公共管理學主講劉健西南科技大學網絡教育系列課程1第一章公共管理導論公共管理〔〕作為一門理論和科學研究領域，開展于20世紀70年代以后。在政府治理研究領域，公共管理的出現，是伴隨著對傳統行政學典范的挑戰而來的。在實踐方面，自20世紀80年代以來，政府再造推動的新公共管理〔〕運動風行全球。這股改革浪潮以及伴隨而生的許多思想和觀點，極大地擴充和豐富了公共管理的理論。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，廣泛運用政治、法律、管理、經濟等方法，強化政府的治理能力，從而到達提高政府績效和效勞品質的目的。公共管理將公共行政視為一門職業，而將公共管理者視為職業的實踐者。2公共管理學是一門新興的學科和學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務所需的知識、機能與策略。作為一門學科，它以公共管理者作為教學和研究的對象；既重視公共管理的外在環境，又重視內在的管理；公共管理者重視私人部門的管理方法和技術，但未改變公共部門的主體性；作為一門學科，它具有多學科交叉性。

目前，公共管理的研究有兩種主要途徑：公共政策途徑〔簡稱Ｐ途徑〕和企業管理途徑〔簡稱Ｂ途徑〕。兩種途徑的研究有不同的差異。

新公共管理是當代政府改革過程中出現的一種思潮，在很大程度上是當代行政改革的代名詞。它以新古典經濟理論、新制度經濟學、公共選擇為其理論根底，其核心理念是在公共管理中引進市場機制。3公共部門管理與私人部門管理有相似性，但也有本質差異。二者的差異主要表現在政治權威與經濟權威多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場、多元理性與經濟理性等多個方面。

