摘要食品安全自文明社會早期以來就一直是人類十分關心的重要課題。我國自改革開放以來，食品工業獲得了前所未有的發展，尤其是在20世紀最后10年，食品工業以年均10%以上的增速，成為我國經濟的第一大支柱產業。在食品產業取得如此驕人成就的同時，伴隨而來的是我國食品安全事件的集中大爆發。2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件的爆發直接促成了我國食品安全立法的新發展。2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）正式施行，該法實施三年以來，我國食品安全保障工作取得了顯著的成效，目前，我國已基本建立了以《食品安全法》為主、輔以相關配套法律法規的食品安全法律保障體系，設立了食品安全委員會綜合協調、各相關部門分別監管的監管機構體系，形成了以國家標準為主，地方標準、企業標準為補充的食品安全標準體系，構建了集民事責任、行政責任、刑事責任在內的法律責任體系。盡管如此，我國食品安全問題仍舊突出，政府“獨導”食品安全監管已面臨著現實的挑戰。因此，必須構建起社會各方廣泛參與的食品安全管理格局，建立食品安全多元保障制度和模式。通過對食品安全保障科學內涵的了解，梳理并分析我國食品安全保障制度的現狀，同時結合歐盟、美國、日本食品安全保障制度的經驗，我國應在《食品安全法》修訂中，確立“消費者中心”的立法理念，通過整合政府監管體系、完善食品安全標準制度、完善食品安全信息供給制度、建立企業自我管理制度、完善食品安全社會監督制度，逐步將食品安全保障的重心轉移至“事前預防”上來，同時結合法律責任等“事后控制”舉措共同促進食品安全管理水平的全面提升。關鍵詞食品安全；食品安全保障；多主體參與ABSTRACTFoodsafetyhasalwaysbeenthemostimportantissueconcernedbyhumanbeingssincetheearlydaysofthecivilizedsociety.InChina,thefoodindustryhasobtainedaunprecedenteddevelopmentwithannualaverageofover10%andbecomethefirstpillarindustryoftheeconomywiththeimplementofreformandopening-uppolicy,especiallyinthelastdecadeofthe20thcentury.Withthethrivedevelopmentofthefoodindustry,therefollowedaconcentratedoutbreakoffoodsafetyevents.In2008,theoutbreakofthemelamineeventdirectlycontributedtothenewdevelopmentofthelegislationoffoodsafetyinourcountry.OnJune1,2009,FoodSafetyLawofthePeople’sRepublicofChina(hereinafterreferredtoasthe"foodsafetylaw")formallyimplemented,inthepastthreeyears,Chinesefoodsafetyworkhasobtainedaremarkableresult,atpresent,ourcountryhasbasicallyestablishedthefoodlawsystemcomposedbyfoodsafetylaw,theotherrelevantstatutesandregulations,setuparegulatoryinstitutionsystemconsistedofFoodSafetyCommissionandothersupervisiondepartments,constituteafoodsafetystandardsystemmadeupbythenationalstandards,localstandardsandenterprisestandards,buildalegalliabilitysystemcomposedbycivilliability,administrativeliabilityandcriminalliability.Nevertheless,thefoodsafetysituationinourcountryisstillsogrimthatweshouldtakemeasurestoimproveit.Thegovernmentalone"guide"offoodsafetyregulationhasbeenfacingrealchallenges.Sowemustbuildupthesocietywidelyparticipationandsetupamultiplesecuritysysteminfoodsafety.Throughtheunderstandingoffoodsafetyguaranteescientificconnotation,withtheanalysisofthestatusquooffoodsafetyguaranteesysteminourcountryandtheinspectionofEuropeanUnion,theUnitedStates,Japan'sexperienceinfoodsafetyguaranteesystem,Chinashouldshifttothemodelof"regulationbeforehand"byrevisingthe"foodsafetylaw",establishing"customercenter"concept,futherintegratingthegovernmentregulationsystem,improvingthefoodsafetyinformationsupplysystem,settingupenterprisemanagementsystem,improvingfoodsafetysupervisionsystem,andwiththehelpoflegalresponsibility,soastopromotetheleveloffoodsafetymanagement.KEYWORDfoodsafety;foodsafetyguarantee;multipleparticipation目錄TOC\o"1-3"\u中文摘要 I英文摘要 II目錄 III緒論 1第1章食品安全保障相關概念的厘定 21.1食品 21.2食品安全 21.2.1食品安全的定義 21.2.2食品安全的特征 31.2.3食品安全的影響因素 41.3食品安全保障 51.4食品安全保障主體 51.4.1政府監管：食品安全保障的主導力 51.4.2企業自律：食品安全保障的基礎 61.4.3社會監督：食品安全保障的助推劑 7第2章我國食品安全保障制度的現狀 92.1我國食品安全保障制度的現狀 92.1.1食品安全保障制度構成 92.1.2食品安全政府監管制度 92.1.3食品安全標準制度 102.1.4食品安全法律責任制度 102.1.5食品安全社會監督制度 112.2我國食品安全保障制度中存在的問題 112.2.1政府監管制度存缺漏 112.2.2企業自我管理制度待健全 142.2.3社會監督制度待完善 15第3章國外食品安全保障制度的借鑒與啟示 173.1國外食品安全保障制度的考察 173.1.1歐盟食品安全保障制度的考察 173.1.2美國食品安全保障制度的考察 193.1.3日本食品安全保障制度的考察 213.2國外食品安全保障制度的總結與啟示 243.2.1整合并優化食品安全監管體系 243.2.2確立高水平的食品安全標準 253.2.3明確政府食品安全責任 253.2.4積極促進企業采用現代化食品安全管理手段 253.2.5積極尋求與社會力量合作 25第4章完善我國食品安全保障制度的構想 274.1進一步整合政府監管機構體系 274.2完善食品安全標準制度 284.2.1建立科學的食品安全標準制定制度 284.2.2建立嚴格的食品安全標準執行制度 284.3完善食品安全政府信息供給制度 294.3.1建立食品安全信息追溯制度 294.3.2完善食品安全信息公布制度 304.3.3完善食品安全信息供給責任追究制度 304.4建立食品企業自我管理制度 314.4.1培育食品企業社會責任意識 314.4.2鼓勵并引導企業建立現代化食品安全管理制度 314.4.3建立食品企業信用信譽制度 324.5完善食品安全社會監督制度 324.5.1強化消費者的監督作用 324.5.2充分發揮行業協會的監督作用 334.5.3加強新聞媒體的輿論監督力度 34結語 35參考文獻 36緒論食品安全自文明社會早期以來就一直是人類十分關心的重要課題。