, 碳交易最新進展、管理體制與商業模式簡介碳交易基本原理碳交易的科學和政治的話語體系中國政府對碳交易的認識（略）

碳市場建設進展2013年，中國開始進行國家層面的碳交易制度頂層設計。頂層設計包括覆蓋范圍、總量設定、配額分配、MRV、注冊登記系統、履約機制、定價機制、市場監管等，目前頂層設計的政策研究課題均已完成（有了紙面成果）。2015年9月，《中美元首氣候變化聯合聲明》中中國提出計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。國家發改委2016年1月發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，對全國碳市場建設作出統一部署，要求確保2017年啟動全國碳市場；3月，《碳排放權交易管理條例》送審，并被國務院辦公廳列入立法計劃預備項目。碳市場建設2016年的重點工作是完成各地企業的碳排放核查，隨后在2016年底到2017年初完成配額分配，其他配套工作在2017年上半年完成，2017年下半年啟動全國碳市場。但目前個別地區的碳排放核查還未完成，所以進度可能延后。

碳市場建設最新關鍵進展：1、企業的配額分配基于碳排放強度對于絕大多數行業，通過產品產量和單位產量的行業碳排放先進值得到配額量，對于企業來說不再有碳排放總量的限制。2、MRV雙軌制第三方機構的現場審核報告分為“企業碳排放核查”和“補充數據核查”兩大部分，企業碳排放核查主要是針對企業的碳排放總量，而補充數據核查則針對產品碳排放強度，用于配額分配。這兩大部分核查內容在核算原則上并不一致，在統計口徑和數據來源上無直接聯系。3、CCER項目暫停審批國家發改委暫停了溫室氣體自愿減排項目備案申請的受理。與此同時，國家發改委將對原有的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)相關條款進行修訂。根據國家發改委的說法，在上述《暫行辦法》施行中存在著溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規范等問題。4、碳市場覆蓋范圍可能有調整目前,行業內有消息稱,由于部分省份排放核查與復查工作進度嚴重拖后,而且數據報送質量較低,后來決定首批只納入電力、電解鋁、水泥3個數據基礎較好、占比較大的行業。最新消息是僅納入電力行業。

中國碳交易體系的框架設計在碳市場建設的早期階段，國家發改委主要依托世界銀行市場準備伙伴計劃全文詳見：/system/files/documents/China_MRP_final_19-02-2013rev_0.pdf（PartnershipforMarketReadiness,PMR），對碳市場進行頂層設計。全文詳見：/system/files/documents/China_MRP_final_19-02-2013rev_0.pdf模塊1：政策背景模塊2：范圍識別(明確PMR項目的工作范圍）模塊3：項目技術路線模塊4：中國碳交易體系模塊設計 4.1覆蓋范圍 4.2總量設定 4.3配額分配 4.4測量、報告與核證（MRV） 4.5注冊登記系統 4.6履約機制 4.7價格控制機制 4.8抵消機制 4.9市場監管 4.10參與方和交易產品模塊5:央企如何參與交易模塊6:電力企業如何參與交易模塊7:項目管理各模塊內容并行開展，優點是速度快，但各模塊之間協調難度大（尤其是“模塊4交易體系設計”的各子模塊），并且在與MRV有關的具體內容上缺乏足夠深刻的認識。 除PMR項目外，中國還廣泛使用歐盟的資金進行碳交易的政策設計和能力建設。但歐盟的贈款資金政治傾向性強，并且在資金使用上直接撥付課題單位，而課題單位難以對工作內容提出異議（這些課題單位也是政府的技術支持單位）。管理體制與政策制定模式管理體制目前國內碳交易的組織形式是中央和地方兩極管理體制，已出臺政策文件明確了國家和地方各自的管理職權。國家和地方兩極職權的分工不同，中央政府確定碳排放權總量和配額的分配方法，地方政府負責按照中央政府明確的總量和配額分配方法，對所屬企業進行配額的分配。需要說明的是，碳排放的報告與核查（MRV）的指南由中央政府發布、地方政府執行，但這些指南過于原則性，而在原則的解讀上，已建立的答疑平臺沒有很好的解決實際問題，將核算指南執行的自由裁量空間下方至地方，導致地方政府具有較大的自由裁量權（在交易主體與核算邊界的認定以及數據來源上都有操作空間）。這也是目前試點中地方政府對企業配額行政干預的主要手段。政策制定的模式國家層面碳交易體系的政策制定由國家發改委應對氣候變化司負責，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心（以下簡稱氣候中心）為氣候司提供支持。碳交易主要政策的研究制定也有國際資金支持，以課題形式開展：國家層面的政策制定，與地方試點中遇到的問題相似——只有行業內的機構有能力承擔研究課題，但行業內的機構普遍存在利益訴求；又因為碳交易具有極強的專業性，無利益訴求的單位往往介入不深，無法勝任這些工作。目前各個地方試點和國家層面的政策研究工作都由同樣的少數幾家機構作為政府的技術支持單位來主導。對于地方試點，還有少量地方中介（咨詢公司或第三方機構）作為意向單位與上述機構合作執行研究課題。

