歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助成都統籌城鄉土地制度改革的調查與思考08經濟一班劉維20213238國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異。如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動。在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益。近日，我們通過對成都市錦江區的實地調查，對成都市集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進一步思考。背景2021年6月，成都市被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經濟活力城市等榮譽稱號。兩年來，這座西南重鎮的改革與實踐廣受公眾關注與期待。2021年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統籌城鄉土地管理制度改革現場研討會”，使成都兩年來在統籌城鄉發展改革試驗中進行的種種探索再度引起全國各界的關注。統籌城鄉發展面臨的首要問題是對現行的一些基礎性制度進行改革。其中，土地管理制度的改革最為關鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉統籌發展的大主題下得到協調與統一，從而促使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，在保障城鄉經濟與城鄉建設統一發展的同時、使農民獲得相應的土地收益。作為綜合改革試驗區，成都的探索與經驗體現在哪里。前日，年級選取了成都5個城區之一的錦江區，對其集體土地流轉、產權制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學經濟學學生的我們對成都城鄉結合部在統籌發展過程中進行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進一步思考。之一：在錦江看集體土地流轉到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉農居”為代表的錦江休閑農業區，是政府通過規劃布局調整、建設用地整理等辦法，將城鄉統籌理念成功運用于實踐、并取得良好經濟效益與生態效益的一個典范。這是一條被當地人稱之為“農地不征收、不拆遷，農民不失地、不失業、不失利，傳統農業變休閑旅游觀光農業”的城鄉“一體化”發展之路。值得注意的是，“五朵金花”是從2021年開始醞釀、打造的，4年后，當成都被批準為全國統籌城鄉改革試驗區時，盛開在成都市錦江區的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉結合部推進城鄉“一體化”發展摸索出了有益的實踐經驗，其關于農村集體土地制度的相關改革與農村城市化過程中農民土地財產權利的確認，為成都全面探索和推進城鄉統籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。如今，這里的農村已經城市化，農民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區三圣鄉也已相應地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區推進城鄉統籌發展的全部意義。讓城郊結合部“農村城市化”、“農民市民化”的同時，不增加建設用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質，是這里推進城鄉“一體化”發展的基本原則。這也是成都市城鄉統籌發展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導下，成都的農村集體土地，包括集體農地和建設用地，在政府主導的相關土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進行有序流轉。成都第一個農村土地交易市場幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區的兩宗集體建設用地使用權，在錦江農村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農村土地公開市場上進行的第二次成功交易了。錦江區統一有形的集體土地市場成立于成都被批準為城鄉統籌改革試驗區僅3個月后，是成都市城區內建立的第一個農村土地交易市場，初時命名為錦江區土地儲備拍賣交易中心。2021年6月更名為錦江區農村土地房屋登記交易中心。它將區國土局、區統籌委和區房管局這3個部門的的相關職能進行整合，實現數據共享、并聯審批，統一負責全區農村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關基礎數據庫的建立和管理等工作。全區農村土地和房屋產權登記、辦證、流轉等并聯審批平臺的建設和管理，也是這個交易中心肩負的一個重要職責。錦江區全部可以上市交易的農村集體土地，包括集體建設用地使用權與農地承包經營權等，按規定都要在這個交易中心以招標、拍賣和掛牌的方式進行公開出讓。交易中心則負責為其出讓活動提供相關政策與信息咨詢服務。2021年11月，錦江區第一次在農村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設用地使用權，取得成功。這兩宗位于規劃中的汽車產業園范圍內的集體建設用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉、公開規范交易的大幕。隨行的導游告訴我，在這里進行的每一筆農村土地交易，從最初的申請到最后的確權，全部都納入規范的管理程序，錦江區政府不僅分別制定了農村集體建設用地使用權和農用地使用權（承包經營權）的流轉管理辦法，還參照國有土地相關標準給集體建設用地確定了土地級別，限定了最低保護價，并確定了集體土地流轉的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉讓集體建設用地使用權的具體規則和辦事流程等。在交易中心參與集體土地交易的流程并不復雜。確權登記→數據庫建立→交易申請→權屬調查→產權交易→登記發證→數據庫更新→再次交易→變更登記→數據庫變更。我們后來發現，相較而言，交易前的一系列基礎性工作要復雜得多，難度也大得多。實際上，進入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產權制度的改革、土地權屬的確定，已為集體土地順利流轉奠定了重要基礎。土地產權制度的改革，農民集體土地的資產化，也在很大程度上促進了其資本化進程。