公共管理在現今面臨著許多新的挑戰，如秩序的維護、民主價值的維護、平衡政府與市場作用、回應全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等。4第一節公共管理的意義公共管理的含義反映了人們在不同時期對它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質和范圍。依時間的先后，人們對公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點。〔一〕皮瑞〔〕和克萊姆〔〕的觀點公共管理是一種新的途徑，它是傳統公共行政的標準取向以及一般管理之工具取向的結合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業，并將公共管理者視為職業的實踐者，而非政客或政治家。〔二〕卡爾森〔〕和歐爾曼〔〕的觀點他們認為，公共管理是對行政的一般方面的學科間整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的方案、組織、協調、控制職能相融合。5卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點不同：〔１〕它包括一般管理的方案、組織、控制職能，以替代討論社會價值以及官僚與民主的沖突；〔２〕對經濟和效率標準認同的工具取向以替代公平、回應或政治特色；〔３〕以對中層管理者的使用關注，以取代政治或政策精英的觀點；〔４〕傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；〔５〕像關注組織內部運作那樣的理性態度，關注組織的外部環境，而不是過分關注法律、制度和政治過程；〔６〕與科學管理傳統的強有力的思辨聯系，而不是與政治學或社會學緊密關聯。6〔三〕奧托〔〕、海蒂〔〕和沙夫里茨〔〕的觀點公共管理是公共行政或公共事務的一局部，綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規劃、通過預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理以及各種方法和藝術。公共管理將公共行政視為一門職業，將公共管理者視為職業的實踐者。公共管理關注那些能夠將理念、政策轉化為行動規那么的管理工具、技術、知識和技巧。〔四〕波茲曼〔〕與史陶斯曼〔〕的觀點公共管理就是對政治權威的管理。如果不考慮組織的性質，大局部管理工作和任務是具有共通性的。但公共管理的主要領域是在政治系統下，一旦政治權威進入管理戲局，管理的游戲規那么就會改變。在他們看來，公共管理遠比內部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關聯，而公共管理一詞更具有彈性。7〔五〕休斯〔〕的觀點他認為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是效勞公眾的活動，公務員執行從其他方面產出的政策，公共行政關注程序，將政策轉化為行動和機關管理；管理包括著行政，但同時意味著以最大化的效率實現組織目標以及對結果的責任；公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識，而且關注達成結果以及為達成結果而承擔的責任。8〔六〕公共管理的含義和性質綜合以上學者的觀點，可以這樣去界定公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共效勞品質，從而實現公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣闊領域的一個組成局部，其重點在于將公共行政視為一門職業，將公共管理者視為這一職業的實踐者。公共管理的性質在于：〔１〕成認政府部門治理的正當性；〔２〕強調政府對社會治理的主要責任；〔３〕強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負；〔４〕強調多元價值；〔５〕強調政府績效的重要性；〔６〕既重視法律、制度，更關注管理戰略、管理方法；〔７〕以公共的福祉和公共利益為目標；〔８〕將公共行政視為一種職業，而把公共管理者視為職業的實踐者。9第二節公共管理學的開展與研究途徑〔一〕公共管理的開展公共管理作為公共行政的一個新的領域，其產生與開展，正如波茲曼〔〕所言：與公共行政或官僚理論的起源相比，更為模糊不清。有學者認為，公共管理最早可追溯到威爾遜1887年所發表的?行政之研究?，在這一經典著作中，他便呼吁建立一種新式的行政科學，使政府的運作能如企業經營般的流暢。公共管理這一名詞首次出現在20世紀30年代。30年代末期，行政學者古利克〔〕為推動當時的行政改革，主張將管理主義與公共性目標相結合。嚴格來說，公共管理作為一個研究領域，正式產生是在20世紀70-80年代，導致公共管理產生的主要原因，有學科開展方面的因素，也有現實背景。10１．公共管理開展之學科背景從1887年威爾遜的?行政之研究?發表后，公共管理學便成為了一門獨立的學科。公共行政學的開展，以行政學家亨利〔〕的觀點，經歷了不同時期的典范變遷。第一階段：政治與行政二分法〔1900-1926〕。主要代表學者有古德諾和懷特。公共行政在這一階段，關注的是研究如何有效運用資源以執行政策。第二階段：行政原那么〔1927-1937〕。在這個階段，許多學者關注建構“行政原那么〞。魏勞畢于1929年出版了?公共行政的原那么?，特別強調有一些科學的行政原那么存在，這些原那么可以被發現，行政人員一旦學會如何應用這些原那么就可以成為專家，這些原那么可以不考慮環境因素而適用于任何地方。第三階段：公共行政即政治學。這一時期，公共行政開始向政治學回歸。然而這時期的公共行政以建立標準理論為目的，為知識而追求知識，對改進公共行政實務助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無行政〞，對公共管理者知能的研究與培養，可以說沒有多大的建樹。第四階段：公共行政即管理學。從1960年至70年代起，一局部行政學者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉向管理領域尋求開展。11這一時期的公共行政是建立在這樣的根本假設根底之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質的區別；二是強調一般管理，或類同管理；三是企業績效優于政府績效，而主張師法企業，提高政府績效。這一階段將公共行政專項管理，為日后公共管理途徑的開展奠定了根底。然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學者的質疑。質疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質疑之二是企業是否比政府有更高的績效。總之，公共行政即管理學的開展，形成了有管理無公共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環境和公私管理之差異，由于大環境的差異，私人部門的知識、機能、概念和工具，在引入政府部門運用后便產生了格格不入甚至失靈的情形。在這樣的背景下，有相當一批的公共行政學者試圖將傳統公共行政的標準取向和一般管理的工具取向結合起來，開展不同于傳統公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。12２．公共管理的時代背景公共管理的開展，除了學科開展的因素以外，還具有重要的歷史背景和現實原因。米諾古〔〕認為三項壓力促進了公共管理的興起：一是財政壓力，政府開支龐大，預算赤字無法消除；二是效勞品質的壓力，公民對政府效勞的品質提出更高的要求；三是意識形態的壓力，新右派意識形態占上風。具體分析，導致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：〔1〕政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。第二次世界大戰以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及方案經濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規模不斷擴大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發了人民對政府治理能力的疑心，政府遭受到越來越多的批評。13〔２〕經濟因素與財政壓力。工業化國家向福利國家的開展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構成了巨大的壓力，同時，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經濟壓力便成為一個可行的手段。〔３〕社會問題與政府不可治理性的增加。社會的進步也引發了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共效勞回歸社會、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。〔４〕新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響。針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調市場機制，主張將政府的角色、功能和規模縮小，主張通過市場機制提供公共效勞。正是在這種意識形態下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。14〔二〕公共管理的研究途徑以及特質依管理學家波茲曼〔〕的觀點，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑〔，簡稱P途徑〕以及企業管理途徑〔，簡稱B途徑〕。１．P途徑下的公共管理P途徑下的公共理論研究認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。P途徑下的公共管理研究源于20世紀70年代，在70年代，由于對傳統公共行政學開展不滿，產生了許多公共政策學院或課程。P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務的管理者，同時他們特別強調具有政策制訂權的高級行政主管的管理策略，因此相當重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務為根底的標準取向；研究方法上，大多采用個案研究法。15公共管理學家波茲曼〔〕認為，公共政策取向的公共管理有三個根本共識：〔１〕視公共管理為政策分析互補之物；〔２〕在教學研究上十分重視個案研究，以從事實務工作者的經驗為素材；〔３〕以高層管理者為教學研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通對話。２．B途徑下的公共管理B途徑下的公共管理研究也是始于20世紀70年代，企業行政管理學院開始重視工商政策與管理戰略，受此影響，一些學者開展起B途徑下的公共管理。B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：〔１〕前者之課程設計依循商業學院的傳統，后者那么依循公共政策學院的傳統；〔２〕前者并不強調公共與私人組織的差異性，后者那么特別重視公共組織的特殊性；〔３〕前者企圖與公共行政合流，后者那么想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領域；〔４〕前者重視策略與組織間的管理，強調組織設計、人事與預算等問題；后者那么強調政策與政治問題；〔５〕前者主張采用量化分析，后者那么采用個案研究法。16(三〕公共管理學的特點1．波茲曼的觀點為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點，美國雪城大學〔〕舉辦了“全國公共管理學術研討會〞，并于1993年出版了?公共管理：迄今最正確文集?一書。波茲曼整合會議的觀點，認為公共管理具有以下特征：〔１〕以公共管理者為教學研究中心，重視實踐經驗，從成功的管理經驗與個案中提取管理處方；〔２〕重視公共組織與公共管理的共同特性，特別關注外部政治因素對公共管理的沖擊與影響，以及二者之間的互動與關聯；〔３〕不僅關注管理過程的設計與研究，更重視戰略的制定與執行。17２．我國學者張成福的觀點〔１〕公共管理根本上是一個整合性的概念；〔２〕公共管理是將私人部門的管理手段運用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；〔３〕公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理的的戰略設計、政策設計為焦點；〔４〕公共管理不完全等同于“政府管理〞，而意味著一種新治理；〔５〕公共管理強調價值調和與責任；〔６〕公共管理是一個科際整合的研究領域。18第三節公共管理的特質以及與私人部門管理的區別公共管理有何特質，即是說到底在哪些方面區別與私人部門的管理，這是一個一直有爭議的問題。從標準理論的角度來看，強調公私管理之間的區別以及聯系，對于理解公共管理的特質是十分有益的。從現實來看，公共部門與私人部門的界限盡管不是那么明晰，但是二者皆為整個社會不可或缺的組成局部，公域和私域往往是相連的和互動的。但是以政府為核心的公共部門與企業管理畢竟是兩種不同類型的組織和實體，其組織性質決定了二者之間存在著本質的區別，反映在組織管理和運作中，不可防止的出現差異。現將二者的差異分析如下。〔一〕政治權威與經濟權威公共管理是一種活動，這種活動在本質上是國家的活動。公共管理不可防止的包括政治權威的作用〔也存在著非權威的作用〕。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認為公共管理就是政治權威的管理，這說明了公共管理的本質。政府雖然是公共效勞的提供者，但也是政治權威的執行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性，當人民違反法令的事情發生時，其便可以在職權范圍內依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權力。私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權威的行使，但這種權威是市場的權威或經濟的權威。這種權威非制度與法律所授予，而是來自經濟性的市場力量，這種權威往往不能以國家強制力為后盾。19〔二〕多元制衡與自主性公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管理的權威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節制的權威，但大多數情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。私人部門的管理，固然也受到各種權威以及政治環境的影響，但這種影響與公共管理不可比較，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權。〔三〕公共利益與私人利益就公共利益而言，政府具有促進和實現公共利益的義務和責任，這是公共管理區別與私人管理的一個重要特征。公共管理應當將公共利益作為自己行動的出發點，當代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經濟和社會價值，當然，私人企業對經濟利益的追求不能損害社會中其他人的權益和利益。20〔四〕法的支配與意思自治政府部門可以依據不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應在法律規定的范圍內，受到法的支配，這是法治國家的根本要求和原那么。隨著社會的開展，在現實管理中政府擁有廣闊的自由裁量權，并開展有“行政保存權〞，但法治政府的根本內核并沒有發生根本性的改變。對于私領域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權，其內部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。〔五〕政府與市場政府與市場是現代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區別之處就在于政府與市場的區別與差異。與企業組織不同，政府提供的產品以及效勞往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現在：

21１．壟斷與市場私人部門提供的產品和效勞，多有競爭者；而公共部門提供的效勞，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力。２．公共產品與私人產品政府部門提供的是公共產品或準公共產品，這些產品和效勞具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產品和效勞為私人產品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。３．自由與依賴消費者在購置私人產品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產品和效勞，公民沒有自主決定的權利。４．利潤與支持私人部門大都以利潤為導向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導向很容易成為其經營目標；而政府往往缺乏效勞的動機。22〔六〕多元理性與經濟理性公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔著社會價值權威性分配的職責。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間作出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。私人部門的管理，因為它的組織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，因而其管理大多為工具的經濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。23第四節