碳交易主要參與方的商業模式碳交易一級市場產業鏈在地方試點中，碳交易一級市場的主要參與方和利益關系如下：在私營領域，工業企業和咨詢公司對碳交易的關注側重于權力尋租和利益輸送，這是因為參與制度設計與政策執行的各機構之間存在密切的利益聯系。對于用能企業，向咨詢公司或政府的外部專家支付少量費用，可以在配額核算上合規、合法的做出調整，減少履約成本、獲得更多收益。 對于整個碳交易體系的一級市場，基本的商業模式就是第三方機構替政府干活，在政策執行層面架空政府，而咨詢公司替第三方機構干活，在現場審核中架空第三方機構：

政府與技術支撐單位的互動第三方機構或咨詢公司作為政府的技術支撐單位，替政府編制政策文件，同時參與政策的執行。這些機構在一定程度上架空了政府的執行部門，并向政府提供了不可靠的反饋信息。以地方的碳交易試點為例：地方政府的上級領導對碳交易中出現的問題缺乏足夠的認識。在個別碳交易試點城市，因為在能耗核算和配額分配制度上存在的問題太多，尤其是缺乏公正性和透明性，已經引起了用能企業的普遍反感，而各種問題被政府的技術支持單位過濾，上級領導獲得的信息是不完整的。政策制定中的主要壟斷形式政策的制定依賴少數幾家機構，這些機構與政府的具體主管部門（處室）之間形成了“相關利益共同體”，此共同體由一家政府部門、少數幾家核心機構和各咨詢機構的若干家附庸機構組成：此共同體具備“康采恩（Concern）”壟斷形式的特點，組織內各機構保持法律上的獨立性，不失其法人資格。各政策研究課題由少數幾家咨詢機構承擔，這幾家機構在政策制定階段幾乎不存在競爭（但在政策執行階段存在競爭，后文會介紹）。政策研究課題通常由政府具體處室或其上級領導指定意向單位，或先指定意向單位開展工作，之后再以招標課題的形式回補咨詢機構費用——這是由于政府機關在政策制定過程中總是缺乏科學的時間規劃，經常需要緊急編制政策。在上述模式下，大咨詢機構的附庸機構通常以陪標的形式與其合作，較少出現圍標的情況（即不存在實質性競爭，畢竟圍標屬于競爭性投標）。大咨詢機構在其他業務上給予附庸機構利益補償。也有大咨詢機構之間相互陪標的情況（屬于后文中“卡特爾協定”的情況）。政策的成文過程與MRV核算指南的編制過程相似，經歷“招標-編制-評審-發布”幾個主要環節（見后文）。對于提前開展工作的情況，主要工作程序為“上級領導提出政策制定需求-政府具體處室接受政策編制任務-技術支撐單位編寫政策文件（政策文件報上級機關）-課題招標與執行”。政策執行效果的反饋由參與政策制定工作的機構負責，因此會過濾負面信息。具備同等資質的大咨詢機構之間不會互相拆臺，具體機制詳見后文“政策執行中的主要壟斷形式”。

