課題制在高校科研經費管理中的應用

一、項目制度與總成本的綜合計算1.有必要改變,建立與科研管理體制。在規定根據國防部和其他四個部委員會聯合通過的《國家科研計劃實施主題管理制度的規定》（以下簡稱“條例”），主題管理制度是指根據競爭和優惠資源的原則，建立以主題（或項目）為中心的科學問題，并以主題為基本行動單位的科學問題組織、科研管理和科研活動的科研管理體系。課題制是世界各國或地區科研活動的一種基本管理模式(1)。課題制的主要內容是:(1)建立專家評議和政府決策相結合的課題立項審批機制,充分發揮專家和社會中介機構的作用,確保課題立項的科學性;(2)建立與科研活動規律相適應的預算管理機制——按照國家財政預算管理改革的總體要求,對課題實行全額預算管理,細化預算編制,并實行課題預算評估評審制度;(3)建立健全監督機制——建立計劃管理與經費管理、課題立項與課題預算之間既分工協作、又相互制約的監督管理機制,公開辦事程序和審批決策程序,接受社會監督。2.建立課題制的預算制度,規范預算管理課題制是以課題經費全成本核算為核心的財力資源配置。課題制要求課題經費實行全額預算管理,建立健全經費支出預算體系,合理編制課題研究經費支出預算,嚴格執行經費預算,加強課題成本核算,加強課題結余經費的管理。科研計劃的歸口管理部門會同財政部門對課題預算進行審核并批復。經費預算一經批準,必須嚴格執行,一般不做調整。課題制對課題研究費支出預算是以課題及其子課題為預算對象的,預算內容包括與課題研究有關的所有直接費用和間接費用。直接費用是指課題研究過程中使用的可以直接計入課題成本的費用。一般包括:人員費、設備費及其他研究經費等。其中,人員費是指課題組成員的工資性費用。間接費用是指為實施課題而發生的難以直接計入課題成本的費用。一般包括:支付依托單位課題服務的人員費用和其他行政管理支出、現有儀器設備和房屋的使用費或折舊費等。這就要求高等學校科研經費全面實行全成本核算。這種圍繞課題的全成本核算,能真正反映課題的實際支出水平,有利于加強對課題的考核和管理。二、制的完全性,造成了科研成本被嚴重熱由于課題制在我國尚屬新生事物,相關的制度還不夠協調,整個財務制度并未做相應改變,以及受舊的管理方式和觀念的影響等因素,使課題制在具體實行過程中暴露了一些問題。實際工作中,由于制度和其他原因,經費的開支范圍與項目預算相脫節,高等學校科研經費沒有實行全成本核算。多年來,高等學校所謂的科研成本核算,僅僅是科研課題發生的部分直接費用,科研經費擠占事業經費,從而造成各高等學校每年的事業經費全部花光或略有超支,而科研經費總有結存。這樣并沒有真實地反映科研課題的研究成本。從某種意義上說,也造成國有資產流失。1.預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位,預算執行不到位。根據科研的使用目前,科研經費管理不夠規范,科研經費的開支范圍與科研經費支出預算相脫節。由于長期以來,不論科研管理人員還是財務核算管理人員對科研經費的管理都存在一些偏見,不時還用舊的觀念和方法來進行管理,造成科研管理人員不過問經費使用情況,科研立項之后,不跟蹤經費使用的合理性及使用效益;經費管理人員不熟悉科研的預算及其進展,對年度內項目及經費的使用情況心中無數,預算和支出不對稱,不合理支出普遍存在,預算執行不嚴格,擠占、挪用專款的事情時有發生;而科研人員往往注重考慮技術問題多,重視經濟效益方面少。2.預算支出條款不科學我國目前在立項階段的科研經費管理存在明顯問題,主要表現在立項時的預算不能全面真實地反映獲得預期成果所必需的項目直接成本和間接成本。納入經費預算的支出條款與項目實際執行過程中的花費往往不符。而導致這種預算失真的原因是,本來合理的預算支出條款在現階段可能與正在執行的別的國家政策相矛盾。例如,在《規定》中,人員費是指“課題組成員的工資性費用。