新公共管理自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任危機、效率危機，均開始了大規模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統稱為“新公共管理〞。依據經濟合作及開展組織的界定，這些國家所展現的具體行動，可以包括：〔１〕企業管理技術的應用；〔２〕效勞及顧客導向的強化；〔３〕公共行政體系內市場機制及競爭功能的引入。其共同特征那么是引進公共管理的理念、技術及模型。〔一〕胡德〔〕對新公共管理的歸納著名公共管理學家胡德〔〕歸納出了新公共管理的七個要點：１．即時的專業管理這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。２．標準明確與績效衡量管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。３．強調產出控制。用工程與績效預算取代傳統的預算，重視實際成果甚于重視程序。４．轉向部門分權打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網絡性組織。５．轉向競爭機制引進市場競爭機制，降低本錢及提高效勞品質。６．強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。７．強調資源的有效利用。24〔二〕法漢姆〔〕與霍頓〔〕對新公共管理的歸納公共管理學者法漢姆〔〕與霍頓〔〕綜合其他學者的看法，提出了新公共管理的特征：１．采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目標及說明政策議題時特別強調戰略管理所扮演的角色和作用。２．重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執行相別離，并且對效勞的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。３．改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目標的實現。25第二章

公共管理者的角色與知能公共管理者，在現代民主國家，是經法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權力，并從事公務管理的公職人員。公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權力，負責運用資源及指揮公務人員，達成政府施政目標的人。如果我們將政府視為一個企業或事業單位，公共管理者便是公司經理人。與過去的時代相比，如今的公共管理者的角色更加復雜，其責任更為重大，公民和社會對其期望更高。同樣，現時代的公共管理性質對公共管理者的知能提出了更高的要求。26第一節一般管理者的角色管理理論家和實踐著的管理者長期以來一直探討和界定管理者做什么以及怎么做。一、著名的管理學大師亨利·明茨伯格曾經總結了八種研究管理者職能和角色的途徑。1、古典學派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。最典型的是法約爾提出的方案、組織、協調、指揮以及控制。在30年后，行政學家古利克進一步以代表公共管理者角色，即方案、組織、人事、指揮、協調、報告、預算，直到現在，這種描述仍然在管理著作中占統治地位。2、偉人學派。他們試圖通過對歷史上以及現實中杰出人物的家庭、教育、社會交往、事業、個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。3、企業家學派。他們更多地將管理者視為創新者，創造性思考者以及時機的發現者。4、決策理論學派。他們更多地將管理者視為復雜環境下的決策者。5、領導有效性學派。他們將領導特質以及管理風格視為導致有效績效的因素。6、領導行為學派。他們通過對領導行為的觀察和研究，研究成功領導的行為以及技能。7、領導權力學派。他們關心的是領導者的權力和影響，以及如何最大化地行使他們的權力。8、工作活動學派。他們運用歸納方法，以調查研究資料為根底，對管理的工作活動進行系統分析，然后確認管理者的活動。27確實，盡管出版了大量的管理著作，我們對于管理者角色的了解還是很少。正如有些學者所說的那樣，“我們對于新幾內亞或其他地方的原始人的動機、習俗和最隱秘的秘密的了解，比我們對尼萊佛商行的那些管理人員了解要多。〞嚴格來講，有關管理職務的描述仍然處于原始的狀態。在眾多的研究管理者角色的文獻中，也不乏具有啟發性的論述。下面我們通過對一些經典的管理角色論述的表達，以幫助人們了解管理工作的性質。28二、明茨伯格的觀點哈佛大學教授，管理學大師明茨伯格1973年在其巨著?管理工作的性質?中，對管理者的角色和作用進行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結論：一個管理者同時起著不同的作用。這些作用和工作可歸納為三個方面：人際關系方面的工作，信息情報方面的工作和決策方面的工作。1．人際關系方面的角色著重于人際關系的建立與維系，具體包括以下三種角色：〔1〕掛名首腦。由于其正式的權戚，管理者是組織的象征，有責任和義務從事各種活動，如會見賓客、代表簽約、剪彩、赴宴、致詞等等，有些屬例行公事，有些具有鼓舞人心的性質。但全都涉及人際關系的活動，沒有一項涉及信息處理或決策。〔2〕領導者。負責對下屬鼓勵和鼓勵，負責用人、培訓和交際。管理者通過領導角色將各種分散的因素整合為一個合作的整體。〔3〕聯絡者。負責同他所領導的組織內外無數個個人和團體維持關系，建立和開展一種特別的聯系網絡，將組織與環境聯結起來。292．信息方面的角色管理者在其組織內部的信息傳遞中處于中心地位，事實上是組織的“中樞神經〞，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。信息角色包括以下三項：〔l〕監聽者。作為監聽者，其角色是尋求信息，使其能夠了解組織內外環境的變化，找出問題和時機。〔2〕傳播者。將收集到的信息傳播給組織的成員；有些信息是關于事實的信息；有些信息是關于價值的信息，即某人有關“應該〞是什么的主觀信息，目的是指導下屬正確決策。〔3〕發言人。作為正式的權威，代表組織對外發布信息，以期爭取公眾、利害關系人的理解與支持，維護組織形象。303．決策方面的角色管理工作中最重要的局部也許就是擔任決策角色。管理者對他的組織戰略決策系統負有全面的責任，也就是組織的每一項重大決策皆與管理者有關。包括以下四個主要角色：〔1〕企業家。作為企業家，管理者是組織中大多數可控變化的設計者和發起者，即按其意志進行變革的全部活動，包括發現利用各種時機，促進組織的變革。〔2〕故障排除者。企業家角色把注意力集中于可控的變革，而故障排除者角色那么處理非自愿的情況以及局部地非管理者所能控制的變革，如對一件未所預料的事件，一次危機或組織沖突的處理和解決。〔3〕資源分配者。資源分配是組織戰略制定的核心，戰略是由重要的組織資源的選擇決定的。作為正式權威，管理者必須進行資源分配，這里所說的資源包括時間、金錢、物質材料、人力以及信譽。所謂資源分配主要是安排時間、安排工作、批準行動等。〔4〕談判者。代表組織與相關組織和人士進行協商和談判，進行資源的交易。31三、奎恩等人的觀點在20世紀80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，出版了一本巨著?成為一位卓越的管理者?，以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說明如下：1、導師。一個管理者如能恰當扮演好導師的角色，他將是一位關心的、設身處地的管理者，表現出對下級的體恤與關心。但如果太過分強調導師的角色，那么會成為心軟的、放縱的管理者。2、促進者。一個能扮演好促進者角色的管理者，是一位重視過程、促進互動的管理者，但如果太過強調參與，那么會變成過度民主，進而損害管理生產力。3、監督者。能扮演好監督者角色的管理者，是一個對業務十分嫻熟的技術專家，主要從事相關信息的收集活動，能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標。但這種角色扮演過分，那么會導致缺乏想象力、墨守成規和吹毛求疵。324、協調者。一個能扮演好協調者的角色，他將會是一個可靠的、可信任的管理者，對維系組織的團結有很大的幫助；但過度時，那么會成為一個事事責難、追蹤、要求，甚至過分多疑的管理者。5、指導者。管理者如能恰當地扮演好指導者的角色，他將會是一位果斷的、英明的管理者，能為下屬提供處事的框架、原那么和方向。但假設過分，那么會論為抱殘守缺、剛愎自用者。6、生產者。作為一個生產者，他是一位工作取向、發起行動的管理者。然而，如果過分沉溺于這一角色，那么可能產生個人主義、愛出風頭的印象。7、掮客〔〕懂得扮演掮客角色的管理者，是一位資源取向的、政治上十分機敏的管理者，能為組織爭取和獲取資源。然而過度熱衷于爭取資源的管理者那么可能變成狂熱的時機主義者。8、革新者。一個能恰如其分扮演為革新者角色的管理者，是一位有創造力、聰明的、能預見變革的、帶著改革的管理者。但是，過度求變有時會導致不切實際、理想化，進而浪費資源。33第二節公共管理者的特殊角色1945年公共行政學者保羅·阿普里伯曾說：“政府是不同的，因為政府是政治的〞。他同時從三個方面：范圍影響的廣度與深度、公共責任和政治特質來分析政府組織的不同。公共管理者和一般管理者的角色和職責肯定有許多相吻合之處，因為管理〔無論公與私〕都會涉及對一個組織擁有的資源(人力資源、財政資源、物質資源、信息資源)進行規劃、組織和協調，以有效的方法去實現組織目標。然而，管理工作的一個最顯著的特征在于其環境適應性，即管理者不斷依據環境的變化來調整自己的價值、角色和行為。公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，也決定了公共管理者承擔與一般管理者不同的角色。

