薩發生反對薩芬撒反對薩芬薩范德薩范德薩反對薩芬撒旦飛薩芬撒旦撒大幅度薩芬撒中國基層官員民主選舉程序的理論思考與立法建議提要：關于基層官員民主選舉中的提名程序問題，既重要又復雜，實踐中經常遇到種種難題，中國目前的法律對之缺乏嚴謹有效的規范，學術界過去因該問題太具體、操作性較強對之缺乏必要的理論關注。本文從實際出發，對完善我國縣鄉兩級國家機關領導人員選舉的提名程序做了集中的理論思考，如，為什么需要設立提名程序，提名程序與選舉、憲政過程的關系，如何完善提名程序。文章認為，完善提名程序具有很強的理論與現實意義。最后，本文對規范我國縣鄉兩級國家機關領導人員選舉的提名程序提出了若干立法建議。一、現行選舉法律規定及基層選舉實踐中遇到的問題關于我國目前縣鄉兩級國家機關領導人員①的選舉，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方人大和地方政府組織法》)的有關規定，地方人大在選舉基層官員時，提名機關為本級人民代表大會主席團，10人以上人大代表書面聯名也可以提名候選人。主席團提名或代表聯名提名的候選人人數，不得超過應選名額。提名人應如實介紹候選人的情況(第21條)。正職領導人的候選人一般應進行差額選舉，也可以進行等額選舉。副職領導人應進行差額選舉。如果提名的候選人數超過選舉辦法規定的人數，先預選以確定正式候選人，再行選舉(第22條)。選舉以全體代表的過半數通過為有效(第20條)。(縣鄉兩級人大)選舉本級國家機關領導人員，獲得過半數選票的候選人超過應選名額時，以得票多者當選;如獲得過半數選票的當選人數少于應選名額時，不足的名額另行選舉，另行選舉的候選人確定可以根據在第一次投票的得票順序，也可以依法定程序另行提名確定候選人，另行選舉的程序同第22條的規定(第24條)。補選兩級領導人員的正職、副職，候選人可以多于或者等于應選人數，選舉辦法由本級人民代表大會決定(第25條)。比較縣鄉兩級與省市兩級甚至中央國家機關領導人員的選舉，其提名權主體與提名程序大致相似。有權對國家機關領導人員候選人的提名的合法主體是兩個，一是本級人大主席團②，一是相當數量代表的聯名提名。根據《地方人大和地方政府組織法》的規定，縣級人大主席團是由縣級人大會議的預備會議選舉，預備會議由縣級人大常委會主持，每屆人大第一次會議的預備會議由上屆縣級人大常委會主持(第13條)。鄉(鎮)人大主席團由本級人民代表大會舉行會議時選舉(第15條)。從立法的原初意旨看，本級人大主席團的提名是提名權的主要行使主體，人大代表聯名是對主席團提名的必要補充，顯示社會主義民主的特色。法律條文上對縣鄉兩級國家機關領導人員選舉的提名大致是以上規定，實際中又是如何操作的呢?根據筆者對基層選舉的零星觀察，以及學者們已經做過的專題調研報告③，人大主席團的提名主要受上級黨委組織部門的推薦。為確保中國共產黨員在各級政權中的領導地位，幾乎所有的基層國家機關領導人員正職系中共黨員的政治身份背景。據觀察，為了體現多黨合作與政治協商，兩級機關的副職逐漸有非中共黨員身份背景人士擔任的比例呈增長趨勢。近幾年來，選民或代表聯合提名現象不斷增多④，但執政黨組織部門往往以非組織活動為名，采取多種措施，限制聯名提名活動。這些措施主要有動員或勸說被聯名提名的候選人放棄提名;動員或勸說參與提名的中共黨員代表撤回提名，使之不符合法定人數而自然失效;控制聯名提名表的發放為聯名提名動議設置障礙;在有些地方，組織部門還采取突然宣布人代會休會或延期召開，或對當選的聯名提名的候選人的選舉結果不予以確認，以實現組織部門的選舉安排意圖;等等。在地方換屆選舉中，有一種現象曾產生過爭議，選舉中人大代表在進行無記名投票時，對本級人大主席團以及人大代表聯名提名的候選人均予以否決，有些屬于提名之外的人選最終獲得過半數選票。對此，法律沒有規定，全國人大常委會也沒有就這種情況做出立法解釋，不免使人困惑，究竟“票箱中跳出的鄉(鎮)長”有沒有當選效力⑤?假如有，為什么還要設立提名程序?假如沒有，那么《地方人大和地方政府組織法》第23條規定“代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權”豈不成為一句空話?筆者認為，“票箱中跳出領導人員”中可能確有一部分在領導組程序是不符合執政黨的組織原則及一貫做法，我們的回答是否定的。健全與完善提名程序是完全符合我國憲法的首要原則-人民主權原則的，不存在“方向錯誤”的問題。