近年來，無論發達國家或發展中國家都面臨著嚴峻的食品安全形勢：在發達國家，食品安全問題主要表現為食源性疾病以及現代科技引發的食品安全性問題，如歐洲瘋牛病事件、美國“星聯”玉米引發的轉基因食品安全問題等；在發展中國家，由于生產力水平低、衛生條件差、法制不健全、監管不到位等各方面原因，食品假冒偽劣、違法添加等情形較為普遍。我國自改革開放以來，食品工業獲得了前所未有的發展，尤其是在20世紀最后10年，食品工業以年均10%以上的增速，成為我國經濟的第一大支柱產業。=1\*GB3①瑪麗恩.內斯爾特著.程池等譯.食品安全：令人震驚的食品行業真相[M]=1\*GB3①瑪麗恩.內斯爾特著.程池等譯.食品安全：令人震驚的食品行業真相[M]北京：社會科學文獻出版社.2004.10盡管如此，我國食品安全問題仍舊突出，新的問題不斷顯現，因此，食品安全問題的解決依然有待制度上的進一步完善。傳統理論認為，食品安全問題的根源在于食品市場的失靈，因此，政府的監管成為必要，理論界對于食品安全的保障問題也多以政府為主體而展開研究。不可否認，政府監管在食品安全保障工作中發揮了重要作用，但完全依靠政府來解決食品安全問題是不大可能的，且現實實踐也表明，食品安全政府監管失靈的現象越來越普遍。因此，筆者認為，食品安全保障任務必須由參與食品活動的各方主體共同完成，完善的食品安全保障制度應包含以政府為主體的監管制度、企業自我管理制度、其他社會主體監督制度三大方面。本文即以食品安全保障主體為劃分，從政府、企業、其他社會主體三個方面加以探討，以形成完善我國食品安全保障制度的構想。第1章食品安全保障相關概念的厘定誠如美國法理學家博登海默所言，“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。”因此，分析和認識食品安全保障的相關概念，將為食品安全保障制度的構建以及公共政策的制定提供理論和實踐的基礎。1.1食品食品，顧名思義，即“可以供人食用的東西”根據《現代漢語大詞典》定義。。相比較日常上的概念而言，食品的法律定義稍有不同，根據《現代漢語大詞典》定義。不同的國家和地區對于食品的內涵有不同的解釋，如，美國《聯邦食品藥品及化妝品法》對于食品的定義為“人或動物食用或飲用的物品及構成以上物品的材料，包括口香糖”Article(f),CHAPTERⅡ,FederalFood,Drug,andCosmeticAct..tw/pdf/u01.pdf,訪問日期2013年3月24日。；歐盟第178號指令中指出，食品是“任何物質或產品，經過整體的加工，或局部的加工，或未加工，能夠作為或可能預期被人所攝取的產品”Article(f),CHAPTERⅡ,FederalFood,Drug,andCosmeticAct..tw/pdf/u01.pdf,訪問日期2013年3月24日。Article2,Regulation(EC)No178/2002.OfficialJournaloftheEuropeanCommunities.2002-1-2.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，訪問日期2013年3月24日。《食品安全基本法》第2條，《食品衛生法》第4條。王貴松.日本食品安全法研究[M].北京:中國民主法制出版社.2009.221235總體來說，食品不僅僅局限于可供食用的物質，還包括食品原材料、食品添加劑、食品生產、加工、包裝、銷售過程中接觸的所有影響原有品質的物質和環境。1.2食品安全1.2.1食品安全的定義1974年，聯合國糧食與農業組織（FAO）首次提出“食品安全”這一概念，并將其定義為“所有人在任何情況下都能獲得維持健康的生存所必需的足夠食物”。從該定義可知，此時對于“食品安全”的認識僅限于食品的獲取方面，對于食品的營養、衛生等尚未涉及。至20世紀80年代，世界范圍內出現的兩種極端食品安全問題引發關注：一方面，發展中國家由于食品構成不合理，尤其是蛋白質匱乏等造成了嚴重的營養不良問題；另一方面，發達國家普遍顯現的營養過剩誘發的高血壓、心血管等疾病的大幅度增加。總體而言，營養不均衡成為食品安全主要問題。有鑒于此，聯合國糧農組織提出要將食品的安全與其所含有的營養聯系起來，將“食品安全”定義為：每個人在任何時候都能得到安全而富有營養的食物，以維持健康而有活力的生活，且不損及自然資源的生產能力、生態系統的完整性以及環境的品質。而對于食品安全與食品衛生的認識，世界衛生組織（WHO）曾將兩者作為同義語，定義為“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人們消費的種種必要條件和措施”。至1996年，世界衛生組織才對“食品安全”與“食品衛生”這兩個概念加以區分，食品安全的概念進一步拓展為“食品按其原定用途進行制作和（或）食用時不會使消費者受到危害的一種擔保”；食品衛生則被定義為“為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。我國于2009年正式頒布實施《中華人民共和國食品安全法》，與此同時，施行長達15年的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱《食品衛生法》）被宣告廢止，這意味著我國從食品衛生法律規制時期轉向了食品安全法律規制時期。雖然，從表面上來看僅為“衛生”與“安全”兩字之差，但卻折射出我國對于食品安全這一概念的深層次認識與思考。根據我國《食品安全法》的規定，食品安全被定義為“食品無毒、無害、符合應當有的營養的要求，對人體健康不造成任何急性的、亞急性的或者慢性的危害”。從國內外對“食品安全”的認識歷程可以看出，食品安全是一個不斷發展的概念，其內涵伴隨著食品科學技術的發展以及食品供應環境的創新而不斷地豐富并完善。本文對食品安全的定義不包括食品營養的范疇，即：根據食品預期用途對其進行制作或食用時，確保其無毒、無害，不會對人體健康造成任何急性的、亞急性的或者慢性的危害。1.2.2食品安全的特征了解食品安全的內涵特征是樹立食品安全保障目標的前提和基礎。歸納起來，食品安全主要呈現為以下兩點：1.風險性所謂風險，是指人所不欲事件發生的概率大小。食品安全的風險性是指食品消費中風險的不可避免性。而保障食品安全性則是在承認飲食無“零風險”的前提下，通過國家或企業或社會各方面建立食品安全保障體系，將食品消費風險降至最低點或者對該風險進行有效的控制。2.相對性食品的相對安全性是與食品的絕對安全性絕對安全性是指確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成傷害的一種承諾，也就是食品應絕對沒有風險。相對立的，是指“一種食物或成分在合理食用方式和正常食用量的情況下，不會導致對健康損害的實際確定性”絕對安全性是指確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成傷害的一種承諾，也就是食品應絕對沒有風險。周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，200食品安全的影響因素影響食品安全的因素可總結為環境因素、技術因素、制度因素和觀念因素等四個方面。