課題組成員所在單位有事業費撥款的,由所在單位按照國家規定的標準從事業費中及時足額支付給課題組成員,并按規定在課題預算的相關科目中列示,不得在國家資助的課題專項經費中重復列支。國家另有規定的,按照有關規定執行。”這就使在經費支出預算中,除某些特殊項目類別對勞務費做出明確規定外,多數項目不允許將勞務費列入預算。而實際上眾所周知的事實是,所有項目在執行過程中都有不小比例的勞務費支出。即使在勞務費被允許列入預算的項目類別中,其計算方法以及列支比例限制仍不夠科學合理。3.科研投入不足課題制中專門指出“人員費為課題組成員的工資性費用”。在美國,包括臨時工或研究助理在內的所有參與課題研究的人員的工資性費用全部納入直接費用之中,約占總經費的50%左右。但教授或所雇傭人員的工資都有明確的工資標準(不得隨意提高各種工資標準),除預算計劃的人員工資外,不得再由科研經費支付各類評審費、人工費等現金,每個人除工資外不得由科研經費再增加任何收入。在我國高等學校大多數科研人員教學科研雙肩挑,科研人員工資、津貼大都在學校事業經費的人員經費中統一列支。科研人員的工資全額在事業費中列支。每月發放的碩士研究生補助(約220元/人)、博士研究生補助(約600元/人)、博士后工資均在事業費中支出,科研經費僅負擔他們一小部分的加班費、助研費。如某校2003年在科研成本(縱向、橫向)中,科研津貼支出僅為172萬元左右,全校的津貼支出為4117萬元左右,僅占4.18%。2003年全年碩士研究生補助、博士研究生補助、博士后工資總計為696萬元,在科研經費中支出的碩博士補助為205萬元,事業費支出占大頭。現在我國大多數高等學校的做法是,項目經費到校后,按照規定的百分比將人員費計提,人員費按課題組提供的名單發至個人的銀行卡上。這種做法存在兩個方面的問題:(1)將人員費按課題組提供的名單發至個人的銀行卡上,二次分配的現象不可避免。由于項目負責人對人員費有絕對的支配權而又缺乏監控,這種不明確、無標準的來自于科研經費的收入就成為一部分科研人員的灰色收入,形成了財務管理的漏洞。(2)由于人員費一次性領取,造成本應由課題承擔的助研費、臨時工工資、博士后工資只得再申請由課題經費中支付,這樣就大大又超過了課題預算的人員費標準,使得項目預算中的人員費與實際需要脫節。4.間接費用的計算課題制中規定“間接費用是指為實施課題而發生的難以直接計入課題成本的費用。一般包括:支付依托單位課題服務的人員費用和其他行政管理支出、現有儀器設備和房屋的使用費或折舊費等。”美國研究型大學的科研間接費用是學校因其教師承擔由外部機構資助的研究任務而產生的,且由學校而不是課題自身直接負擔的費用,用于補償學校因承擔這些任務而支出的折舊費和管理費用等。間接費用的比例較高,一般為直接費用的50%-70%,即間接費用占總經費的33%-41%。這個數字包括設施成本(房屋、儀器、圖書館、校園綠化)和管理成本(校內管理部門、院系管理部門等)。耶魯大學、加州大學伯克利分校間接費用明細如下表:由于間接費用目前在我國無可參照的體系和指標,我國許多高等學校的核算比較粗糙:項目經費到校后,按照規定的百分比將間接費用費提出,且計提比例較低,一般為總經費的10%-15%,如某校校管理費(2%-5%)、院系管理費(2%)、公共消耗(3%-5%)最高計提12%。這種由各類科研經費提取間接費用的做法過于粗糙,這一方面與美國研究型大學間接費用占總經費的比例相距甚遠,另一方面,造成科研經費在核算上出現以提代支,未能按實際成本核算。5.學校和科研發展基金《規定》指出:“加強課題結余經費的管理。未結課題的年度結余經費,結轉下一年度繼續使用;已完成并通過驗收課題的結余經費,經歸口部門批準后,可留給依托單位,用于補助科研發展支出。”目前許多高等學校普遍存在科研經費結題不結帳的現象。國家審計署2004年6月開始對18所高等學校進行審計和審計調查中,發現13所院校17000多項目已結題未結帳,結存資金3.69億元。有一個學校2003年以前結題的2800項目,未結帳的2600項,2003年末經費結余1.1億元,最長的結題達10年,部分資金被支出,影響了科研經費成本核算的真實性。