34對公共管理者的特殊角色，許多學者作了很好的闡發。阿普里伯認為公共管理者除不能無視政治角色與公共性質外，應成為民主價值與公共利益的保衛者和提倡者。哈特認為公共管理者應先具有公民和良民的身份，并在公共效勞使命的召喚下，經由法定程序任命，所以他不僅應嫻熟政策執行技術，更應堅持與保衛立國精神，保障和提升公民道德，如此方無愧為民主行政的衛士即高尚官員。他認為高尚官員應至少具有四項責任：重視道德、關愛公民、道德企業主義和責權并重。在許多對公共管理者特殊角色的論述中，1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言〞中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，確實反映了公共管理者的特殊使命和角色。一、執行與保衛憲法的角色公共管理者在就職時已宣誓要護憲及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩定且有效運作的政治體系，而終極目標那么是增加時機，促進平等以及持續地改進和提升全民的生活品質。這是公共管理者的天職。35二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。公共管理者要不懼強權，更不能妄自菲薄，只把自己當成工具，應以追求公共利益為職責。三、賢明少數的角色公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數〞或有權的少數，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務，使賢明的少數變成多數。四、平衡輪的角色公共管理者必須對外在環境有回應或有反響，但絕不是像地震儀一樣忠實地從事刺激反響的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團間躲閃、求存。公共管理者要肩負專業責任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為標志，公共管理者應以其合法權力及專業判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。36五、扮演分析者和教育者的角色公共管理者應該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。37第三節公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些根本的管理技能。所謂技能，系指后天開展起來的、處理特定的人、事、物的能力。管理技能不同于一般的業務能力，業務能力系從事某種具體工作的能力，如市場調查、產品設計、效勞營銷、研究開展等等。一般而言，一個優秀的管理者多半具有較強的業務能力。當然具有較強業務能力的人未必就是一個好的管理者。一．技術性技能技術性技能主要指從事自己管理范圍內所需的技術與方法。現代公共管理的一個顯著特征在于其日益變為一個專業化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業性工作所需的技術能力。例如，對于一個政策分析者而言，他必須掌握復雜的定量分析的方法。特別是電腦技術廣泛應用于政府管理以后，對電子計算機和網絡能力的了解和掌握就顯得尤為重要。相對來說，管理層次超低的管理人員就越需要具有技術技能。特別是一線的管理者，技術技能尤為重要，因為，一線的管理人員大多從事訓練下屬人員或答復下屬人員有關具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。38二．人際關系技能正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質在于其是協作性的人際活動，協作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大局部時間和活動都是與人打交道的：對外要與有關的組織和人員進行聯系、接觸；對內要聯系上下級，特別是要善于鼓勵誘導下屬人員的積極性〔即做人的工作〕。一個管理者只有擁有人際關系技能才能將人員整合到各種協作性的活動之中。人際關系技能十分復雜而且不易概括。最低限度包括一種他我意識〔所謂“己所不欲，勿施于人〞〕，一種對他人的關心和敏感，對自己責任的體認，對別人權益的尊重，做事符合人情事理等等。許多研究說明，人際關系技能是管理者必須具備的技能中最重要的技能。這種技能對各層次的管理人員都具有同等重要的意義。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。39三．概念化技能所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統思考和大局把握的能力。卡茲認為概念化技能包含著一個管理者體認到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠景。一位優秀的公共管理者必須了解國內外政治、經濟、社會、文化開展變化的現狀與趨勢，從組織之中超脫出來，將組織視為大環境的一個有機組成局部，進而建構愿景、開展戰略，以保證組織的永續生存和開展。中國古詞講“不識廬山真面目，只緣身在此山中〞，說明身在局中不識大體的道理。“欲窮千里目，更上一層樓〞，即站得高，才能看得遠。中國古代之寓言井底之蛙、坐并觀天、夜郎自大等說明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。40四．診斷技能所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最正確反響的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。中國古代文官考試的“策論〞，也就是考察官員的“診斷〞應對功夫和能力。正如一個醫生根據病人的病情進行診斷方能對癥下藥一樣，一個公共管理者應根據組織內部各種現象來分析研究各種表象，進而探究其實質。如果我們將概念化技能視為“只見森林，不見樹木〞的話，那么，診斷技能便相當于“只見樹木〞，要由表及里，從現象掌握本質的功夫。41五．溝通技能可以這樣講，沒有溝通便沒有管理和組織，管理工作所做的每件事情都包含著溝通。管理者沒有信息那么不能作出決策，而信息只能通過溝通得到，決策一旦作出，就要進行溝通，否那么決策再好也無人知曉。要處理好人際關系，就要進行廣泛的意見溝通。可見，溝通是管理的根底，也是管理者的一項根本技能。所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態度。管理者需要溝通的技能。溝通的技能涉及許多方面，如簡化運用語言、積極傾聽、重視反響、控制情緒等等。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。42第四節有效的公共管理者對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的，有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經常談論，但又很難得到界定和滿意答復的概念。管理大師德魯克是最早談論有效的管理者這一話題的人。在其著作中，他將有效性幾乎與管理者的工作等同起來，他認為“無論他〔她〕工作在企業還是醫院，是政府機關還是工會，是大學還是軍隊，人們首先總是期望管理者以善其事，簡言之就是期望他是有效的〞。在我們看來，有效性是一個充滿了價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經濟、效率、效能、公平等的綜合表達。有效的公共管理者有哪些根本的特質呢？波茲曼和史陶斯曼在?公共管理的戰略?一書中，曾提出理想的公共管理者有七個根本特質。43一．有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者雖有關聯，但制定策略與執行策略必須與許多其他公共管理工作配合進行。公共管理可能在某些層次是有效的，但卻未必在策略層次上有效；同理，在策略層次上或許是有效的，但卻未必在其他層次上有效。因此，自我評估的訓練甚為重要，因為，公共管理者借此可認識自己，了解自己的優缺點，以便在策略執行時能汰弱留強。然而，如何評估自己，波茲曼認為自我評估是一種本能，了解別人對你的看法，可以幫助自我評估。在管理人員的開展訓練中，可要求部屬與主管相互評估對方。此外，要求因為只能分析細節的公共管理者來處理大范圍的問題是令人擔憂的。44二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的有效的公共管理者是絕對不會令人討厭的，因其必須具備相當豐富的知識并樂于學習，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。公共管理者必須具有創造力，而創造力可能源于與問題無關的想法與概念，而這些想法與概念最后皆能運用于解決問題。假假設有效的公共管理者具有創造力，而這些創造力又是以淵博的知識為根底時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺公共管理者不應是所謂的“狂熱家型的官僚〞，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的開展，常常會引起沖突和仇恨。而公共管理者應為“政治家型官僚〞，因為他們具有清晰的個人與政策價值，并將其運用于公共管理上，使其擁有遠大的目光和高瞻遠矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點。45四．有效的公共管理者必須具有耐心耐心對于公共管理者而言，至為重要。因為公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執行往往曠日費時，甚至于要消耗大筆的經費，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅持到底。五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗策略性的公共管理的推動必須由對機關業務有全盤了解的管理人員掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機關的工作經驗，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。46六．有效的公共管理者必須以民眾為導向有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當的反響，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。七．有效的公共管理者必須善于分析與思考分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，這就是說．公共管理者并不是只須具有作業研究、推論統計、線性規劃等技能，而是必須有邏輯運用與結構性思考的能力。因為，現代公共管理強調分析，尤其是價值、判斷、直覺、經驗間的分析思考與分析工具的整合。47第五節面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個變革的時代。這種變革的復雜性越來越強烈。越來越多的技術、社會和信息革命的相結合，使我們的環境變得更為動亂，這一環境和態勢對傳統的根本的管理假定發起挑戰。未來的管理者必須學會對不確定和動亂時代〕的管理。著名的公共管理大師莫根在其?駕馭變革的浪潮?一書中，為變革時代的公共管理者如何進行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。一、未來的公共管理者必須開展他們解讀和預測環境趨勢的能力，他們需要一種“觸角〞，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發現時機。二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態度和技能，特別是“前瞻思考〞、“由內而外的管理〞能力。48三、未來的公共管理者必須開發自己的領導技能。特別是他們應將領導視為一種“形塑〞和“架橋〞的過程，調動大家的能量和聚合大家的努力，因應環境的挑戰和要求。這樣一個過程要求領導能夠創造并創造愿景，達成理解、獲取共識。四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設法開發和調動組織中每一個人的知識、智慧和創造性潛能。五、未來的社會要求組織和成員加強學習、創新和創造性。未來的公共管理者必須建構促進創造過程的關系；必須具有培養鼓勵開放性、自我設計、前瞻性企業精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風暴、創造性思考、試驗以及開展獎酬結構以鼓勵創新。49六、組織結構的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過開展共有的價值，相互理解進行協調并在分權和控制之間尋求恰當的平衡。管理者需要開發“遠程管理〞的技巧。管理者必須促進分權化，擁熟地設計和管理自組織系統。七、信息技術將改變許多組織的性質和結構，以及組織產品和效勞的性質與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發新的產品和效勞。新技術可以用來強化組織中自上而下的官僚作風，但其真正的潛力在于促進分權化、網絡化的管理作風以及自組織的能力。50八、復雜性是管理格局的代名詞。許多管理者可能希望簡單性，但事實上他們不得不與復雜性打交道，未來的公共管理者必須開展一種能使他們應對混亂和不能界定情勢的管理哲學和技術。公共管理將涉及眾多的利害關系人，公共管理者必須體認到多元的利益，需要許多政治的和網絡的技能以調和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應對管理的不斷變化與轉變，他們必須認識到變動不居乃為常態，并且應具有應付思想、觀念、技術、信息、組織內外關系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機管理視為常態的管理。九、除了了解和因應已經出現的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經濟、環境的能力，而不是僅僅把環境視為既定不變的。未來的公共管理者需要開展一種“環境知能〞，來影響并改變問題。51第三章公共部門的角色本章核心探討公共部門的經濟職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時，對政府改革中涉及市場化的策略進行評述。52第一節公共部門的性質與需要一．公共部門的性質傳統上，在實行混合經濟的國家，人們習慣把整個社會劃分為兩大部門：公共部門和私人部門。無論是在何種類性的社會和經濟中，以政府為核心的公共部門都是普遍存在的。可以毫不夸張的說，公共部門影響著整個社會和經濟。一個人或一個組織不管其是否快樂或樂意，都時刻受到公共部門的直接或間接影響。〔一〕公共部門的定義對公共部門，不同的學者有著不同的定義，這里引用經濟學家席克斯的定義。公共部門是指這樣一種提供效勞和產品的部門，其所提供的效勞和產品的范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構決定，在民主社會，是由公民的代表來決定的。〔二〕公共部門的性質從對公共部門的定義可看出，公共部門是政治決策的結果，而不是市場運作的結果，公共部門擁有對一切人或權利要求的權威，這種權威具有普遍性和唯一性。53