政策執行中的主要壟斷形式對于涉及使用財政資金的政策，大咨詢機構在政策執行的過程中會與其他同級別機構達成協議或結成同盟以充分獲取最大利益，同時排斥協議外小機構：此利益共同體具備“卡特爾（Cartel）”壟斷形式的特點，大機構之間通常采用口頭形式制定協議，并由參與此政策制定的機構來主導協議的執行。這種卡特爾協定的組織成本較低，這是由于大機構數目少、行業高度集中（大機構所占市場份額在50%～70%以上）、并且機構提供的產品（如第三方機構核查服務）完全相同。但是這種協議依附于特定政策，一旦政策變化協議即瓦解。碳交易中大機構之間的卡特爾協定通常為價格協定。以北京市碳排放核查的費用為例，歷史核查使用財政資金，政府被第三方機構忽悠，為每個企業的核查支付了8～12萬元（幾年后市場化的報價是0.5～2萬元/企業），但在后續抽查審核時向多家機構征詢財務報價。此時大機構之間口頭約定，將報價控制在4～5萬元/企業，此報價一方面確保了大機構的利益，另一方面維護了政府的面子（被忽悠了那么多錢不好向上級領導交代），而協議外的小機構如果報價明顯低于協議價格，則會被認為惡意壓低價格、擾亂市場秩序。一旦取消財政資金支持，改由企業自行支付核查費用，或第三方機構數量較多的情況下，第三方機構之間不得不進行市場競爭，這種情況下卡特爾協定難以形成。行業內大機構的卡特爾協定導致了低劣的服務質量（但存在競爭時的服務質量也很爛）。而在政策的執行效果反饋上，大機構之間會維護共同利益，不希望負面信息導致政策變動而影響當前業務，因此向政府匯報工作時會自發的過濾負面信息；在這種環境下小機構顧及政府面子也不敢提出過多異議，并且過多的意見會使政府懷疑自己的業務能力。對于涉及政策執行的政府部門（具體處室），由于政策的制定與實施涉及到上級領導指派的意向單位，并且自身也參與了政策的制定（名義上自身就是政策制定的牽頭處室），因此也不會提出過于負面的意見。

咨詢公司的商業模式 咨詢公司（碳資產管理公司）主要分4大類：1、CCER項目開發；2、企業能源/碳管理體系咨詢；3、數據運作；4、二級市場配額管理。 第一大類：CCER項目開發公司。類似以前的CDM項目包裝公司，對項目合規性進行包裝以滿足CDM方法學的要求。對于國內的CCER項目，與CDM一樣有著復雜的概念和制度的框架，專業性特別強，項目開發人員的入門大約需要1年。項目業主（企業）很難自行開發CCER項目。 而且，國內的CCER項目涉及行政審批，相關的政策文件看似覆蓋了所有的內容，但是在執行上政府有著極大的自由裁量空間，企業必須通過中介去跟政府打交道，這也是成本最低的方案。（相比之下CDM的政策文件極為繁瑣，但在執行層面操作性很強） 第二大類：企業能源管理體系咨詢公司。替企業準備一些紙面上的材料，應付各種檢查。這些公司通常與企業有著廣泛的合作關系，收費不高（便宜的幾千元就行）。 第三大類：數據運作公司。企業碳排放的數據運作新興的商業模式，替企業在數據層面管理碳資產。而碳資產的管理，實質上是對用能企業的數據和信息進行管理，與企業實際的生產活動關系不大，即碳排放數據可以從實體經濟活動中分離出來。 這些咨詢公司活躍在早期的清潔發展機制（CDM）的碳交易中，后來由于舞弊情況嚴重等問題歐盟不再購買中國的減排量。隨著國內碳交易的興起，這些咨詢公司又重新進入碳市場。 還有一部分咨詢公司以前專門為節能技改或合同能源管理的財政獎勵項目提供咨詢，包裝假項目或做大節能量以騙取獎勵資金因為財政獎勵項目的申報也是涉及行政審批，所以企業必須通過中介才能報項目，如果僅是申報、不涉及造假，收費是9～20萬元人民幣，部分地區的政府人員還會從獎勵資金中再要一部分（借助咨詢公司進行利益輸送）。如果涉及項目或數據的造假，收費更高。。這些咨詢公司一般是地方紅頂中介（因為節能財政獎勵項目的核查十分嚴格，一般的咨詢公司不敢介入）。因為財政獎勵項目的申報也是涉及行政審批，所以企業必須通過中介才能報項目，如果僅是申報、不涉及造假，收費是9～20萬元人民幣，部分地區的政府人員還會從獎勵資金中再要一部分（借助咨詢公司進行利益輸送）。如果涉及項目或數據的造假，收費更高。 對于碳交易試點，因為目前碳價格不高，所以數據運作這種商業模式還不成熟，同時很多咨詢公司轉行做第三方機構，短期內未開展咨詢業務，目前都是企業自己造假，水平較差——水平高的咨詢公司并不會采用偽造或篡改原始證據的方式造假，而是利用政策的

