中國水資源政策對經濟和經濟的影響分析

隨著資源匱乏和環境惡化的強調，資源環境和經濟發展已成為世界的一項緊迫任務。資源稅改革成為近幾年來的一個熱門話題。改革開放30多年來,我國經濟呈現出高速發展態勢,2011年國內生產總值為471563.7億元,是1978年國內生產總值的129倍,但是,經濟增長的同時也付出了沉重的資源環境代價。以2011年為例,我國GDP約占世界的8.6%,但能源消耗占世界的19.3%。2011年資源稅收入為598.87億元,同比增長43.4%,在當年稅收總額中比重僅為0.7%。資源稅收快速增長的原因是2010年對資源稅的政策調整。資源稅在我國雖然是小稅種,但是在調節經濟和環境的可持續發展中起到了不可忽視的作用。一、中國資源政策的評論(一)原則改革期2002-2012年我國的資源政策改革大致分為三個階段:第一階段是無償開采階段。從新中國成立到1984年,我國資源無償開采長達35年,資源的開采得不到補償,資源的濫采濫用現象嚴重。第二階段是有償開采萌芽階段。1982年1月30日,國務院頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》,規定在維護國家主權和經濟利益的前提下允許外國企業參與合作開采我國海洋石油資源,因此參與的中國企業和外國企業必須繳納礦區使用費。資源的有償開采使用首先以收費的形式出現,為資源稅的形成奠定了基礎。第三階段是有償開采階段。1984年10月1日,《中華人民共和國資源稅條例(草案)》實施,對煤炭、原油、天然氣在全國范圍內采用從價定率方式征收資源稅,其他礦產品暫緩征收資源稅。資源稅在征收稅種、征收地區和納稅人范圍上都有擴展,形成了第一代資源稅制度。1986年10月1日,《中華人民共和國礦產資源法》規定了國家對礦產資源實行有償開采,必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,從此稅費并存的制度以法律的形式正式確立。1994年1月1日,《中華人民共和國資源稅暫行條例》實施,擴大了礦產資源的征稅范圍,把鹽稅并到資源稅中,形成了第二代資源稅制度,但對非金屬礦原礦征收范圍仍然有限,有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍,同時規定實行從量計征,按銷售量課稅。1994年4月1日,國務院發布《礦產資源補償費征收管理規定》,列出資源補償費率表,對已發現的大多礦產資源規定相應費率,進一步落實了礦產資源有償開采原則,結束了礦產資源無償開采的歷史,此規定具有里程碑意義。1996年8月29日,全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國礦產資源法〉的決定》,確立了國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。2006年3月26日,《石油特別收益金征收管理辦法》實施,對石油開采企業銷售國產原油因油價上漲獲得的超額收入征收石油特別收益金。2010年6月1日,財政部、國家稅務總局發布關于《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》的通知,決定率先在新疆進行資源稅改革,將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征,同年12月石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區的12個省、區、市。2011年11月1日,修訂后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》正式實施,將原油和天然氣的資源稅改為從價計征,并將稅率設置為銷售額的5%在全國范圍計征,進行新一輪的資源稅改革。