《大遺址利用導則（試行）》編制過程及內容解讀

古遺址、古墓葬是我國文物保護單位中的重要類型。根據第三次全國文物普查統計，我

國已登記不可移動文物766722處，其中古遺址類193282處、古墓葬類139458處，占登記總

量的43.4％；而在5058處全國重點文物保護單位中，古遺址、古墓葬共計1612處，約占全

國重點文物保護單位的三分之一。

古遺址古墓葬分布范圍廣、數量眾多、價值重要、保護管理現狀復雜，常常成為城鄉建

設與文物保護的矛盾焦點。在財政部、國家發展和改革委員會等多部門支持下，國家文物局

正式啟動了“大遺址保護”國家行動，初步形成了以“六片、四線、一圈”為核心，以150

處大遺址為支撐的大遺址保護格局，累計評定公布36處國家考古遺址公園和67處考古遺址

公園立項單位，11處大遺址被列入世界遺產名錄，“大遺址”概念得到普遍認可，在傳承弘

揚中華優秀傳統文化、促進區域協調發展和新型城鎮化建設、增強中華民族的自豪感和凝聚

力等方面的作用日益彰顯。

但是，當前大遺址利用情況復雜、水平參差不齊，一些大遺址還存在考古研究滯后、價

值提煉不足、利用策略偏差、展示體系欠缺，甚至盲目建設、過度開發等問題，這對大遺址

的文物安全、價值傳播、持續利用造成不利影響。如何調動各地政府、社會力量參與大遺址

保護利用的積極性、主動性和創造性，同時又引導各方采取可持續的方式，科學確定大遺址

利用策略、手段和方式，充分發揮大遺址保護利用的社會功能，為文物保護、文化傳承與地

方經濟社會發展帶來生機活力，已經成為進一步提升大遺址保護利用戰略設計和宏觀規劃的

關鍵問題。

2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強文物保護利用改革的若

干意見》，對大遺址保護利用工作提出了更高要求。以此為契機，國家文物局委托西安建筑科

技大學建筑學院編制《大遺址利用導則（試行）》（以下簡稱《導則（試行）》），組成了由劉

克成、王璐負責，常海青、王代赟、王新文、李曉蕾、岳圓等主要參與的項目組，并廣泛邀

請考古、文物保護、規劃設計、文物管理等方面專家共同參與，通過實地調研、召開座談會、

研討會，深入了解現狀、收集各方意見。項目組不斷探討《導則》編制目的、適用對象、預

設目標，在思辨中統一認識、在討論中明確方向，經過幾輪刪改調整，最終形成了《大遺址

利用導則（征求意見稿）》。2019年11月，國家文物局公開征求各地意見，共收到65條反饋

意見，優化調整后形成《導則》最終稿。

為說明《導則》編制的思路、目標和特點，便于各方更好地了解和使用《導則，》本文重

點介紹以下幾方面問題：

第一，《導則》的定位和目標。

《導則》是一個技術性規范文件，更側重于實操層面，而非強制執行的法律法規。《導則》

提出大遺址利用的基礎條件、對象、內容、方式、管理和運營要求，適用于大遺址利用的事

務性工作指引、展示闡釋體系建設指引、科學研究指引、傳播教育指引、產業轉化指引、社

會服務指引、產業協調指引等。但是，為便于基層一線人員、大遺址專門管理機構和文物部

門使用，《導則》仍積極探索了管理層面的操作要求，如明確“直接責任主體”、開展前期評

估、建立管理機制、建立補償機制、定期評估利用效果等，初步勾勒出大遺址利用的管理思

路，為各方統一認識、逐步建立管理標準奠定了基礎，也能夠作為輔助各級文物部門、大遺

址專門管理機構、從業者的技術工具。

第二，《導則》的適用對象。

《導則》適用于列入國家大遺址保護項目庫的重要大遺址利用工作，其他古遺址、古墓

葬利用工作可參照實施。這說明，《導則》主要針對“大遺址”，即列入國家大遺址保護項目

庫的古遺址、古墓葬。自2005年開始，國家文物局相繼公布了“十一五”“十二五”“十三五”