錦江農民的集體土地資源，在得到農民同意的前提下，以資產形式量化給村集體經濟組織，由村集體經濟組織再量化給農錦公司，再由農錦公司統一經營。因此，進入錦江集體土地市場的流轉方的主體，實際上是作為農民集體土地資產管理者的農錦公司。在農錦公司這里，農民的土地財產權利實際上以股份的形式轉化為一種資本，交由公司作整體運營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉的收入由農錦公司扣除土地整理等相關成本后，按11個村級資產經營管理公司確權登記的集體土地所占比例進行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。這種目前看起來比較理想化的土地資本運營方式至少解決了集體土地進入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農民個人手中的土地由于小規模（或無規模）、分散化且無整體配套的產業布局與基本發展環境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農民本身個體分散、無組織約束、無規范管理而容易導致的交易過程中的信譽失衡現象。當然，農民愿不愿意以這種方式流轉，仍然是農民自己的權利。作為成都市中心城區，以城帶郊的錦江區，其集體土地流轉不止于建設用地的集中流轉。事實上，全區位于城市規劃圈外的集體建設用地面積僅4300多畝，而集體農用地總面積達16322畝。這些農地在確權工作完成后，也是以大致相同的形式流轉給公司，經統一整理后再以一定規模通過公開市場交易，流轉給一些農業綜合開發公司，進行花卉種植等經濟作物的規模化經營。農民除了以自己的土地使用權入股以外，還可受雇于這些農業公司，進一步轉變身份，成為產業工人。農民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農民公寓在重新規劃后的居住區內興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當這些原來的農民在城鄉“一體化”發展的新環境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區別。除了他們手中依然擁有的土地所有權與使用權經量化后的資產。之二：“增減掛鉤”背后的故事成都市錦江區的土地利用產業布局規劃方案，把“規劃先行、產業支撐，政府引導、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實上，成都的城鄉統籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。規劃布局，確定城鄉統籌發展的方向成都是不枉“規劃先行”之稱的。早在2021年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規劃修編之機，由市政府牽頭，讓土地利用總體規劃、城市總體規劃以及工業布局規劃的修編同步進行，統一編制。在那個時候，成都市就提出把科學發展觀和城鄉一體化發展目標作為新一輪規劃（即2021-2021年土地利用總體規劃以及城市發展規劃）的指導思想，通過規劃打破城鄉二元結構，走產業集中布局、土地集約利用的道路。成都市被確定為城鄉統籌改革試驗區僅兩年，但其關于城鄉一體化發展的理念、及其關于城鄉統籌相關制度改革的探索和試驗卻早在5年前規劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導著成都的城鄉統籌發展改革實踐。土地整理，建立城鄉統一土地市場的基礎在成都“198”范圍內，現有的建設用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數字削減到“50”，減下來的20平方公里建設用地將恢復為生態用地。當然，這些生態用地在地類統計時仍屬于農用地范疇。這樣，經過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內不僅節余出一些“新”的建設用地可進入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農用地總量的增加和建設用地總量的減少。“198”范圍內的建設用地和農用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經過土地產權制度改革、使農村土地得到“量化”確權的基礎上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉給村民小組，再由各村民小組流轉到村集體經濟組織，進而再流轉給上一級的龍頭公司，如錦江區的農錦公司等。這個內部的流轉過程是非市場化的。比如，農錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進入市場之前，它實際上已通過協議的方式將錦江區“198”范圍內的農村土地集中“收購”到自己手里，其農地的收購標準是參照并略高于國家征地的標準。所不同的，一是其集體土地所有權性質沒有改變，這個權利已量化成股權，使“失地”農民在公司里仍擁有自己的一點股份；二是補償標準一般按年租金形式給付，且第一年要給6000。8000元的青苗補償。其建設用地即農村宅基地等的收購標準事實上實行的是實物補償制。以現有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內面積每人補35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標準配給其所在的集體經濟組織，供其出租或以其他方式經營，所得收益歸該集體經濟組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標準給予補償。此外，在農民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進之前的過渡期，每家農戶可一次性獲得兩年的住房臨時補貼，標準是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農戶仍未能搬進新居的，將繼續得到補償。對于農錦公司而言，這樣大規模的“收購”集體農地和建設用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補償和安置。但農錦公司應該并不吃虧。因為這些農地與包括宅基地在內的集體建設用地經過大規模整理，能產生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設成本，農錦公司應該還有相當的利潤空間。另一方面，如果這些農用地和建設用地不進行集中整理，農地就沒法進行規模化經營，建設用地不僅不可能實現集中產業布局，也不可能進行相應配套設施建設，更不可能獲得大量建設用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實現其價值。