保障食品安全性即可從上述影響因素進行考量并加以改善。環境因素。食品生產、加工、經營、消費環境等對于食品安全起著基礎性的影響作用，環境的質量決定著食品安全的水平，其影響表現為：環境中的有害物質滲透到食品之中，導致食品品質下降，直接或間接的引致食品消費者人身損害問題。技術因素。技術是科學原理或實踐經驗在實際中應用而形成的，作用于特定物質或自然界的方法和技能。誠然，食品科學技術的發展可起到改善食品風味、縮短食品生產周期、延長食品保存期限等積極作用，但是，在人為因素過度干預食物自然生發的同時，亦伴隨著食品安全風險的不斷顯現，以逐利為目的的食品科技的廣泛使用終將對食品安全帶來不利的影響。制度因素。制度是用來約束人們在交往中的行為或對某一事物形成合理預期的社會規則或組織規則。保障食品安全性必須依賴制度的建立，通過食品安全標準、風險評估與監測、企業自我管理、全社會廣泛監督等制度體系的建立，從而實現食品安全的目的。觀念因素。觀念即人的認知。在食品安全問題上，即表現為食品主體認識和改善食品及其相關事物的關系，包括改善食品環境、技術、制度等方面。總之，只有政府、企業、消費者等食品參與者正確認識和理解食品安全以及相關事物，才能對保障食品安全產生自覺行為高文泉.我國食品安全社會性監管的研究[高文泉.我國食品安全社會性監管的研究[D][碩士學位論文].蘭州：蘭州大學，2010.71.3食品安全保障通過對“食品安全”這一概念的深層次剖析可以得出，食品安全保障活動是指通過改善人的食品安全認知、改進食品活動環境、合理運用食品科學技術以及建立相關制度規范等舉措，使食品在合理食用的條件下達到風險最低、有效可控的行為。食品安全保障包含事前預防和事后控制兩個方面，其中，事前預防是通過提高食品活動主體的食品安全自覺性，經由環境、技術、制度的提高和改進，阻止食品安全風險的發生，例如：加強食品安全教育，制定食品安全標準，建立食品檢驗制度，加強企業自我管理等；事后控制是指借助民事、行政、刑事法律責任的承擔對危害食品安全的行為予以懲罰和制約，從而規范其食品安全行為，實現間接規制的目的。1.4食品安全保障主體食品安全保障涵括各食品活動參與者的共同管理行為，既包括政府方面的監管行為，還包括企業的自我約束以及社會方面的監督行為。其中，各主體間的管理權力分配或管理方式為：1.4.1政府監管：食品安全保障的主導力政府監管是指政府行政組織在市場機制的框架內，為矯正市場失靈，通過設定相關規范標準，對經濟個體的活動進行的一種干預和控制。它包括經濟性監管和社會性監管兩種，其中，經濟性監管是指為防止發生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關用法律權限，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以監管；社會性監管是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及環境保護、防止災害為目的，對物品和服務的質量和伴隨著提供他們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的監管。馬英娟.政府監管機構研究[馬英娟.政府監管機構研究[M].北京：北京大學出版社，2007.24～28政府對于食品市場的監管即屬于社會性監管。近年來頻頻爆發的食品安全事件表明，食品市場領域出現了嚴重的市場失靈，究其根源在于食品市場存在的信息不對稱，即，交易雙方占有的有關交易的信息不均衡：一方比另一方占有較多的信息，處于信息優勢地位；而另一方則占有較少的信息，處于信息劣勢地位王俊豪.政府管制經濟學導論[M].上海：商務印書館，2003.350。具體來說，在食品“從農田到餐桌”整個供應鏈中，存在著信息不對稱的逐次累積：農產品加工者對農產品生產者在生產養殖環節中的農藥、化肥、獸藥及添加劑使用情況等存在信息不對稱；銷售者對加工者在食品加工、包裝及運輸環節中的微生物污染控制方面存在信息不對稱；而終端消費者對于食品從生產、加工以及銷售整個環節中的食品安全信息更是知之甚少。在這種信息“優勢”的前提下，食品生產經營者基于利益的驅動，會采取各種手段，甚至不惜犧牲消費者利益，以假充真、以次充好，從而實現其縮減成本、獲取最大利益的目的。而消費者并不具備對食品安全信息的辨識力，致使安全的食品與不安全的食品在競爭中因價格因素被排除在市場之外，最終形成食品市場“劣幣驅逐良幣”的現象，這使得食品安全形勢進一步惡化。由此可見，欲解決食品安全問題，就必須平衡食品交易主體間的信息資源，將信息優勢方所掌握的信息披露出來。然而，僅僅依靠企業的自我約束是不現實的，而消費者個人出于成本因素考量缺乏搜尋此類信息的動力，此時，王俊豪.政府管制經濟學導論[M].上海：商務印書館，2003.350周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，2008.391.4.2企業自律：食品安全保障的基礎企業作為以市場為導向、以贏利為目的的經濟組織，追求利益最大化是其存在的必然目的，但絕非唯一目的。誠如管理學家彼得﹒德魯克所言，“任何一個組織都不只是為了自身，而是為了社會存在，公司也不例外。”因此，企業在創造利潤、對股東利益負責的同時，還應當對所有利益相關者承擔相應的責任，以求不僅在經濟方面，更在社會、環境等領域實現可持續發展，此即為企業的社會責任陳安剛：企業社會責任視角下的我國食品安全分析[J].中南財經政法大學學報，2012（4）：20。陳安剛：企業社會責任視角下的我國食品安全分析[J].中南財經政法大學學報，2012（4）：20姜啟軍，蘇勇.基于社會責任的食品企業危機管理[M].上海：格致出版社，2011.22具體到食品市場領域，鑒于食品市場的高危行業屬性，食品企業的社會責任主要集中于對消費者的社會責任，即食品企業應為食品消費者提供安全、質優的食品以及準確及時的食品安全信息和售后服務等。這要求食品企業必須對食品生產制作環節進行全程監管，分析危害因素和影響并及時披露相關信息，從而保證食品的安全與可靠。因此，食品企業是食品安全的第一責任人，食品企業的自我約束是是食品安全保障的基礎，是食品安全源頭治理的關鍵，是食品安全事前控制的原動力。沒有作為生產者、經營者的企業自律，任何外來的力量都無法遏制避責的僥幸與牟利的沖動隋洪明.食品安全非監管保障措施的引入與規制[J隋洪明.食品安全非監管保障措施的引入與規制[J].法學論壇，2012(3)：1001.4.3社會監督：食品安全保障的助推劑食品安全社會監督是社會成員和社會組織對食品安全法律法規的制定和實施活動的合法性進行的監督梁桂蓮.論食品安全社會監督問題.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.567。依照主體的不同，食品安全社會監督可劃分為消費者監督、輿論監督和行業協會監督。其中，消費者監督主要是指食品消費者對于食品活動的監督；輿論監督是新聞媒體借助輿論的獨特力量，向社會公眾普及食品安全知識、促進食品安全信息傳遞，將政府、企業食品安全管理事務陽光化，從而促使其沿著法制和社會生活公共準則的方向發展；行業協會監督是指為食品行業協會依照其章程規范對梁桂蓮.論食品安全社會監督問題.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.567社會監督作為政府監管手段與企業自我管理的有效補充，是確保食品安全的有力保障。如前所述，由于食品市場存在的信息不對稱情形，造成了嚴重的市場失靈現象，此時，政府行政性權力的介入可起到有效規制作用。然而，政府作為“政治經濟人”，也必然出現政府規制失靈、低效的問題，具體表現為：（1）權利尋租產生的政府規制行為與規制效益的“弱相關”現象，引致政府規制行為違背社會公共利益；（2）政府食品安全規制的單一供給模式缺乏制度創新激勵，行政規制效率低下成為必然；（3）巨大的政府規制成本致使政府缺乏食品安全有效規制的動力或能力；（4）政府規制行為的單方性、強制性、剛性等導致行政規制行為的不易接受性，從而引發執行難等問題張鋒.