即使是結題已結帳的科研經費,結余經費在提取了一定比例的管理費和勞務費后,剩余部分轉為科研發展基金,仍由課題負責人支配。這些經費轉為發展基金后,本應主要用于補助科研發展支出,但由于不再屬于在研項目的經費,管理相對較松,支出大部分為餐費、勞務費等,甚至一些與科研無關的個人支出。有些項目負責人退休后,剩余經費長期掛帳,甚至變相成了個人的活期存折,不但不能起到科研發展基金的作用,還增加了管理成本。三、完善高校科研開支成本的整體成本計算1.成本核算對象及其變更規定高等學校必須嚴格執行核定的項目預算書,不得超出項目預算書范圍開支費用。應按規定的專項經費開支范圍、標準對項目進行全成本核算,應以項目為全成本核算對象,未經批準不得隨意分立或變更核算對象。跨年度的項目,應保持其核算對象、核算口徑連續一致,發生重大調整時應在提交的項目執行情況報告中詳細說明;項目成本以會計年度為計算期,核算當年的實際成本,據此編制項目年度決算報表。由于課題研究目標、重大技術路線或主要研究內容調整,以及不可抗力造成意外損失等原因,對課題經費預算造成較大影響時,必須按各經費管理辦法中規定的程序報批后,可以對經費預算進行調整。2.社會管理體制的發展的需要隨著人事制度的改革以及聘任合同制用工方式的推行,一方面項目承擔人已經不僅僅是正式身份的國家干部;另一方面,事業性撥款在工資性收入中的比例已經大幅下降。因此,人員費納入課題經費預算已經成為社會管理體制發展的必然要求。高等學校應當在課題制政策框架內,根據自身運行特點,考慮人員費的內涵,并將其列入項目經費預算,對預算中科研人員和科研管理人員的人員費用從科研經費中列支,作為科研事業支出,同時沖減高等學校事業費的人員費用支出。在全成本核算過程中,以研究課題為單位,人員費用應當由學校人事勞資部門負責核算,根據大學教師在滿工作量工作的情況下應當獲得的工資性收入總量、教師承擔教學任務和科研任務的比例、以及國家撥付教育事業費在個人工資性收入中的比例情況,核算教師在承擔科研任務時應當獲得的補償額度,該補償額度即納入直接費用預算,并在項目執行時兌現。3.費用支出的計算方法對科研課題的間接費用,要在預算中列出,作為科研事業支出,按各課題的性質,對各間接費用制訂一定的控制比例,在該比例內據實列支。同時沖減高等學校事業費的其他費用支出。實行科研課題全成本核算,合理的分攤科研中應計而未計的科研成本,使科研課題成本盡可能完整、真實,同時減輕高等學校事業經費負擔過重,科研經費因節余過多,過分浪費的現象。間接費用的條件費和管理費則應當由資產管理部門和財務部門核算。條件費主要應當包括建筑折舊及其日常維護、校園環境及公用設施的部分維護費用、圖書館運行的部分費用等等。管理費應當劃分為三級,即:大學公共管理費、院系管理費和項目支撐職能部門的專項管理費。4.加強固定資產管理目前大多數高等學校尚未對固定資產計提折舊。為了能真實反映科研成本、搞好科研課題成本核算和加強固定資產管理,對在用固定資產提取折舊或使用費的規定應積極推行。這樣有助于合理使用儀器,設備和房屋,也是自我積累固定資產更新改造資金的一種補充,各高等學校可對固定資產全面實行折舊,折舊率由主管部門參考本行業審定,折舊方法可以用綜合折舊、分類折舊或其它適合的方法。5.規范項目經費質量,加強財務部門的責任未結課題的年度結余經費,結轉下一年度繼續使用;科研項目完成并通過驗收后,學校科研管理部門應及時向財務部門備案,同時項目承擔部門要向財務部門報送項目決算表;科研項目無故不辦理驗收備案和決算手續的,學校應追究項目負責人的責任,有經費結余的,暫停該項目經費的使用;已完成并通過驗收課題的結余經費,經歸口部門批準后,可留給各高等學校,學校結合自身實際情況,兼顧國家、集體和個人的利益,能真是反映科研項目成本,制定分配方案,未經批準無故不進行結余經費結算的,結余經費將全部作為學校收益處理。6.建立監督機制,