至此,我國資源稅費體系形成以資源稅和資源補償費為核心的“一稅四費二款一金”稅費制度格局。(二)通過非資源能源服務征收、探采等通信方式,科學確定的征收范圍和標準我國資源稅政策經過近30年的改革,與國外通行的資源稅費制度有部分相似之處,如資源稅、資源補償費、礦區使用費相當于國外的權利金;探礦權價款、采礦權價款相當于國外的紅利;探礦權使用費、采礦權使用費類似國外的礦業權出讓金;石油特別收益金也類似國外的資源租金稅,而對應于國外的資源耗竭補貼,我國則沒有類似的稅費。雖然本質相似,但在具體的制度設計上則與國際通行做法有著很大的差距。第一,資源稅和資源補償費,是國家資源稅費體系的核心。我國資源稅征稅對象主要是能源和礦產資源,而國外如俄羅斯、法國、芬蘭、瑞典等國將土地、森林、草原、灘涂和淡水等自然資源也列入了資源稅征收范圍,并且現行資源稅按銷售數量和自用數量定額征收,僅原油、天然氣按銷售價格5%征收,無法體現有效利用和保護資源的效果。資源補償費費率自開征以來一直保持在0.5%~4%,平均為1.18%。而發達國家開征的權利金與我國資源稅和資源補償費性質基本相似,卻普遍高于我國。如俄羅斯對煤炭的權利金費率為3%~6%,美國對石油、天然氣的權利金費率為12.5%。這樣不僅達不到保護資源和級差調節的目的,而且對于大量的外商投資企業和有外資參股的股份公司來說,低費率相當于大量國有資產流失海外。第二,探(采)礦權價款和探(采)礦權使用費,是國家資源稅費體系的重要組成部分。我國的探礦權價款和采礦權價款僅對國家出資勘查探明礦產地的探礦權、采礦權制衡價款,這與國外的紅利是通過招標、拍賣等市場化手段確定價款相比,對我國資源所有者權益的補償明顯較小。美國是紅利征收的典型國家,近幾年每年紅利收入在5億~10億美元之間。另外,探礦權使用費每年達100~500元/km2,采礦權使用費每年達1000元/km2。加拿大的探礦權使用費為500加元/km2,采礦權使用費為400加元/km2。我國探礦權和采礦權使用費過低,對于一些企業的“跑馬圈地”起不到理想的約束作用,不利于資源的合理開發利用。第三,石油特別收益金對調節級差收益起到了不可忽視的作用。我國征收特別收益金的時間較短,并且只對石油征收,對企業銷售國產原油因價格超過一定水平獲得的超額收入按比例征收收益金,征收率為20%~40%。在國外與之相似的是資源租金稅,國際上征收資源租金稅的國家并不太多且大多對石油征收。澳大利亞早在1987年就開始對海上石油資源開征石油資源租金稅,目前稅率為40%。特別收益金或資源租金稅一般只對價格暴漲的資源征收。二、分析中國稅制改革的影響：以能源為例(一)煤炭工業供給與焦炭供給的回歸分析應用Eviews6.0做最小二乘回歸,分析原煤的資源稅改革效應。選取1984—2011年之間原煤供應量、焦炭(原煤的替代品)的供應量和原煤的需求量的數據作為分析樣本,同時,將此年份間我國對原煤的資源稅政策改革設為虛擬變量,即發生政策改革的年份設為1,反之設為0。建立模型,將原煤供給設為被解釋變量,焦炭供給、原煤需求量和政策變量作為解釋變量,得到如下回歸方程:數據來源自《中國統計年鑒》(1985—2012年)《中國能源統計年鑒》(1986—2010年);回歸方程中系數下括號中的值可檢測回歸系數是否顯著,R2則表示回歸方程的擬合程度,Prob(F-statistic)則檢測回歸方程的整體顯著性。以上方程的殘差、實際值和擬合值的線圖如圖1所示。回歸結果:原煤供給與焦炭供給成反比,與原煤需求成正比,與理論相符,且回歸系數顯著不為0,說明煤炭供給的變動是可以用焦炭供給和原煤需求來加以解釋的;R2=0.99說明回歸方程中所有解釋變量可以解釋原煤供給變動的99%,且Prob(F-statistic)=0說明所有變量同時為0的概率幾乎為0,從圖1可以看出實際值和擬合值的曲線基本相符,說明得出的回歸方程是可用的;政策變量的系數為0的概率是23%,表明原煤資源稅政策改革對原煤供給是有影響的,但不明顯。