〔三〕公共部門與私人部門的區別與聯系1．區別公共部門與私人部門的重要區別在于兩個方面：一是經營公共部門的負責人所擁有的職務的合法性是直接或間接從政治選舉過程中產生的；二是政府被賦有一定強制力，這種權力是私人機構所沒有的。簡單說，其核心差異在于是否擁有合法的強制力。2．聯系兩者間充滿了互動，現代經濟和社會的開展正是兩者相互作用的產物。任何一個社會和經濟，都是公共部門和私人部門的有機組合，二者之間也是相互依賴的。私人部門依賴政府部門提供根底結構和法律，政府依賴私人部門提供產品和效勞，依賴他們提供政府運作的根底結構－賦稅。54二．公共部門的需要對于一個社會為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和答復。〔一〕公共部門的政治存在即從政治角度解釋公共部門存在的理由。任何社會得以存在的起碼條件是確立一些機制，以便作出權威性的社會決議來規定應該如何分配精神利益和物質利益。這種權威分配價值的措施是任何社會最低限度的先決條件，即使它不是唯一條件。當一個集團或一些個人關于被認為珍貴東西的分配方式發生爭執時，以及這些爭執無法通過私人磋商使雙方得到滿意的解決時，一項社會權威為其后盾并由社會成認其權威性的政策就被公布出來。顯然，如果不規定某種方法對數量有限的價值在爭執不下的當事人之間作出裁決，社會就會在經常的爭吵中處于四分五裂的狀態，公共部門正是居于此而存在的。55〔二〕公共部門的經濟存在1．市場機制導致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產品市場的條件為依據，這意味著自由地進入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就需要政府的調節或其他措施。2．在那些由于本錢降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調節。3．沒有政府所提供的法律結構的保護與執行，那么市場活動所需要的契約安排和交易就會無法存在。4．某些具有生產特點或消費特色的貨物，即使排除了競爭上的障礙，也無法通過市場得到供給，于是發生外在性問題，需要公共部門解決。5．因市場體制與通過財產繼承權轉移而導致的收入和財富分配，須進行社會價值的調節。6．市場機制，尤其在一個高度興旺的金融體系中，未必帶來高就業率，穩定的物價水平和社會期望的經濟增長率，要到達這些目標，那么需要公共政策。56第二節市場機制、市場失靈與政府干預