模糊性或政策漏洞獲利最基礎的數據運作案例：指標操作 一些碳交易試點中的熱電聯產企業采用基準法確定配額，其中供熱煤耗和供電煤耗是關鍵指標。但是供熱煤耗無法直接測量，其計算方法是人為定義的，目前中國至少有3最基礎的數據運作案例：指標操作 一些碳交易試點中的熱電聯產企業采用基準法確定配額，其中供熱煤耗和供電煤耗是關鍵指標。但是供熱煤耗無法直接測量，其計算方法是人為定義的，目前中國至少有3種供熱煤耗的計算方法，每種都有政策或行業標準做依據，其中最大的差異就是廠用電的分攤，這導致供電煤耗和供熱煤耗之間可以相互分攤調整。然后企業根據行業先進值，可試算出最佳的數據分攤方案，實現碳資產在數據層面的優化。對于化工等產品類型多的行業，這種情況更嚴重。咨詢公司的組織結構： 一般來說咨詢公司的組織結構簡單，人數10～20人。其傳統業務與能源審計、可研、能評、環評和體系認證有關。第四大類：二級市場碳配額管理公司。其商業模式就是利用CCER和企業碳配額價格的差價套利。將來中國的碳市場必然是價格雙軌制甚至多軌制，所以有很大的套利空間。目前企業與這類公司合作的風險小，一般采用收益分成的模式。

低碳領域新興商業模式碳匯傳銷：屬于傳統的資金盤傳銷，包裝故事為林業碳匯。通過參與或贊助政府或協會組織的會議等活動實現增信。光伏產品傳銷：通過放大產品功能、收取加盟費、管理費等手段銷售劣質產品。光伏貸款欺詐：光伏扶貪項目：供暖扶貪項目：利益相關方吹風讓地方政府大領導拍屁股出思路，政府執行層出方案（技術支撐單位為利益相關方），通過套取財政補貼獲利（強勢利益相關方獲大頭，與政府相關的利益集團獲利較少）。以熱泵扶貪項目為例，財政補貼被電網拿大頭，跟政府有關系的當地小企業發筆小財。用戶的使用成本不會過高但供暖效果不佳——這是由于熱泵設備出水溫度低，和室內原有的暖氣片不配套（需要配套地暖），另外設備壽命也是問題。（發改系統財政獎勵政策的套利手段普遍低端，缺乏創意和技術性，尤其是能源局對口的可再生能源領域的財政獎勵政策）

MRV中的問題現階段中國MRV體系中的核心問題有：·政府人員能力不足，對相關概念和術語缺乏深入理解；·核算原則嚴重缺失；·文件規范體系混亂且編制質量低；·在MRV實務中存在利益沖突，舞弊情況嚴重；·管理體制不完善，政府被商業機構架空。MRV的概念測量：企業能源消費的計量與統計包括選擇計量方案、安裝計量器具、采集數據、記錄原始數據、建立統計臺帳。報告：信息披露要明確披露的內容（包括內容的屬性，如計量數據的精密度等）、形式（報表/文字）、可比性（信息的質量，如數據的有效性等，以避免舞弊的情況）、載體，以及披露主體應承擔的責任。核證：第三方機構對企業報告的信息進行核查第三方機構不僅僅是收集數據，還需要對數據的質量以及這些數據所依附的證據進行分析和評價。原則上，第三方機構要對核查報告中出具的結論承擔一定責任，其核查過程是一種風險控制過程。（在中國，第三方機構不需要承擔責任，其核查過程屬于形式審查）

核算原則的問題目前中國的MRV體系沒有科學、統一的核算原則，各種指南文件的條款中在核算邊界和數據來源等方面均模糊處理。例如：溫室氣體核算（ETS-MRV）與能源統計（EE-MRV）中，各類數據的核算/統計原則如下：排放量à“誰排放，誰報告”（ETSMRV）購進量à“誰購進，誰統計”（EEMRV）消費量à“誰消費，誰統計”（EEMRV）庫存量à“誰支配，誰統計”（EEMRV）當采用能源消費的統計數據作為溫室氣體排放活動水平數據（ActivityData）的來源時：“誰排放，誰報告”≡“誰消費，誰統計”à收付實現制但是，當消費量不是直接監測得到，而是推算得到時：“累計消費量=累計購進量+（年初庫存-期末庫存量）”à權責發生制在會計學中，收付實現制和權責發生制是完全不相容的兩套原則，而在中國的MRV體系中則可以隨意混用。并且會計賬務包裝的各種技巧在碳排放的MRV中幾乎都是適用的。

文件規范體系混亂在MRV實務中涉及到各類文件，包括發改委發布的政策、國家標準、財政部發布的會計規范、統計局發布的指南，以及其他政府部門的各種文件。因為最基本的核算原則缺失，碳交易的核算指南文件無法與其他規范文件良好協調。并且中國溫室氣體核算指南中的主要內容引用自歐盟碳交易（EU-ETS）的同類文件，但EU-ETS的MRV有著自己的一套概念框架，并不完全兼容中國的統計原則。（中國的統計原則僅適用于宏觀層面的統計，不適用于對數據精準性要求高的企業之間的交易。）圖：各類MRV規范文件之間的聯系