權力生態視角下我國食品安全多元規制模式研究.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.134。因此，在市場和政府均失靈的情形下，由社會性權力參與食品安全規制成為必然選擇。社會監督可有效規避“市場失靈”張鋒.權力生態視角下我國食品安全多元規制模式研究.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.134本文食品安全保障主體及各主體的管理方式如圖1-1所示：本文食品安全保障的實現路徑如圖1-2所示：第2章我國食品安全保障制度的現狀2.1我國食品安全保障制度的現狀自新中國成立以來，我國對于食品安全的監管力度逐步加強，至1979年，我國出臺了第一部食品衛生法規——《中華人民共和國食品衛生管理條例》，之后又相繼頒布出臺了《中華人民共和國食品衛生法》、《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發﹝2004﹞23號）等一系列食品衛生法律法規。2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式施行，我國亦從食品衛生法律規制時期轉向食品安全法律規制時期。2.1.1食品安全保障制度構成自《食品安全法》實施以來，為確保該法的有效實施，我國加快了有關立法進程，在國家立法層面，我國分別制定出臺了《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發﹝2012﹞20號）、《流通環節食品安全監督管理辦法》、《食品流通許可證管理辦法》、《食品安全風險評估管理規定》（試行）、《食品安全風險監測管理規定》（試行）、《食品安全信息公布管理辦法》、《進出口食品安全管理辦法》等，并對《刑法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《農產品質量安全法》等法律進行了修訂；在地方立法層面，上海、浙江、寧夏等地分別制訂出臺了《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》、《寧夏回族自治區食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》等。總體來說，我國已基本形成了以《食品安全法》及其實施條例為統領，以部門規章、地方性法規、政府規章為主干，輔以《刑法》、《消費者權益保護法》等法律共同規制的食品安全法律法規體系。2.1.2食品安全政府監管制度依照《食品安全法》規定，我國形成了分段監管與屬地監管相結合的“網狀”監管體制。在橫向方面，我國將食品“從農田到餐桌”按環節劃分為種植養殖、生產加工、市場流通和餐飲消費四個環節，整個食品供應環節的監管權按段分配到各個監管主體上，具體為：國務院農業行政部門負責初級農產品的監管，國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門則分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理；在綜合協調方面，國家食品安全委員會作為高層次的議事協調機構，負責協調、指導食品安全監督工作；國務院衛生行政部門則主要承擔食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定和檢驗規范的制定、組織查處食品安全重大事故等食品安全綜合協調職責。在縱向方面，《食品安全法》規定，由“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作”，各級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。縱橫交錯之間，為確保食品安全監管效率，各層級、各部門之間通過信息上報、通報等舉措以實現監管資源共享，力求做到食品安全監管縱向到底、橫向到邊的無縫對接。2.1.3食品安全標準制度為了保證食品安全，我國對食品生產經營過程中影響食品安全的各種要素以及各關鍵環節的技術要求進行了統一規定。目前，我國已初步構建了以國家標準為主，地方標準、企業標準為補充的食品安全標準體系。內容主要涉及：食品、食品相關產品中危害人體健康物質的限量規定；食品添加劑的品種、使用范圍、用量；專供嬰幼兒的主輔食品的營養成分要求；對于食品安全、營養有關的標簽、標識、說明書的要求；食品生產經營過程的衛生要求；與食品安全有關的質量要求；食品檢驗方法與規程等。與此同時，為了改變食品衛生法制時期標準“政出多門”的亂象，《食品安全法》明確規定由“國務院衛生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中的強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準”。隨后，由衛生部牽頭的標準清理小組著重對乳制品及其他與人民群眾生活密切相關的糧食、油脂、果蔬、飲料、調味品、食品添加劑、食品包裝材料等標準進行清理整合。2013年1月，衛生部《食品安全國家標準“十二五”規劃》和《食品標準清理工作方案》的發布確立了2013年底完成標準清理、2015年底完成標準整合的工作目標衛生部全面啟動食品標準清理工作，資料來源：中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會/mohwsjdj/s3594/201301/a5dce22eb41e4f2bac5420c80b96328b.shtml，訪問日期2013年4月20日。2.1.4食品安全法律責任制度加大對食品企業的法律責任是我國《食品安全法》的一大亮點，該法對食品企業違法生產經營的行為予以詳細規定，并引入英美法系的懲罰性賠償制度，于第96條規定，生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者可向生產者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金。然而，隨著食品安全事件的屢禁不止，食品安全犯罪亦呈現不斷升級的趨勢。為此，2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議正式通過《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱《刑法修正案（八）》），該法案將打擊食品安全犯罪的力度提升到史無前例的水平，對生產、銷售不符合衛生標準的食品罪以及生產銷售有毒、有害食品罪的，做出了取消判處罰金最高限額的修訂。此外，對于食品安全監管部門的瀆職行為，《食品安全法》第95條做出了概括性規定，對于未履行職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的予以相應的行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。總體而言，我國已形成了集行政責任、民事責任、刑事責任在內的食品安全法律責任體系。2.1.5食品安全社會監督制度建立社會各方廣泛參與的食品安全工作格局是我國食品安全管理工作的長期目標。為此，我國《食品安全法》從保障公民舉報知情建議權、強化食品行業協會引導義務、落實社會團體監督責任等方面做出了規定。同時，為了鼓勵社會公眾積極參與食品安全監管，及時發現、控制和消除食品安全隱患，2011年7月，國務院食品安全辦印發了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，為在全國范圍內建立實施食品安全有獎舉報制度作出部署。