是通過公共部門預算來提供的。環境污染治理實質上是提供公共產品，供方只能是代表公共利益的政府。但從我國現在的狀況來看，環境污染治理的成本比較高，而公司的違法成本比較低。如果只靠政府來治理環境污染的話，政府的財政支出遠遠不夠治理環境污染。

筆者認為公司有義務來治理污染。由于，公司是市場的主體，又是環境污染的重要生產者，如果公司不采用清潔生產工藝，節省資源和能源，公司就會把污染治理的責任推向政府、推向社會。公司必須按照“污染者付費的原則”，直接削減產生的污染或賠償有關的環境損失。

3.社會公眾的環保事權：有償使用環境資源，監督政府和公司行使環境事權。市場經濟理論告訴我們，盡管環境資源是公共產品，但其使用應是有償的。社會公眾既是污染的產生者，又是環境污染的受害者，其環保事權是，有償使用或購置環境公共物品或設施服務。根據“使用者付費的原則”，居民應支付生活污水解決費和垃圾解決費。居民應自覺恪守環境法律、法規，推行保護環境義務，承當治理污染的責任。同時，公眾行使環保事權就是監督。監督公司恪守環境法律法規，監督公司的生產和經營，監督公司采用清潔生產工藝；監督政府行使管制的職能。通過合理劃分各環境主體環保事權，讓人們充足認識到環保單靠政府管制還不行，還應充足發揮市場機制的作用，政府和市場共同進取，政府、公司和社