一．市場機制市場是買賣雙方共同決定一項產品價格的場合，將所有各類的市場予以集合就是市場體系，在市場體系中，各個市場相互影響，價格會不斷變動，而后自動趨于平衡，價格通過這種自動調節的功能，將市場體系中的經濟活動者聯系在一起，形成相互依賴關系。這種市場的自動調節功能就稱為市場機制。二．市場失靈1.定義簡單說就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經濟無法解決效率以外的非經濟目標。57〔二〕市場失靈的表現及危害1.公共產品的提供對于消費者的偏好在市場上反映不出來的商品和效勞即公共產品，市場根本不能進行生產和分配。2.

市場經濟中的壟斷市場實現資源配置優化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現象。事實上，世界上根本沒有出現過完全競爭的局面，即總是存在壟斷和寡頭經濟。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場運作。3.

市場經濟的外部性市場機制能夠實現資源的合理配置，但市場經濟也會造成資源配置的障礙。除公共產品與壟斷外，最為顯著的便是市場經濟的外部性，表現為外部經濟與外部不經濟兩種情況。584.市場波動與經濟的不穩定性市場從來就含有不穩定性。它的開展始終是以周期性的增長形式進行的。通過市場經濟進行自發性的交換過程，始終孕育著經濟活動急劇并大幅變動的可能性。這種變動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利的影響。5.市場經濟下的收入不平等以市場機制為前提的收入分配，是由市場上的力量關系、個人能力、繼承財產的多少、利用教育時機的可能性以及在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產生了各種不平等。這從社會公正、社會穩定、經濟效益來看都是不理想的。59三、政府干預針對市場失靈的種種表現和危害，政府應采取相應的干預措施。1．對公共產品的生產和提供，市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內應做的事。2．政府應針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采取有效措施，保證競爭的有效性。從世界各國的情況來看，主要方法是實行政府的直接調控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經濟，而是維持有效競爭。3．政府應保證市場無法發揮作用的外部經濟效益的實現并有必要對外部損失本錢發揮作用，使外部不經濟最小化。4．實現經濟穩定的主要途徑，是通過政府的財政政策和貨幣政策。5．作為實現收入分配的手段，政府可以在公共經濟管里中，全面實行稅收政策和轉移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預市場機制，操作價格，以改變收入分配的不平等。60第三節市場經濟中政府的經濟職能

對于市場經濟下政府的職能問題歷來存在著廣泛的爭論，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看，政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說是觀念的產物，還不如說是社會期望的結果－即社會政治、經濟、文化各方面綜合作用的結果。歷史開展證明，事實上并不存在一個理想的或最優的政府規模、政府作用以及政府作用的強度。但政府的一些根本職能是可以描述的。一.處于政府使命核心地位的任務〔一〕建立法律根底〔二〕保持非扭曲的政策環境，包括宏觀經濟的穩定1.

投資于根本的社會效勞與根底設施2.

保護承受力差的階層3.

保護環境61二.市場經濟條件下政府的根本職能〔一〕提供經濟開展的根底結構政府為市場經濟的運作提供根本必須的制度、規那么以及框架。它們包括：界定和產權保護、契約的執行、公司法、金融制度、專利保護、著作版權、法律和秩序的維持。〔二〕組織各種各樣公共物品和效勞的供給由于公共物品的特點，使得私人部門很少有誘因去生產，因此，政府必須介入而由政府來提供。典型的公共物品包括：國防、根底研究、道路與橋梁、導航設施、災害控制、交通管制系統以及其他根底結構。〔三〕共有資源和自然資源的保護共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競爭性，因而不可防止地導致私人決策者的過分使用。我們不能依靠市場去保護自然資源的浪費使用，使自然環境免于遭受損害。因此，政府通常通過管制措施保護共有資源和環境，或者實行收費，以減輕過度使用問題。62〔四〕社會沖突的調整和解決政府存在的一個根本理由在于解決或消除社會中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩定。在一個社會中，不可防止地會出現各種各樣的社會沖突，政府的職責在于促使沖突的解決。此外，在一個社會中，總會出現強勢集團，也會出現弱勢群體，為保障社會中的弱勢群體免遭強勢集團的剝削和欺詐，政府需要保護弱勢群體的利益。〔五〕保護并維持市場競爭壟斷導致資源配置的無效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業更有競爭性或者對壟斷者實施管制，前者如用制定反壟斷法以增強競爭，后者包括價格管制等。〔六〕收入和財產分配的調節市場經濟是會產生不平等的結果的，為了實現社會的公平，需要社會有一種公平再分配的機制。政府在進行再分配方面顯然處于有利地位，因為政府擁有強制征稅的權力，該項權力使得政府能大規模進行再分配工作，并且政府能夠通過稅制解決由于要素市場的不完備性與壟斷定價產生的收入分配問題。政府實現再分配的直接手段有：稅收轉移、累進所得稅、對高收入消費者購置的貨物進行課稅等。63〔七〕宏觀經濟的穩定在市場經濟中，會出現周期性的經濟變動，經濟會為長期的持續失業與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預以保持宏觀經濟的穩定。穩定政策的工具包括財政工具和貨幣工具等。上述七個方面的職能是政府的根本職能，稱其為根本職能是因為這些職能是普遍的，甚至是跨時空的。當然，政府職能的范圍、政府作用的強度，為實現這些職能所采取的公共政策和治理工具是會不斷發生變化的。64第四節政府治理工具的選擇