至2012年5月，我國已有21個省份建立了食品安全有獎舉報制度我國21個省份出臺食品安全有獎舉報制度，資料來源：中國食品工業網我國21個省份出臺食品安全有獎舉報制度，資料來源：中國食品工業網/echo.aspx?id=65622，訪問日期2013年3月22日。2.2我國食品安全保障制度中存在的問題不可否認，近些年食品安全事件的爆發逐步促進了我國食品安全保障制度的完善，然而，隨著經濟社會的發展，公民參與社會管理的意識亦逐步增強，尤其是在食品安全這一關乎個人切身利益的領域，各食品主體的維權意識陡增。在此背景下，我國食品安全保障制度呈現出非政府主體規制缺失的特征，而政府“獨導”食品安全監管亦面臨著現實的考驗。2.2.1政府監管制度存缺漏1.食品安全法律體系尚不健全當前，我國食品安全立法尚存在空白和缺漏，諸多授權性立法條款的缺失使得部分食品安全監管存在盲區。比如：《食品安全法》授權國務院制定的保健食品管理辦法至今尚未出臺；《食品安全法》第29條規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動……具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定”，但到目前為止，僅有九個省（自治區、直轄市）對此進行了規范截至2013年4月17日，僅有寧夏、上海、浙江、吉林、黑龍江、福建、山西、湖南、北京踐行了《食品安全法》第29條的授權性立法內容。此外，廣東和甘肅地區相關條例仍處于征求意見過程中。（《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例(草案)》、《甘肅省食品小作坊和食品攤販質量安全監督管理條例(征求意見稿)》,均在征求意見過程中。）。2011年4月發生的沈陽“毒豆芽”事件正充分暴露出小作坊、小攤販生產加工食品的亂象，有關部門應對此引以重視。另外，由于食品標簽等方面配套性操作規范的不足，造成了實踐中的執行難問題，這不僅給食品生產經營企業帶來諸多不便，同時也對行政執法行為造成了一定程度的阻礙。截至2013年4月17日，僅有寧夏、上海、浙江、吉林、黑龍江、福建、山西、湖南、北京踐行了《食品安全法》第29條的授權性立法內容。此外，廣東和甘肅地區相關條例仍處于征求意見過程中。（《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例(草案)》、《甘肅省食品小作坊和食品攤販質量安全監督管理條例(征求意見稿)》,均在征求意見過程中。）2.政府分段監管體制不協調我國食品安全監管領域的“多頭分段管理”模式歷來廣為詬病。為此，《食品安全法》在借鑒日本等國經驗的基礎上，設立了食品安全委員會，旨在消除分段監管模式的弊端，但該機構的職能與前者有本質的不同，僅為“高層次的議事協調機構”，其人員構成方面也大多為各分段監管部門的領導人。由此可見，食品安全法并未就多頭分段管理體制做出實質改變，而只是選擇在既有框架內“微調”周小梅，陳利萍，蘭萍.食品安全管制長效機制：經濟分析與經驗借鑒[M].北京：中國經濟出版社，2011.178，這使得政府監管體制中權責不清的矛盾依舊突出：一是食品安全委員會的定位問題。作為“協調、指導食品安全監管工作”的食品安全委員會與承擔“食品安全綜合協調職責”的衛生行政部門二者職責界定較為模糊，食品安全委員會仍停留于虛設的協調機構的性質，具體職能的缺失，使得食品安全委員會極易淪為“空殼”，是否能夠真正對其他監管部門起到組織、懲治、監督的作用尚待驗證李文曾.社會管理創新視域下的食品安全監管——從政府監管與公眾參與雙重路徑切入.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.649。二是各監管部門間的權責界定問題。農業行政、衛生行政、工商管理、質量監督、食品藥品監督局、出入境檢驗檢疫、環保等多個部門均享有食品安全管理職權，但又都不是專門的食品監管部門，“都管又都不管，部門之間無法形成食品安全管理的合力周小梅，陳利萍，蘭萍.食品安全管制長效機制：經濟分析與經驗借鑒[M].北京：中國經濟出版社，2011.178李文曾.社會管理創新視域下的食品安全監管——從政府監管與公眾參與雙重路徑切入.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.649隋洪明.食品安全非監管保障措施的引入與規制[J].法學論壇，2012(3)：983.食品安全標準制度不完善隨著衛生部標準清理與整合工作的推進，我國食品安全標準“政出多門”的亂象得到了一定程度的改善。但現行食品安全標準的制定依然存在不科學、不合理的方面，主要表現為標準制定的倒退化：例如，2010年6月公布的新版《生鮮牛乳收購標準》將生乳蛋白質含量由原來的每百克2.95克下降到2.8克，遠低于發達國家3克以上的標準；每毫升生乳中的菌落總數最低標準由原來的50萬上升到200萬，遠高于歐美40萬、日本20萬的標準乳品新國標兩關鍵標準最后變臉，資料來源：京華網/html/2011-11/29/content_735261.htm，訪問日期2013年4月17日。；又如，思念水餃金黃色葡萄球菌“難過舊標準但符合新國標”原《速凍預包裝面米食品衛生標準》（GB19295-2003）對金黃色葡萄球菌檢驗標準為“不得檢出”，修訂后的《速凍面米制品》（GB19295-2011）食品安全國家標準該項指標要求為“限量檢出”。的事件引發社會廣泛熱議。此類事件的發生凸顯出我國食品安全標準制定中“消費者中心”理念的缺失乳品新國標兩關鍵標準最后變臉，資料來源：京華網/html/2011-11/29/content_735261.htm，訪問日期2013年4月17日。原《速凍預包裝面米食品衛生標準》（GB19295-2003）對金黃色葡萄球菌檢驗標準為“不得檢出”，修訂后的《速凍面米制品》（GB19295-2011）食品安全國家標準該項指標要求為“限量檢出”。在食品安全標準的執行方面，盡管《食品安全法》、《中華人民共和國標準化法》及其實施條例已對國家標準、行業標準、地方標準、企業標準的適用條件進行了相應規定“對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準（含標準樣品的制作）。”“行業標準在相應的國家標準實施后，自行廢止。”“對沒有國家標準和行業標準而又需要在省、自治區、直轄市范圍內統一的工業產品的安全、衛生要求，可以制定地方標準。”“地方標準在相應的國家標準或行業標準實施后，自行廢止。“對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準（含標準樣品的制作）。”“行業標準在相應的國家標準實施后，自行廢止。”“對沒有國家標準和行業標準而又需要在省、自治區、直轄市范圍內統一的工業產品的安全、衛生要求，可以制定地方標準。”“地方標準在相應的國家標準或行業標準實施后，自行廢止。”“鼓勵企業制定嚴于國家標準、行業標準或者地方標準要求的企業標準，在企業內部適用。”《中華人民共和國標準化法實施條例》第13、14、15、16、17條。瓶裝水標準太多外界直呼“看不懂”，資料來源：新華網/2013-04/13/c_124576211.htm，訪問日期2013年4月17日。4.食品安全政府法律責任畸輕“重典”治理食品安全在我國已獲得社會各界的廣泛認同，這從《食品安全法》引入懲罰性賠償制度和《刑法修正案（八）》加大食品安全犯罪懲罰力度的舉措中充分顯現出來。然而，整體來看，我國食品安全法律責任制度呈現出“重企業，輕政府”的特征，立法上對于政府法律責任的規定只在《食品安全法》第95、98條作出了較為概括性的規定，“縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責”、“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的”，依法給予相應的行政處分或刑事處罰，由此可見，我國對于食品安全中政府的法律責任只限于行政責任和刑事責任方面，缺少民事賠償責任的有力規制。