(二)解釋變量與原油價格的關系應用Eviews6.0做回歸分析,檢驗原油的資源稅改革效應。選取1984—2011年之間的原油價格、原油供給量、煤炭供給量(原油的替代品)和原油需求量數據作為樣本,同時將此年份間對原油的政策改革設為虛擬變量,在政策改革的年份設為1,反之設為0。建立模型,將原油價格設為被解釋變量,原油供給、煤炭供給、原油需求和政策變量作為解釋變量,得到如下回歸方程:在國際原油貿易中,有80%的石油交易是以布倫特(Brent)油價作為標準,由于我國原油價格難以取得,且國內原油價格與國際原油價格波動趨勢基本保持一致,所以國內原油市場價格以布倫特原油年均價格替代。回歸結果:原油價格與原油供給成反比,與煤炭供給、原油需求成正比,與理論相符,且回歸系數顯著不為0,說明原油價格變動是可以用原油供給、煤炭供給和原油需求來加以解釋的;R2=0.89說明回歸方程中所有解釋變量可以解釋原油價格變動的89%,且Prob(F-statistic)=0說明所有解釋變量同時為0的概率幾乎為0。從圖2可以看出實際值和擬合值的曲線基本相合,表明得出的回歸方程是可用的;政策變量的回歸系數為0的概率為48%,表明原油資源稅政策改革對原油價格是有影響的,但影響不明顯。三、擴大：完善國家稅收制度由以上對煤炭、原油的資源稅政策改革效應分析可知,我國現行的資源稅改革對資源的價格、供給有影響,但是影響效果不明顯。主要原因是資源稅制度的缺陷,一方面,資源稅的征收范圍窄、計稅方式不合理等問題使得資源的開發得不到合理的補償;另一方面,資源稅是小稅種,占企業總成本的比例較小,并且資源稅改革的幅度不大,企業可以通過轉移給下游企業來消除增加的成本。因此,為了達到保護和合理利用資源、調節級差收益的目標,我國的資源稅還需要進行深入改革。第一,擴大資源稅的征稅范圍。目前,我國資源稅的征收范圍過窄,僅限于部分能源和礦產資源,造成未納入征收范圍的資源被過度使用而得不到合理補償。考慮到對資源全面征稅會導致我國稅制格局的根本變化,不利于稅收制度的穩定,因此,資源稅的范圍應逐步擴大。除現有應稅資源外,將不可再生資源和處于臨界狀態的資源納入征稅范圍,這樣可以將資源開采的外部成本內部化,結合國際經驗,先將如土地資源、水資源、森林資源、草場資源、沙漠資源等納入征稅范圍。第二,轉變資源稅的計征方式。計征方式應從“從量計征”向“從價計征為主,從量計征為輔”轉變。對價格穩定的資源產品,如鹽,因其主要用于居民消費,應實行“從量計征”;對稀缺性的資源、再生產周期較長的資源、對環境破壞嚴重的資源及價格經常波動的資源產品如有色金屬、煤炭、原油、天然氣等礦產資源采取“從價計征”方式。另外,有不少學者認為改按資源儲量計征,將提高采礦企業的開采成本,同時也提高了礦產資源的利用效率,但這樣稅收將與企業經營活動相脫節,而且目前探測技術水平有限,所以在稅制設計上難以實現。第三,合理調整稅率和費率。多數學者認為,我國應取消資源稅和資源補償費,效仿國外征收權利金。但是,在我國目前的經濟社會環境下,稅與費有著不同的性質和作用領域,稅費并存應該是我國資源稅費制度改革的基本思路。雖然資源稅和資源補償費都具有權利金的性質,但是稅率和費率卻應提高。資源稅率和資源補償費率應建立與資源利用水平掛鉤的浮動稅費率制度。具體來說,將固定費率調整為有幅度的級差率,在確定的幅度內,可以根據開發成本、資源價格、政策導向等因素適時調整。這樣增加企業開采資源的成本,可以促進發展資源節約型、科技先導型的產業和工藝技術,從而帶動產業結構調整和經濟發展方式的轉變。第四,加大資源