一．政府的治理工具〔一〕定義治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現政府的目標。〔二〕政府治理工具的主要類型1．政府部門直接提供財貨和效勞。由政府部門承擔政策規劃即執行責任，費用由政府稅收支出或使用者付費。如政府提供軍隊、警察、各種公共建設等。2．政府部門委托其他部門提供。由政府部門負責提供財稅與勞務，但由政府機關間彼此簽約并將其付諸執行。3．簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門提供公共效勞，費用那么由政府編列預算支出。如政府托私人公司清運垃圾。4．經營特許權。是指由政府核準私人部門提供效勞，但政府那么保存價格之核準權，費用那么由使用者付費。如高速公路出口的路線經營權。5．補助。即政府通過免稅、低息貸款、直接補助等誘因來提供效勞，其費用包括政府對業者的補助即使用者付費。如政府的出口退稅政策。65

6．抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費某種貨品，而由政府付費，例如社會救濟以及醫療效勞的提供。7．市場運作。指政府對于市場運作不加干預，完全由市場之需求及供給自行調節，由費用者自行決定消費對象，政府僅維持市場秩序。8.志愿效勞。指由非盈利組織提供效勞，政府對此予以鼓勵。9.自我協助。指由政府提供的公共效勞不符合或不能滿足民眾的需要，人們自行尋求解決問題的方式。如社區內守望相助等。10．政府販售。指消費者向政府購置特定效勞，民眾成為需求者而政府那么為提供者。66二.政府治理工具的選擇很顯然，政府可運用多元政策工具以實現自己的治理目標，所謂“條條道路通羅馬〞。運用何種治理工具，政府干預市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標的正確性與選擇性，對市場依賴程度，相對本錢等綜合因素而定。政策工具的選擇是十分復雜的事情，選擇那種政策工具，或者選擇那種政策工具比較好，并沒有明確的答案。然而，通過對各國政府改革的觀察，我們不難發現，政府對政策工具的偏好正在發生轉變，如更強調公共效勞的民營化和市場機制；強調非盈利組織提供公共效勞；強調放松管制等。67第五節政府失靈一．政府失靈政府機制應呈現社會資源經由政府的配置達成最大化的效益。但是，不完全市場和不充分信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相當普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈也是普遍存在的一個問題。所謂政府失靈，是指由于政府機制存在的本質上的缺失，而無法使資源配置效率到達最正確的情形。68二．政府失靈的類型及原因〔一〕本錢和收益的別離：過剩和本錢提高無論市場怎樣不完善，都是與生產本錢的活動相聯系，這種聯系是由價格決定的。政府活動因為缺乏任何價格的指引，便割裂了這種聯系，因為維持政府活動的收入具有非價格來源，即來源于政府的稅收等。由于缺乏這種聯系，使得政府產生的價值同生產它的本錢割裂。這種割裂意味著資源錯誤配置的程度增加，因此，無論公共政策采取何種形式，政府活動的一個趨勢是明顯的多余的本錢，從而導致社會資源的浪費。一方面，不完全信息的作用是明顯的，另外，政府預算也會因利益集團的游說造成生產過剩和重復投資的問題。(二)政策制定的復雜性和低質的政策公共政策的制定是一個復雜的過程，由于理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機關利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。69〔三〕內部性問題公共組織為了進行其內部的管理，需要開展他們的標準或規那么，這些標準或規那么即內部性，即用來評估機構的運行和機關人員的行為。這些標準很接近私人的組織目標，因為在機構內的動力是由個人或集體的行為產生的，這就意味著私人的或組織的本錢和利潤很可能支配公共決策者的計算。〔四〕政府組織的低效率政府部門缺乏競爭，管理部門及管理者缺乏競爭的壓力政府官員也缺乏企業管理的理念，沒有降低本錢的動力，也沒有較好的鼓勵機制，這樣就導致了政府組織的低效率。〔五〕另一種分配的不公平由政府活動產生的分配不公平，通常不是集中在收入或財富上，而是集中在權利或特權上。由于政府的公共政策本質上涉及到價值和權力分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權提供了時機。70〔六〕尋租尋租是政府干預的結果，在政府干預的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權。但尋租行為會導致社會資源的浪費，這是因為為了獲得尋租，尋租者需要花費時間、精力和金錢，這種活動對社會沒有任何效率。而且如果尋租行為得以實現，相關生產者和消費者將由于政府干預而付出代價，這種代價之和比尋租者所得到的利潤額還要高，此外，整個社會也會也同樣為此付出道德的本錢甚至政治的本錢。〔七〕政策執行的無效率政府干預的公共政策能否到達預期目標，不僅取決于政策設計，也取決于政策執行。由于各種因素的存在，導致公共政策不能到達預期目標，而導致政府的無效率。71〔八〕所有制殘缺所有制的殘缺，是因為一些代理者獲得了允許其他人改變所有制安排的權利。國家干預是造成產權殘缺的根源，而產權的殘缺會在一定程度上導致資源配置的無效率。從以上八方面來看，政府干預的制度和機制，正如市場機制那樣，在許多方面是笨拙的，政府干預本身也可能是不奏效的。72第四章公共部門戰略管理由于日益復雜環境和公眾多元的需求，政府管理部門與外界環境的互動問題成為影響政府管理的主要因素之一，因而戰略管理在公共行政領域內占有日益重要的地位。就公共部門而言，戰略是其開展總目標的表現形式，它通過對帶有長期性、全局性和根本性的謀劃與對策研究，決定著該部門在一定時期內管理的方向和所要到達的目標，涉及到組織政策的制定、組織結構的調整、資源的配置等。公共部門的戰略管理，還涉及到其組織的方案、組織、協調和控制等各項職能，是一項重要的管理技術或工具。公共部門的戰略管理主要發生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進行和完成的一個關于政府管理的一個特定的管理過程。