例如，在食品安全信息的供給方面，《食品安全法》規定政府有義務向社會公眾提供食品安全信息，然而，對政府不履行、不完全履行或錯誤履行造成相關主體損害的，缺乏相應的民事賠償責任承擔。總之，當前我國政府食品安全法律責任的承擔與其監管職權極為不協調。政府作為保障食品安全的主要義務主體，應承擔相應權重的法律責任。2.2.2企業自我管理制度待健全1.企業社會責任意識淡薄企業社會責任要求企業應當遵守法律以及超越法律所要求對其他利益相關群體承擔責任姜啟軍，蘇勇.基于社會責任的食品企業危機管理[M].上海：格致出版社，2011.3，由此可見，遵守法律規定是企業社會責任的首要原則。而對食品企業來說，其首要社會責任便是依法為消費者提供合格的產品。然而，實踐中企業利益熏心，無視社會責任承擔，置消費者安全于不顧，對食品安全標準置若罔聞，違法生產銷售有毒有害、假冒偽劣食品的案例不勝枚舉。以乳制品行業為例，盡管蒙牛、伊利以及原三鹿集團等中國乳業巨頭曾經一度在社會公益事業、慈善事業等方面做出了巨大的貢獻，但在產品質量這一基本問題上出現了認識偏差，最終導致我國乳品行業一闋不振，企業形象也一落千丈。因此，有必要加快培育食品企業的社會責任意識，提升姜啟軍，蘇勇.基于社會責任的食品企業危機管理[M].上海：格致出版社，2011.32.外部激勵制度有待完善為促進食品企業的自我管理，我國對食品企業的外部約束不斷強化。伴隨著立法層面對食品企業違法懲處力度的不斷升級，我國食品安全管理亦取得了短時性的成效。然而，缺乏來自企業內部力量的自發規制，任何外部強力都將難以扼殺企業鋌而走險的僥幸與沖動，“三聚氰胺”事件后“毒奶粉”事件的屢禁不止即為最佳例證。因此，必須盡快構建食品企業信用信譽制度，以企業聲譽、產品形象等經濟性激勵舉措誘發食品企業的內部規制行為，從而破除行政執法后死灰復燃的尷尬，實現食品安全的源頭管理。2.2.3社會監督制度待完善盡管《食品安全法》于第7、8、10條對非政府主體參與食品安全管理進行了規定，鼓勵第三方主體積極參與食品安全的監管，但卻對非政府主體參與的具體方式、途徑等未做相關規定，目前所倡導的有獎舉報形式仍然顯得過于單一，這使得社會監督的作用十分有限。1.消費者的監督作用未能得到充分重視盡管我國《食品安全法》在第一條立法目的中表明“保障公眾身體健康和生命安全”，并在之后的法律條文中賦予消費者舉報、知情、建議權，但是，縱觀我國食品安全保障制度現狀，以消費者為中心的理念并未真正的形成，消費者的監督作用也未能得到充分發揮。在實體權利方面，首先，我國立法對公眾食品安全監督權規定的相當抽象，缺乏在風險預防、標準制定、信息獲取、食品安全事故處理、食品法律制度形成等具體環節公共參與的強制性曾文革，肖峰.歐盟食品安全社會監督的“便利性”特征及對我國的啟示.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.128；其次，在消費者食品侵權損害的賠償方面，“十倍賠償”的制度設計存在著“盛名之下，其實難副”的尷尬，呈現出“威力不足，形重實輕”、“剛性有余，靈活不足”、“面目模糊，性質含混”李響.我國食品安全法“十倍賠償”規定之批判與完善[J].法商研究曾文革，肖峰.歐盟食品安全社會監督的“便利性”特征及對我國的啟示.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.128李響.我國食品安全法“十倍賠償”規定之批判與完善[J].法商研究，2009(6)：432.新聞媒體的叫醒作用所謂媒體的叫醒作用，指媒體通過新聞傳播不僅能及時準確地傳播信息，而且能揭示事實背后的意義，從而有效地指示或糾正社會主體的價值偏向和行為偏向。戰旗.治理視角下我國食品安全監管主體研究[D所謂媒體的叫醒作用，指媒體通過新聞傳播不僅能及時準確地傳播信息，而且能揭示事實背后的意義，從而有效地指示或糾正社會主體的價值偏向和行為偏向。戰旗.治理視角下我國食品安全監管主體研究[D]：[碩士學位論文].青島：中國海洋大學.2011.20在信息快速傳播的今天，新聞媒體已成為食品安全監管的一把利刃，總結騰訊網策劃的12宗“2011最關注食品安全事故”中國食品安全事故——騰訊綠色年度策劃：2011最關注食品安全事故，資料來源：騰訊網/zt2011/spaq/，訪問日期2012年3月22日，其中，有6宗就是由媒體率先曝光的，這充分顯示出新聞媒體的強大力量。但是，由于《新聞法》遲遲未予出臺，新聞媒體的行為缺乏有效保障和有效規范，呈現出“難作為中國食品安全事故——騰訊綠色年度策劃：2011最關注食品安全事故，資料來源：騰訊網/zt2011/spaq/，訪問日期2012年3月22日3.食品行業協會第三方監督作用有限一方面，與國外食品行業協會自發型的特征相比，我國食品行業協會的發展存在“先天不足、后天羸弱”的問題，其“準政府機構”的地位再加上法律、經費、人才保障的缺失，使得行業協會的發展受制于政府，難以對政府的監管行為形成有力影響李剛.我國食品安全行業協會監管法律制度研究[D]:[碩士學位論文].重慶：西南政法大學.2011.19～20。另一方面，《食品安全法》規定行業協會應當加強行業自律，引導食品企業依法行為，但對行業協會的行為缺乏法律責任的制約，因而導致實踐中存在著行業協會縱容包庇違法生產經營的行為。例如，在2010年“化學火鍋”事件中，中國烹飪協會火鍋專業委員會在未進行檢測，只依照食品企業提供的生產安全許可文件便向公眾作出“知名火鍋企業底料檢查100%合格李剛.我國食品安全行業協會監管法律制度研究[D]:[碩士學位論文].重慶：西南政法大學.2011.19～20王俊秀.《食品安全法》頒布兩年，實施效果喜憂參半.資料來源：人民網/GB/14018704.html，訪問日期：2013年3月24日。第3章國外食品安全保障制度的借鑒與啟示各國對于食品安全保障制度的構建依照其法律傳統、飲食習慣、經濟發展、人文因素等的不同而呈現較大的差異性。但是，總體來說，食品安全作為全人類共同的目標，其治理路徑也存在一定的相通性。基于此，考察并分析國外食品安全保障制度的經驗對我國具有重要的借鑒意義。3.1國外食品安全保障制度的考察3.1.1歐盟食品安全保障制度的考察1.確立“消費者中心”和“事前預防”的食品安全保障理念1996年風靡歐洲的瘋牛病事件以及之后爆發的比利時二噁英危機徹底摧毀了歐洲民眾對歐洲食品安全的信心，自此，歐盟逐漸意識到保護消費者利益的重要性。2000年，歐盟正式發布《食品安全白皮書》，建議“將歐盟的食品政策轉化為積極的、動態的、協調一致的綜合性工具，以保證高水平的人類健康和消費者保護”CHAPTER2,WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities(2000).http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf，訪問日期2013年3月24日。；之后歐盟第178號指令中再次指出：“必須保證消費者、其他利益相關者和貿易伙伴對食品法律基礎具有信心”，其中，“共同體以及第三國中消費者的安全和信心是最為重要的”Regulation(EC)No178／2002OfTheEuropeanParliamentAndOfTheCouncil．http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，訪問日期2013年3月24日。CHAPTER2,WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities(2000).http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf，訪問日期2013年3月24日。Regulation(EC)No178／2002OfTheEuropeanParliamentAndOfTheCouncil．http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，訪問日期2013年3月24日。