政策漏洞無法填補國家層面的碳交易體系建設了一個專家答疑平臺，但這個平臺并沒有很好的解決實際問題。通過對國內碳交易的追蹤研究，識別出的問題主要集中在：·履約主體-核算邊界-地理范圍，這3個層面的核算邊界確定原則模糊；·外購能源的排放因子（單位化石能源的溫室氣體排放量）問題，企業層面的排放量可利用類似會計的關聯方交易的手段操縱；·數據來源問題；·各種實質性因素的處理原則無成文規定。對于各種實際問題，答疑平臺的專家無法提供令人滿意的解答：文件規范體系混亂且編制質量低中國MRV相關的各種核算指南采用“招標-編制-評審-發布”的編制流程，各環節存在的問題如下：表：中國MRV核算指南的開發流程與存在的問題流程說明招標由于與MRV相關的指南等政策文件涉及很多技術問題，因此政府會以招標的形式委托第三方機構或研究院所開發。以上文件一般以金額較大的合同包的形式招標，每個合同包中涵蓋的內容較多（甚至有可能整套MRV文件作為一個合同包招標）。投標方主要是規模較大的第三方機構（認證公司、咨詢公司），中標后再將合同包中的很多內容分包給其他單位。因為分包方的選擇由中標方自行決定，所以中標方會選擇不存在明顯競爭關系的單位。后續的文件編制工作由中標方，也就是一兩家第三方機構來主導。需要注意的是，因為分包方不會是其他規模較大的第三方機構（機構間存在競爭），而是一些大學或研究院所等，所以中國的MRV文件存在重計算、輕核證的特點。編制編制MRV文件在開發的進度安排上采用倒推法，文件的編制周期較短。核算指南（方法學）與第三方機構的資質和業務范圍密切相關，因此第三方機構在編制方法學時傾向于擴展其適用范圍，也就是希望每個方法學都能覆蓋很多種情況，這樣自己就能在很多個領域取得資質、開業務（可能導致方法學之間出現沖突，尤其是項目層面的方法學）。因為方法學的開發時間緊，所以開發者一般直接移植國際上現成的文件，但在移植過程中需要采用劣化法，例如降低標準要求或刪除比較麻煩或難于理解的條款，并期望簡化后的方法學能發揮完整的作用。因為文件的評審采用專家評審和對標這兩種方法，所以MRV文件中的條款需要模糊處理，條款中使用的概念往往內涵清晰但外延模糊（解釋起來容易，適用范圍廣）。在條款的表述邏輯上，國際上的MRV文件為了確保嚴謹性，大量使用虛擬語氣和反事實條件句邏輯，而漢語的行政公文中不接受此種表述方式。編制方在移植國外文件的過程中碰到此類條款需要采用劣化法處理（概念解釋不清的情況下只能使用列舉法或排除法來下定義，往往出現列舉不盡、排除不清的問題）。采用以上方法開發的MRV文件，從文字上看很難發現問題，看似覆蓋了全部的內容，但在實際應用中，文件的使用者會發現很多情況下難以判斷條款是否適用，也就是出現了政策模糊性問題。

評審采用專家評審和對標這兩種方法，當使用同行評議法時僅走個形式。評審專家并不會對文件進行深入研究，也缺乏MRV的實踐經驗（尤其是核證上的）。如果文件編制得過于嚴謹，專家很容易針對具體的條款提出各種各樣的問題，例如“為什么其他情況就不適用”等，而這些問題解釋起來相當復雜，所以文件的編制方才需要對概念和條款模糊處理。發布MRV的技術文件最終以政策的形式發布，名義上政府是文件的編制方，一旦正式發布，文件的正確性是不容置疑的。在文件發布前的公示期間，會象征性的征求文件使用方的意見（但是采用一些寫作技巧后，條款從字面上是看不出問題的）。政策文件發布后若在使用中出現了問題，實際上的編制方就不怎么管了（政府的技術支持單位通常都以“不負責政策解讀”為借口）。有可能出現政府對政策不熟悉的情況，例如文件編制方在一些技術性很強的政策文件中使用了特定的行業術語或概念，而政府人員對此缺乏深入了解，導致在政策執行中給出了錯誤的解釋。第三方機構作為MRV文件的開發者和使用者，并不喜歡過于成熟、嚴謹的政策或技術文件。這是因為制度完善后其承擔的責任也將隨之逐漸明確，并伴隨著較大的風險。例如中國節能技改財政獎勵政策，經過幾年的發展已經比較完善（尤其是在項目真實性的核