其實，這些都還只是蘊含在城鄉建設用地增減掛鉤政策背后的故事。“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉建設用地總量的平衡。2021年，成都被國土資源部批準為全國首批城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點工作與城鄉統籌、拆舊建新等土地整理工作結合起來進行，用“活”了這一政策。在錦江區，整個“198”區域內的基本農田已全部調整出去，現有的農地按規劃布局也將在得到全面整理后或成為生態用地，或進入現代農業示范園區，開展農業產業化經營。錦江還計劃對“198“區域內的農地和建設用地進行全面整理后，將其規劃分區，走集中發展的道路。他們規劃了“鄉村旅游生態區、文化創意產業園、汽車產業園、體育運動休閑園和現代農業示范園”等5個產業功能區，同時，規劃并建設了兩個大型的新社區，供農民集中居住。據了解，成都市郊的“198”區域內，基本上全部進行了這樣的重新規劃和調整。事實上，沒有這樣的規劃布局和調整，郊區農村的城市化無法進行，土地的高效集約利用也無法實現。但是，這樣的新布局和大調整畢竟涉及到大量農村集體土地的再利用，情況十分復雜。其能夠得以順利實現，實際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設用地和農用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區調整的“置換”原理。當然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現在建設用地指標的跨區域流動上。成都在城鄉一體化發展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。之三：成都土地制度改革的幾個創新與思考成都城鄉統籌的改革和試驗工作做得比較“實”。在做“實”的基礎上，成都的土地管理制度改革呈現出幾個創新點：創新之一。政府統籌主導下的城鄉一體發展規劃真正發揮了“龍頭”作用。成都規劃的總體思路來自于其超前的城鄉一體化發展理念，以此為核心，本著科學發展的原則，成都市政府統一組織和協調了土地利用總體規劃、城市總體規劃和產業布局規劃的重新修編，把城市建設與產業總體發展布局與城鄉土地利用結合起來，從全局的戰略高度統籌規劃了未來若干年城鄉土地的利用。這一超前的戰略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉統籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實的基礎。創新之二。通過農村土地產權制度改革，探索性地明確了農村集體土地產權的主體，為集體土地進入市場交易創造了條件。農村集體土地進入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產權不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織“三級所有”，使用權則基本上以宅基地或承包經營地的形式分配給了農民個體。主體太多，往往導致事實上的主體缺位。成都在全市范圍內開展的農村土地產權制度改革，以確權的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產經營管理公司作為一個鄉的集體土地產權主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產，以層層簽定協議、層層“轉交”土地資產處置權、層層按股分紅的辦法，既解決了農村土地權屬不清問題，又從總體上實現了農村集體土地資產的集中管理和經營。確權后，成都還創造性地印發了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。創新之三。成立了農村集體土地交易的服務機構，建立了較為規范的管理規則與流轉程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。成都市成立了農村土地交易所，一些區縣先后成立了農村土地房屋交易服務中心，并相應地參照國有土地市場的交易規則和相關管理辦法，制定了較為完備的管理規則，初步實現了規范管理。錦江區還探索性地解決了“兩證合一”、統一登記的問題，錦江區農村土地房屋登記交易服務中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統一登記帶來的混亂。創新之四。本著“大統籌、大集中、大流轉”的基本思路，靈活運用城鄉建設用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實現了城鄉面貌的“一體化”。通過統籌規劃和集中整理，農民進入了標準的“城市小區”，住進了高層公寓；農地被整理成標準農田、置換到專門的農業產業園區，其經營權可以到集體土地市場上招標掛牌，流轉給大型的現代農業公司；建設用地經整理后、集中到各類產業園區，其使用權進入市場流轉。。鄉村在土地政策的靈活運用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發展資金。不過，成都在城鄉統籌背景下進行的土地制度改革和創新畢竟只是探索中的創新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進一步思考：思考之一。城鄉統籌發展規劃的實施需要產業支撐。我們所調查的錦江區，是成都的主城區之一，其城鄉一體化改革試驗是在經濟基礎較好的城鄉結合部進行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產業支撐力量。沒有這些產業支撐，政府將無力投資基礎設施建設，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實現，農民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠離中心城區的偏遠農村，這樣的土地產權制度改革可能無法進行，這樣大規模的農村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉統籌發展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉“一體化”。思考之二。農村土地產權制度改革面臨制度風險與經濟風險。從錦江看成都在城鄉統籌發展過程中進行的農村產權制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產管理公司如農錦公司，目的是為了作為集體土地產權主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農民手中的集體土地是