EuropeanCommunities,2007．EUConsumerPolicystrategy2007-2013Empoweringconsumers,enhancingtheirwelfare,effectivelyprotectingthem[EB／OL].http://ec.europa.eu/consumers/overview/cons_policy/doc/EN_99.pdf，訪問日期2013年3月24日。而在食品安全的保障原則上，歐盟認為，“科學評估所需的完整數據可能需要若干年才能獲得，因此科學是有局限性的，無論研究方法多么嚴格，結論總會存在某些不確定性，但政府不能等到最壞的結果出現再采取行動”孔繁華.論預防原則在食品安全法中的適用[J].當代法學，2011(4)：29。基于此，歐盟確立了食品安全“孔繁華.論預防原則在食品安全法中的適用[J].當代法學，2011(4)：292.明確各食品活動參與者的責任歐盟《食品安全白皮書》指出：保證“從農田到餐桌”全過程絕對安全最為有效的辦法是對各個環節涉及的每個單位和個人都規定具體的責任。其中，農業生產者作為食品安全的第一道防線，必須對農產品的衛生安全負直接責任；食品加工者應嚴格按照食品加工衛生管理規定從事加工生產；食品安全監管機構應定期對食品生產企業進行衛生檢查，同時還應積極扶持企業，加強企業食品安全教育，提升企業生產水平；此外，消費者本身需加強自身保護，對其飲食安全負責。3.先進的食品安全標準制度食品安全標準作為食品安全的第一道防線，是食品安全規制不可或缺的重要手段。歐盟高水平的食品安全保障與其食品安全標準的先進性密切相關。總結來說，歐盟食品安全標準呈現為：（1）標準種類齊全。依照《食品安全白皮書》的指導原則，歐盟建立了“從農田到餐桌”的整個食物鏈全過程的食品安全技術標準體系，內容涵蓋食品衛生、人畜共患病、動物副產品、殘留和污染、對公共衛生有影響的動物疫病的控制和根除、食品標簽、農藥殘留、食品添加劑、食品接觸材料、特殊營養物、轉基因食品等各個方面。(2)標準制定科學、民主。一方面，歐盟食品安全標準制定以風險評估結果為依據，同時，伴隨著食品科技日新月異的發展，食品安全標準的亦不斷更新；另一方面，在食品安全標準的制定過程中，除歐盟食品安全局的風險評估意見外，其他政府部門、相關企業、專家學者、科研機構以及消費者的意見亦被納入討論范疇。4.公開透明的食品安全信息傳遞制度歐盟食品安全信息的透明、公開包括政府監管機構的信息供給和經營者的信息公開。在政府監管機構的信息供給方面，首先，在信息的采集上，歐盟確立了食品安全信息可追溯制度，規定在“生產、加工、流通各個環節必須確立食品信息可追溯系統，以確認各個提供物的來源和去向”周小梅，陳利萍，蘭萍.食品安全管制長效機制：經濟分析與經驗借鑒[M].北京：中國經濟出版社，2011.239。其次，在信息公開的范圍上，歐盟《食品安全白皮書》規定食品“風險溝通”等信息必須向消費者公開，“只有確保風險評估和風險管理的透明和公開，風險溝通才能很好的發揮作用”周小梅，陳利萍，蘭萍.食品安全管制長效機制：經濟分析與經驗借鑒[M].北京：中國經濟出版社，2011.239CHAPTER7.WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities.2000.http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf,訪問日期2013年3月24日。5.現代化的食品安全管理制度(1)HACCP強制執行制度HACCP，即危害分析與關鍵控制點，是通過“對食品生產和流通過程中可能造成食品安全危害的關鍵控制點進行辨識、確認和監控，從而將各種實際存在和潛在的危害有效消除或是至少減少到最低限度”周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，2008.162。對于HACCP體系的采用，歐盟第852號指令明確要求，所有食品行業經營者必須全面推行周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，2008.162(2)食品和飼料快速預警制度食品和飼料快速預警系統是一個連接歐盟各成員國食品與飼料安全主管機構、歐盟委員會以及歐洲食品安全局等機構在內的綜合信息系統，旨在促進歐盟各成員國食品安全信息的交換與流通。歐盟任何一成員國主管機構若發現食品或飼料存在風險，需將該風險信息上報歐盟委員會，委員會通過風險分析和判斷，必要時將此信息傳達至食品和飼料快速預警系統網絡下的其他成員。3.1.2美國食品安全保障制度的考察美國的食品安全保障與其完善的法律保障體系、協調一致的監管機構體系、先進的風險監控和檢測技術以及國際化的食品安全標準密切相關。與此同時，針對食品安全領域出現的新問題新形勢，美國政府不斷做出調整，2011年發布的《FDA食品安全現代法》對美國食品安全保障具有重大影響。1.由“事后應對”向“事前預防”轉變在《FDA食品安全現代法》頒布之前，美國食品安全保障的思路側重于食品安全事故后的追查問責。然而，“原有食品安全監管體制之所以頻頻失靈，并非由于一兩次偶然的執法疏忽，而是因為該體制本身存在系統性風險，有鑒于此，美國毫不猶豫地選擇以重新立法的方式來回爐再造一套與后工業化時代相適應的監管體制”李響.美國食品安全的監管變革及其對我國的啟示[J].大連理工大學學報（社會科學版），2012(2)：106。通過對1938年《聯邦食品、藥品及化妝品法》大規模的修訂，2011年1月4日，美國《FDA食品安全現代法》正式發布，該法轉變先前的“事后應對”思路，將食品安全保障的重心前移，確立了“風險預防”（Prevention）的基礎理念并將此作為食品活動各參與者（包括種植者、加工者、運輸者和銷售者）的共同責任MichaelR.Taylor:ImplementationoftheU.S.FoodSafetyModernizationAct:BuildingaPartnershipforPrevention.RemarksattheChinaInternationalFoodSafetyandQualityConferenceandExpo，/Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm278215.htm,訪問日期2013年3月24日。，通過全面提升FDA(FoodandDrugAdministration)在食品安全監管領域的能力與權限，以及本土食品與進李響.美國食品安全的監管變革及其對我國的啟示[J].大連理工大學學報（社會科學版），2012(2)：106MichaelR.Taylor:ImplementationoftheU.S.FoodSafetyModernizationAct:BuildingaPartnershipforPrevention.RemarksattheChinaInternationalFoodSafetyandQualityConferenceandExpo，/Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm278215.htm,訪問日期2013年3月24日。李響.美國食品安全的監管變革及其對我國的啟示[J].大連理工大學學報（社會科學版），2012(2)：1062.強化FDA食品安全監管主導地位美國食品安全監管采多部門監管模式，《FDA食品安全現代法》出臺后，為促進食品安全預防控制的目標，該法對相關監管機構的權利進行了重新整合，突出強調了FDA的食品安全監管的主導地位。如，在食品安全預防控制方面，該法賦予FDA在食品供應方面預防性控制措施的立法權限；在提高檢測與處理食品安全問題的能力方面，賦予或擴大了FDA在強制召回、行政扣留、安全驗證、跟蹤溯源以及凈化處置方面的權能SEC.204，206，207，208.FoodSafetyModernizationAct./Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm247548.htm#SEC307，訪問日期2013年3月24日。