假如認為與執政黨一直沿用的某些做法產生沖突，需要反思的不是提名程序的法律化，而是要全面調整以前執政黨組織工作過于政策化和原則化的傾向。執政的中國共產黨代表了和代表著廣大人民的根本利益，沒有自己的特殊利益和特權，所以，在基層政權的領導方面，應充分尊重與順應民意，不武斷，講程序，重規則，保障選舉的合憲性、合法性。只有在選舉提名過程方面充分反映民意，國家機關領導人員過去在實踐中“雙眼朝上不朝下”的局面才會徹底扭轉，這對尊重民主、提高領導干部的責任心不無益處。五\完善我國縣鄉兩級國家機關領導人員當選的提名程序前面分析了規范提名程序在選舉過程中的一般意義。在我國，規范與完善基層官員的選舉提名，更具現實意義。歸納起來，它能吸引廣大選民參加選舉，釋放選舉熱情，使選民因過去的不當做法導致的厭選心態不斷得到修復。它還能促進選民培養民主意識，養成民主習慣，學習民主知識。這道程序設計好了，并且能被選舉法律所規范，必定能推動我國民主建設產生重大進展。“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作”⑧。作為中國基層民主選舉程序完善的關鍵環節，改進縣鄉兩級國家機關領導人員當選的提名程序，既有必要性，又具可行性。而且在這一級擴大推行民主的提名程序作為政治體制改革的試驗，人民群眾走進民主的大課堂，效果明顯、直接，一定會改變人民群眾對我國選舉的根本看法，人民民主政權的合法性基礎更加牢固。因此，不啻為我國政治體制改革的一個戰略突破。規范與完善縣鄉兩級國家機關領導人員當選的提名程序⑨，其具體途徑應包括以下方面。第一，進一步完善候選人的提名、介紹方式。候選人提名過程是否民主，直接關系到整個選舉的民主實現程度。我國通過對《地方人大和地方政府組織法》的修改，過去比較普遍存在“上面定名單，下面劃圈圈”的狀況，有了很大改變。但是在候選人的提名、介紹方面，還存在不少問題。根據《地方人大和地方政府組織法》第21條的規定，人大主席團提名或者10人以上代表聯合提名的領導人員候選人，具有完全平等的法律地位。可在選舉實踐中，卻存在一定差異。無論從社會主義民主、法治的要求來看，還是從人民代表大會本質而言，不應有區分。可以肯定，隨著我國公民的民主意識不斷增強和參政議政能力的不斷提高，今后選民或人民代表聯合推薦候選人的現象必將大大增加，甚至會超過政黨或人民團體提名候選人，這都很正常，也是選舉民主程度提高的表現。只要程序合法，就不應予以批評和干涉。事實上，聯名提名候選人，還是對執政黨組織推薦候選人的有益補充，使得兩類候選人展開合法的競爭，從而使各級人大選出更為合格的國家機關領導人員。介紹候選人的方法有待完善。介紹候選人的目的是使代表增加對候選人的了解，避免盲目投票，以保證當選者具有較好的素質。可是，現實中不少地方不重視介紹候選人工作，對初步候選人幾乎不做介紹，對正式候選人的介紹，也只是由選舉委員會向選民印發或宣讀關于候選人生平、工作的簡略介紹，難以全面了解被提名的候選人。鑒此，筆者認為，選舉委員會須安排候選人與選民直接見面，進行自我介紹;選舉委員會還應該公布名單，利用公報、廣播、黑板報、電視、報紙等多種方式進行宣傳介紹，讓選民或人民代表充分了解候選人的政治立場、工作業績、從政態度以及工作規劃等。而且還應回答選民的有關提問甚至準備辯論。只有這樣，人民才能挑選出自己比較滿意的官員。第二，在提出與確定候選人的程序上，要避免違法違規現象發生。如有些地方領導重視政黨、團體的提名，而忽視選民或代表的提名;有些地方政黨、團體推薦的候選人過多;有些地方在確定候選人名單時，只強調某種代表性，如民主黨派、城鄉、民族、男女等，而不尊重多數代表的意見。縣鄉兩級人大應通過制定提名實施細則來明確規定政黨、團體推薦的候選人與人民代表(選民)推薦的候選人比例，保證代表(選民)推薦的候選人比例。在公布初步候選人名單時，必須將政黨、團體及人民代表(選民)依法推薦的人選一并列入。擬任候選人名單公布后，一定要依法由各人民代表反復醞釀、協商，依法根據較多數人民代表的意見來確定正式候選人。第三，明確縣鄉兩級國家機關領導人員候選人的提名標準。縣鄉兩級國家機關領導人員候選人一旦被提名并且成功獲得全體代表過半數以上選票，便會成為一縣、一鄉之長，需要對承擔的職務負責，需要對轄區的全體選民負責。因此，挑選合適的人選，非常關鍵。我們認為，對候選人的提名，必須慎重、全面、明確標準。