大遺址保護專項規劃，并建立了國家大遺址保護項目庫，雖然每五年編制專項規劃時，項目

庫有所調整，但是總體保持了穩定性和延續性。

另一方面，由于列入國家大遺址保護項目庫的“大遺址”名單相對固化、有限，在一定

程度上會影響《導則》的普適性。對比1612處古遺址、古墓葬類全國重點文物保護單位，33

萬余處已知古遺址、古墓葬類登記文物點，項目庫中150余處大遺址顯然是極少數。而且，

隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強文物保護利用改革的若干意見》在各地逐步

實施，地方人民政府更加重視文物合理利用，參與古遺址、古墓葬利用工作的意愿更加強烈，

也迫切需要政策指引、專業指導，能夠讓文物利用工作符合文物工作方針，納入地方經濟社

會發展整體規劃，并能夠具有理論創新、制度創新、模式創新的發展空間。因此《，導則》也

提出其他古遺址、古墓葬可以參照實施。

第三，《導則》的主要內容和亮點。

《導則》分為正文和附件兩部分。正文著重提出政策導向、基本原則、前提基礎、對象

內容與方式、管理運營要求；附件意在指導大遺址利用基礎條件、前期準備、前期評估、方

式選擇、步驟方法及利用管理各個環節工作，闡明參考要點，確保大遺址利用活動的有益性、

適宜性、獨特性、可持續性。

一是嘗試提出大遺址利用的基本原則。《導則》首次嘗試提出大遺址利用的基本原則。“堅

持保護第一”，體現了文物保護工作基本前提與方針；“注重文化導向”，強調利用目標應堅持

彰顯價值、延續意義、傳承文化為核心；“服務社會民生”，突出了新時代文物保護以人為本、

包容參與的共享理念；“實現可持續發展”，則要求利用活動應基于對大遺址資源綜合統籌、

科學管理、彰顯特征，有底線地進行“創造性轉化”，從而實現合理利用、價值認同和社會可

持續發展。大遺址利用，是為了使大遺址的物質載體與文化意義被當代社會了解、認知、尊

重，也就是找到大遺址在當代社會生活中的存在意義和價值。

二是提出大遺址利用的“直接責任主體”概念。“直接責任主體”指直接承擔大遺址利用

工作的各類企事業單位、團體、集體，主要負責大遺址利用過程中管理機制與制度建設、日

常養護與安全責任、利用決策及運營管理、項目實施與全程監督的工作。它既可以是大遺址

專門管理機構，也可以是其他企事業單位、團體、集體。大遺址利用管理復雜多樣，涉及地

方政府、專門管理機構、建設主體、運營主體、監督主體等，管理責任不集中、不明確；加

之大遺址利用仍處于起步階段，管理體制機制尚不健全，明確管理主體和管理責任尤其重要。

《導則》提出，由地方人民政府確定大遺址利用的“直接責任主體”，未限制“直接責任主體”

必須為事業單位；同時，明確提出了“直接責任主體”職責，并鼓勵各地研究、建立多部門

協調機制、文物補償機制、激勵辦法和保障措施。

三是提出大遺址“價值利用”和“相容使用”兩種方式類型。大遺址利用方式不止于實

施保護展示項目、建設考古遺址公園和遺址博物館等，積極拓展利用方式與途徑更為迫切。

《導則》特別強調了大遺址“價值利用”和“相容使用”兩種類型，以“價值利用”為導向，

兼顧“相容使用”。一方面，倡導建立遺址博物館、遺址公園、城市公園等文化場所，開展科

研活動、文化旅游、藝術創作、節慶展演等，直接闡釋展示大遺址價值；另一方面，在面對

差異化社會訴求和土地矛盾時，適度允許不以價值傳播為直接目的的相容使用方式，通過低

強度開發和適宜產業發展、社會服務，提升區域生態環境和人居環境，最大限度地協調保護

與利用的關系，實現大遺址保護與所在地社會環境協調發展。

四是提出大遺址利用工作的操作程序與技術要求。闡明大遺址利用的技術路線、操作程

序、技術要求，是本《導則》的重點之一。通過科學的方法、程序、技術指引，保障大遺址

利用成效及可持續性，如明確可以開展利用的大遺址應具備的基礎條件，應開展的前期準備

和評估工作，如何確定利用方式，如何運營管理、督查評估、控制風險，等等。同時，《導則》

附件特別明確了工程管理、開放管理的基本類型、內容和相關技術要求，解釋了遺址本體保

護展示、遺址環境展示、現場解說系統建設、遺址博物館展示、在線遠程展示、環境整治及

配套設施建設等大遺址項目管理的操作要點，闡明了大遺址開放管理中涉及日常管理、社會

服務、運行評估與調整的工作內容、職責與要求，進一步提升了實操層面的指導作用。

五是提出利用過程中要落實管理責任和要求。大遺址利用是為了更好地促進文物保護和

傳承。在利用過程中，始終要強調落實管理責任、確保文物安全《。導則》明確了直接責任主

體、各級文物行政部門應承擔的責任，特別規定了出現文物安全、人員安全和威脅大遺址價

值、造成惡劣社會影響等方面的禁止性要求，避免重利用、輕管理、輕保護。同時，為確保

文物安全和大遺址利用項目及活動的目標實現，《導則》提出了大遺址利用相關必要性、可行

性、文物影響、效益風險、效果在內的評估體系。強調在方式判斷和選擇時，需充分評估遺

址本體條件、經濟社會條件、保護管理條件等現狀，進行影響因素綜合分析，來增強利用方

式、強度和策略的合理性、獨特性，為地方操作提供依據。

大遺址承載著豐富的歷史記憶、文化精神和社會認同，其自身價值意義的重要性和豐富

性，決定了大遺址利用工作的包容性、多元性和復雜性。《導則》編寫過程既是對既往經驗的

總結思考，亦體現了“多方參與、開放共享”的理念。從管理角度，倡導以“人”與“價值