SEC.204，206，207，208.FoodSafetyModernizationAct./Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm247548.htm#SEC307，訪問日期2013年3月24日。首先，食品進口商必須確保他們的外國食品供應商擁有足夠的預防性控制措施來保證食品安全；其次，FDA將授權第三方稽查機構或人士來證實外國食品生產企業的設備達到美國的食品安全標準。再次，對于存在高風險的食品，FDA有權要求相關進口食品在進入美國境內時具備可信賴的第三方認可證明。涂永前.美國食品安全法的制度創新.見：中國法學會主編.2011年（首屆）中國食品安全法治高峰論壇論文集[C].北京：中國法學會，2011.3013.強調對食品安全信息的管制美國食品安全信息供給遵循“以公開為原則，以不公開為例外”的標準，其基本思想為，“增強立法過程和管理過程的公開性和透明度，讓全社會參與其中”周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，2008.185。在信息供給的主體上，美國形成了從聯邦到地方、分工明確、全方位的信息供給主體；在信息的采集方面，美國充足的經費保障、先進的檢測設備和檢測技術、廣泛的信息采集渠道保證了信息采集的準確性和完整性；在信息的公布方面，美國通過建立“食品安全網（）”為各職能部門食品安全信息發布提供統一的平臺；在信息的反饋方面，美國通過設立“在線提問”和“免費熱線”的方式為公眾提供信息反饋渠道，同時，美國政府還相當注重對信息反饋的評估，通過問卷調查的方式獲取公眾對披露信息的意見、反應，經綜合評估后，以評價報道的方式予以公布，這對食品安全信息管理工作民主化、科學化周應恒.現代食品安全與管理[M].北京：經濟管理出版社，2008.185李紅，何坪華，劉華楠.美國政府食品安全信息披露機制與經驗啟示[J].世界農業，2006(4)：63.1.3日本食品安全保障制度的考察1.確立食品安全多主體參與的理念日本對于食品安全的立法經歷了食品取締日語中的“取締”相當于監督、管理之意，與現代漢語中的“取締”（取消或禁止）有所不同。王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.32法時期、食品衛生法時期和食品安全法時期三個階段，與此同時，食品安全的保障主體亦經歷了從政府“獨導”日語中的“取締”相當于監督、管理之意，與現代漢語中的“取締”（取消或禁止）有所不同。王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.32日本食品取締法時期主要通過行政機關取消許可、禁止銷售等消極行政舉措以實現食品安全管理的目的；食品衛生法時期除維持前期消極行政的特征外，強化了行政機關積極行政的行為。總體來說，這兩個時期的食品安全保障僅局限于行政機關的行為。食品安全法時期則更多的加入了企業的自我管理以及聽取社會公眾意見等管理舉措，呈現食品安全多元管理的的局面。王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.322.精簡有效的食品安全政府監管制度隨著2003年《食品安全基本法》的制定和實施，日本食品安全行政管理機構也進行了相應的調整，新的食品安全政府監管制度呈現出精簡、有效、職責清晰的特征。總體來說，日本食品安全監管職能主要由食品安全委員會及厚生勞動省、農林水產省負責，具體分工為：食品安全委員會專職風險評估，并根據評估結果對風險管理機關進行勸告和監督；厚生勞動省和農林水產省則承擔風險管理的職能，其中，厚生勞動省下設醫藥食品局，醫藥食品局內又專門設立食品安全部，負責“制定食品生產業等所應遵循的食品、食品添加劑、殘留農藥等標準，并對食品生產設施的衛生管理、食品的流通安全進行監督指導”；農林水產省的風險管理職能則由其下設的消費安全局承擔，主要負責農產品、水產品的風險管理與政策制定等相關職能。3.嚴格的食品安全標準執行制度目前，日本已形成了較為完善的食品安全標準體系，并呈現出種類齊全、科學實用、更新快、國際化等特征。在構建高質量標準體系的同時，日本政府對于標準體系的運用也相當的重視，形成了嚴格的、多方參與的食品安全標準認證與檢查制度。(1)食品安全標準認證制度食品安全標準認證制度是一種事前規制舉措，是標準適合性判斷、適合性評價的過程。在這一過程中，針對危害發生率以及危害程度的不同，同時結合各主體在食品安全管理中的作用力，日本設置了以下幾類標準認證程序：一是制造許可制度。即由國家對各種物質的效果與安全性進行確認，許可之后才能制造銷售。該制度適用于危害發生率高，危害程度大，有必要事前控制的物質；二是政府或第三方機構認證制度。即由國家就各種物質制定安全標準，再由國家、地方自治體或第三方機構對產品符合標準進行檢查認證。其適用于危害發生率不高、有一定危害性，有必要事前控制的物質；三是自我認證制度。即由國家就各種物質制定安全標準，由企業自身進行檢查認證。這一方式適用于危害發生率低、危害程度小，但也有一定必要進行事前控制的物質王貴松.日本食品安全法研究[王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.123～124(2)食品安全檢查制度與食品安全標準認證的事前防范性質不同，食品安全檢查制度是一種事中的檢查舉措，是由一定主體對準備銷售或正在銷售中的食品是否符合安全標準進行監督與指導。從檢查主體來看，主要有行政機關的檢查、登記檢查機關的檢查以及企業的自我檢查，這充分凸顯出日本食品安全監管多方參與的特征。其中，尤其值得一提的是登記檢查機關的委托檢查制度，根據日本《食品衛生法》規定，符合法定條件的法人經厚生勞動大臣準許，可成為“登記檢查機關”，對食品、添加劑、器具和容器包裝是否符合食品安全標準進行監督檢查。這極大的緩解了行政機關人手短缺的壓力，同時，作為規制緩和的一環，有力的促進了食品安全監督管理的有效實施。4.完善的食品安全信息供給制度強調對食品安全信息的管制是現代食品安全管理的重要舉措。對于此，日本食品安全信息供給呈現“從公眾到政府，再從政府到公眾”的良好循環。(1)食品安全信息采集制度日本食品安全信息的采集呈現渠道多元化的特征，其食品安全信息的來源主要有：第一，行政機關日常監管獲取的信息。日本食品安全行政監管機關可通過法定的調查權獲取食品安全相關信息，如日本《食品衛生法》第28條第1款規定，“厚生勞動大臣或都道府縣知事認為必要時，可要求營業者以及其他關系人作出必要的報告；行政機關執法人員可對營業場所、事務所、倉庫以及其他場所進行臨檢，檢查范圍包括供銷售用或正在銷售中的食品、添加劑、器具和容器包裝、營業設施、賬簿文件以及其他物件。”第二，食品企業。依照日本《食品衛生法》和《關于識別牛肉個體的信息管理和傳達的特別措施法》規定，日本政府建立了食品安全信息追溯系統，徑直從食品生產經營者處獲取食品安全信息。第三，其他社會主體，這主要包含風險評估過程中專家和個人意見的陳述、食物中毒事件中醫療機構的情況報告以及企業內部人員的告發等。(2)食品安全信息公布制度在信息公開的原則上，“以公開為原則，不公開為例外”是日本食品安全信息供給的首要原則：除企業商業秘密和個人隱私外，其他有關食品安全的行政方針政策、食品安全標準、處理決定以及作出決定的過程、審議的過程、會議資料等均予以公開王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.71王貴松.日本食品安全法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009.71～725.靈活的食品企業自我管理制度強調過程化規制是日本《食品安全基本法》的立法理念之一，為實現這一目標，企業作為重要的一環必將參與其中。為此，日本逐步完善了HACCP（HazardAnalysisandCriti