縣鄉兩級國家機關領導人員是公務員，但又不完全適用公務員的一系列考核、選拔標準⑩。理性的民主選舉，是選賢舉能，是執政黨以及全體選民的共同愿望，符合人民主權的現代憲政原則。第四，為完善提名程序提供選舉技術方面的配套保障。在指導思想上明確提名程序要承載民主的運行功能之外，還應關注提名過程中的若干細節技術方面問題，如，要保證有足夠長的協商、醞釀時間;要逐步降低代表聯名的人數;要杜絕選舉舞弊現象，要保持選舉委員會的中立性，要依法實施對違犯選舉法的懲戒與制裁。很多地方對民主選舉的重要意義認識不足，提名名單開列后，往往不到半天時間，立即開展投票選舉，使人民代表或選民無法對候選人做出充分了解。因此，必須延長提名的必要協商與醞釀時間。選舉法上應增加對提名時間的明確日期規定。在條件成熟的地方，要結合現代科技進步成果探索革新提名與選舉的新形式新方法，應允許選民能單獨提出國家機關領導人員的候選人名單⑾，即使在經濟文化條件相對落后的地區，也應該逐步降低必須有10人以上代表聯名的規定。對基層群眾的政治素質與選舉素質不應該一味采取不信任的立場。目前在實踐中經常發生選舉舞弊現象，如，賄選⑿、指選、派選⒀，家族與宗法勢力干預選舉，利用“白票”⒁、“陪選”⒂和流動票箱⒃來暗中操縱選舉，等等。這與中國的歷史與現實國情有很大關系，解決的辦法必須依靠法律。法律對違法選舉行為的制裁必須加大。選舉委員會接受執政黨的領導，但在憲法和法律目前，應保持中立，認真執行憲法和選舉法律的規定，對選舉的全過程進行依法領導、控制、監督，必須嚴格遵守選舉的各項程序，及時受理選舉爭議，保全選舉資料，制止破壞選舉的違法行為，保證選舉活動的合法有序開展。六、立法建議鄧小平同志曾指出，“(政治體制改革)總的來講是要消除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性”“要把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民”⒄。如果下一步要修改我國的《地方人大和地方政府組織法》，建議完善對我國縣鄉兩級國家機關領導人員選任的提名程序。我認為，結合我國實際，可以考慮的修改(補充)之處，至少包括以下方面。(一)縣級(1)縣級國家機關領導人員候選人的提名，應充分發揚民主，既可以由縣級選舉委員會主席團提出，也可以由本級人大代表5人以上聯名提出，轄區內50名以上選民聯名，也可以提名。被提名人不論身份、性別、民族、文化程度、財產、信仰在憲法和選舉法律面前一律平等。(2)被提名為候選人者應該在政治思想、文化專業、組織管理公共事務、身體和心理方面有較好素養，尤其在決策、計劃、組織、指揮、協調和監督方面有較高才能，熱心公共事務。(3)所有提名必須以書面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情況。(4)縣級選舉委員會對被提名人的資格進行預審后，提交本級人大全體代表討論、協商，應5人以上人民代表要求，被提名人必須安排在人民代表會議上與人民代表見面，回答有關問題。(5)縣級國家機關領導人員候選人的確定，至少有2天的討論時間。(6)撤消提名也必須有充分理由。(7)縣級選舉委員會對國家機關領導人員候選人選舉提名的程序進行組織領導，選舉委員會恪守公正、中立立場，選舉委員會的成員不參加本級國家機關領導人員的選舉，如被提名，應退出選舉委員會。(8)另行選舉必須另行提名。(9)縣級選舉委員會保證憲法和選舉法律在選舉工作中的嚴格實施，對提名程序實施監督，受理提名爭議并依法做出及時處理，保證提名權行使與提名過程的民主、合法。(二)鄉(鎮)級(1)鄉(鎮)級國家機關領導人員候選人的提名，應充分發揚民主，既可以由鄉(鎮)人大主席團提出，也可以由本級人大代表3人以上聯名提出，轄區內20名以上選民聯名，也可以提名。被提名人不論身份、性別、民族、文化程度、財產、信仰在憲法和選舉法律面前一律平等。(2)被提名為候選人者應該在政治思想、文化專業、組織管理公共事務、身體和心理方面有較好素養，尤其在決策、計劃、組織、指揮、協調和監督方面有較高才能，熱心公共事務。(3)所有提名必須以書面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情況。(4)鄉(鎮)人大主席團對被提名人的資格進行預審后，提交本級人大全體代