73第一節公共部門戰略管理的價值和特點在當代，面對日益復雜、動亂和多元的公共管理環境，為了取得最好的管理結果，實現組織目標，非公共部門中戰略管理技術由于自身的特點，受到整個公共管理部門的重視并進入了公共管理領域。一、戰略管理概述1、戰略與戰略管理的根本內涵戰略最早是一個軍事術語，意指通過一定的謀劃去實現或贏得戰爭勝利的目標。與戰略相關另一個術語是戰術或策略，它也具有通過制定一定的對策去贏得戰爭勝利的含義，但兩者有層次上的區別。一般來說，戰略相對的是整個戰爭，是針對整體的、總的目標，而戰術相對的那么是一場戰爭的局部或一場戰爭中的某一戰役，是針對較低層次的目標。戰略這一概念產生后，相當程度上作為一種管理程序或技術，逐步在私營部門即企業中得到廣泛的應用，尤其是在第二次世界大戰后，隨著環境的復雜和競爭的劇烈，企業通過制定相關的戰略并進行戰略管理，注重長遠利益和周邊環境，而不只是顧及眼前的內部問題，取得了滿意的效益。因此，所謂戰略，是指帶有全局性、長遠性和根本性的重大謀劃與對策研究，它反映了組織在一個較長所要到達的主要目標和實現這些目標的主要措施、部署、步驟和設想，并著眼于組織長期目標和宗旨的實現。74戰略管理，從管理過程的角度看，它是一個以戰略方案的制定為起點，包括了方案的執行、追蹤與控制等環節的完整的管理過程。而從決策的角度看，它可以被視為一種戰略決策的制定及其執行，包含四個方面的內容：第一、對組織未來開展產生沖擊的內、外環境進行分析的活動。第二、將整體組織與對其發性沖擊的議題進行分析的活動。第三、關注組織目標以及開展方向的戰略選擇。第四、促進戰略的有效執行。所以，所謂戰略管理，是管理者有意識的政策選擇、開展能力、解釋環境，以集中組織的努力，達成目標的行為，或者說，戰略管理是制定、實施和評價組織能夠到達目標的藝術或技術。752、戰略管理與戰略規劃的關系在認識戰略管理根本內涵時，必須注意戰略管理與戰略規劃的區別與聯系。戰略規劃，是指從戰略的高度對完成組織目標或任務進行的方案，但并不涉及方案的執行和評估問題。從歷史開展來看，戰略規劃是戰略應用于私營部門的最初形式，流行于20世紀60-70年代，主要有兩種表現形式，即企業戰略方案和公司戰略方案。其一、企業戰略方案。主要包括確立企業任務、環境監測和確立目標三個內容。明確企業任務包括對現行與預期的企業前景、產品、市場以及數年時間內的預測做出明確的規定，它涉及了對組織所從事的業務內容的認定。環境監測包括級組織內外部的優勢、薄弱環節、時機和威脅等進行評價。確立目標是任務和環境監測根底之上的更加具體的指向，較高層次的戰略要素在較低層次上轉變為目標。其二、公司戰略方案。公司戰略方案作為一項管理技術或管理過程來說，與企業戰略管理有大致相同的內容和步驟，但是，公司戰略方案比企業戰略方案更關心組織的高層，更關心企業各部門之間的責任分配，而且，十分重視并要求公司的主要管理人員如首席行政官能夠提出一個相當持久的公司遠景規劃。相比較之下，在取向和步驟根本一致的前提下，公司戰略方案比企業戰略方案在具體細節上要更為周密得多，也成熟得多。76但從管理過程來看，戰略規劃畢竟只側重于規劃，而對如何保證所制定的戰略規劃的落實注意不多，因而在80年代以后，隨著對戰略及其運行規律的認識的深化，人們對戰略的運用不再停留于僅僅進行規劃，還注意了根據戰略規劃的要求對整個戰略規劃的執行、控制和評估，也就是說，是將戰略觀念貫穿于組織的所有局部，以及管理的全過程，使戰略的運行構成了一個完整的管理過程，形成了戰略管理。這樣，在管理領域內，戰略管理代替了戰略規劃，戰略規劃成為了戰略管理的一個組成局部，它與執行、評估合一起，構成了一個完整的戰略管理過程。773、戰略管理的根本特點現代戰略管理具有如下的特點：第一、戰略管理具有強烈的未來導向性。應該說，組織的方案都是根據組織的目標所確定今后要實現或完成的任務，因而在管理領域內，任何組織的方案都具有未來性。第二、戰略管理具有長期性、全局性和根本性。整個戰略管理涉及的是組織開展的總的格局和問題，關注的是組織的長遠開展和利益。第三、戰略管理具有外向性，是外部環境的管理。所謂外向性，是指戰略管理是在面對復雜多變的環境時，通過制定戰略，利用外部時機和化解或回避外部威脅，從而促進組織成長的開展。78第四、戰略管理是一個由外向內的實施過程。戰略管理是從注重外部環境，尋求時機與回避威脅開始的，通過環境評估，確定戰略規劃，然后將這一戰略目標貫穿于整個組織的結構調整、人員安排和資源配置，進行整個組織管理運行的。第五、戰略管理是理性分析與直覺的結合。從決策的角度看，戰略管理是在對組織外部和內部多種因素定性和定量分析的根底上，作出決策的過程，相當程度上它是一種重大決策的客觀、邏輯的方法。然而，戰略管理決策的制定又不僅僅由靠理性分析，因為戰略管理是面向未來的，是首先關注復雜多變的外部環境的，而未來是不定的，外部環境也是處于開展變化中的，因而不可能僅憑精確、明晰的邏輯分析就能制定出戰略規劃，經驗、感覺和直覺也在決策中取著極為重要的作用。79第三、使政府更好地維護和代表公共利益。現代公共管理社會環境的更加動態化和復雜化，其中一個重要的構成因素就是公眾公共需求在總體上的增長與質量和規格上的多元化要求。政府進行公共管理的根本目標，是在公共領域代表和維護公共利益，而社會的公共利益是由假設干區域內或假設干社會階層和團體的在根本方面具有共同性的利益構成的，這就決定了在整個公共利益的構成中，存在不同區域和團體的局部性的或質量要求不同的共同利益。這就要求政府在進行公共管理中，必須要有相應的系統觀念、整體觀念和長期觀念，從而能從戰略的高度構建國家或地區的公共事務開展戰略，以更好地維護和代表公共利益。2、公共部門戰略管理的特點戰略管理是作為一項管理技術或管理工具進入公共部門的，公共部門的戰略管理與私營部門的戰略管理在程序上或步驟上的根本相同，使得公共部門的戰略管理也具有戰略管理的一般特征，即上述的強烈的導向性、長期性和全局性、外向性、從外向內的運作及理性與直覺的結合等。但是，公共部門在運用戰略管理時，會受到一些私營部門不必考慮或不必直接考慮的因素的影響和制約。這些因素主要是憲法的規定、立法和司法的規定、政府法規、管轄權限、稀缺資源、政治氣候等，因而國外學者認為在公共部門，“戰略方案是在憲法規定的范圍內，為確定政府行為性質和方向的根本決策所進行的專業性努力〞。因此，公共管理部門在運用戰略管理時，必須注意以下幾點：80第一、在開始制定戰略方案的過程中必須取得一致意見。這里的“取得一致意見〞，主要是指公共部門在形成戰略規劃時，由于規劃涉及到公共利益，因而必須最大限度