第五章行政組織的結構與體制任何組織都有一定的結構，都體現為一定的體制。有效的行政組織結構是組織存在和發(fā)展的基本條件。行政組織結構的科學與否，直接影響到這一組織能否高效地運轉和工作。行政組織結構通過具體的行政體制來體現。第五章行政組織的結構與體制任何組織都有一定的結構，都體現為第一節(jié)行政組織的結構和功能

一、行政組織結構（一）含義結構，原本是生物學和建筑學中的概念，是指物質各要素的排列組合形式。組織結構也就是組織內部各要素之間分工合作、相互協調的方式，它體現了組織中各要素之間的關系。組織的結構方式影響著組織的性質，不同結構方式的組織具有不同的性質（金剛石和石墨）。第一節(jié)行政組織的結構和功能一、行政組織結構行政組織結構，是指行政組織各要素的排列組合方式。組織結構是否合理關系到組織運轉的效率。行政管理活動中的官僚主義現象，如機構臃腫、職責不清、辦事效率低下等等都與組織的結構情況密切相關。行政目標——行政組織結構的基礎。行政組織活動的目標是通過對社會事務實施公共管理與提供公共服務，使社會呈現有秩序、可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定狀態(tài)。行政組織目標是不斷變化的——要求行政組織結構也要做出相應的調整。超前、滯后行政組織結構，是指行政組織各要素的排列組合方式。職位——行政組織結構的基本單元。行政職位是行政組織結構的基本元素，是行政組織結構網絡中的聯結點和支撐點。行政職位的統屬和橫向關系聯結著行政組織的縱向結構和橫向結構，沒有行政職位，也就沒有行政組織。行政職位是行政組織根據工作目標的需要而確定的具有一定權力和相應責任的工作崗位，也就是說職位是指具有一定職務、職責和職權的工作崗位，職務是指規(guī)定擔任的工作和所應完成的工作任務；職責是指擔任一定職務的人所應承擔的工作責任；職權則是國家根據職務和職責依照法律賦予職位的某種權力，以保證能夠履行其工作職責，順利完成工作任務。可見，職位是由職務、職責和職權三要素所構成的整體，行政職位的設置及其聯結方式直接表現為行政組織的權力分配方式。職位——行政組織結構的基本單元。行政職位是行政組織結構的基本行政職位的有機排列組合——形成一個行政工作單位。行政工作單位的有機排列組合——形成一個行政工作部門。行政工作部門的有機排列組合——形成一級政府組織系統。各級政府之間的有機排列組合——形成一個國家的政府系統。行政職位的有機排列組合——形成一個行政工作單位。（二）行政組織結構的特點與其他社會組織相比，具有以下特點：1、穩(wěn)定性。是指行政組織結構在一定時期處于某種狀態(tài)。行政組織行使的是國家行政權，穩(wěn)定性是其組織結構的核心。2、層次性。層次是指組織系統中為了便于行政管理，采取層級控制體制，從縱向上劃分為若干管理層級，一級管一級，管理范圍逐漸縮小，下級對上級負責。層次性的優(yōu)點在于上下銜接，統一指揮，一致行動，便于管理。3、開放性。行政組織的管理對象是整個社會公共事務，因此就需要不斷地與外界進行信息交換，隨著環(huán)境的變化來不斷調整組織的結構。行政組織結構的開放性是行政組織適應環(huán)境的前提。4、體系性。行政組織行使的國家行政權是不可分割的整體。金字塔形的行政組織結構構成了一個縱橫交織、具有隸屬和制約關系的權責分配體系。（二）行政組織結構的特點二、行政組織結構的功能（一）整合功能。合理的組織結構具有很強的整合功能，能夠使組織中的每一個工作職位、單位、部門、一級政府，甚至整個國家行政系統設置合理，恰到好處，能夠充分發(fā)揮組織中個體和群體的智慧和力量，順利實現組織的目標。1+1大于2。（二）溝通功能。良好的行政組織能使溝通渠道暢通無阻，保證行政管理活動的順利進行。（三）效率功能。良好的行政組織能夠合理配置和充分利用組織的各種資源，不斷提高行政效率，以最小的投入獲得最大的社會效益。二、行政組織結構的功能三、行政組織的結構與功能之間的關系相互制約。（一）結構決定功能。行政組織有什么樣的結構就必然表現出相應的功能。行政組織的結構規(guī)定制約著行政組織功能的性質和水平，限制著行政組織功能的范圍和大小。同時，結構一旦改變，功能也就隨之發(fā)生變化。（二）功能反作用于結構。首先，功能優(yōu)化促進結構優(yōu)化。其次，功能退化促進結構退化或消失。總之，相對穩(wěn)定的結構要支配控制功能的大小、范圍、性質和水平，相對活躍的功能，在環(huán)境影響下的變異又反過來影響結構，引起結構的變化，甚至突破原有行政組織結構的束縛。二者的對立統一是行政組織發(fā)展的動力。三、行政組織的結構與功能之間的關系四、合理的行政組織結構的標準

合理的行政組織是以行政職能為核心，在數量上和質量上都恰到好處的一個有機的、充滿活力的整體，是行政組織充分發(fā)揮其效能的基礎。合理的行政組織結構的標準有以下幾條：（一）任務與組織的設置平衡行政組織內每個職位、單位、部門以及任何一級政府的設置都是行使行政組織職能和任務所必需的。任務與組織設置相平衡，使事事有人做，人人有事做，達成人與事的最佳結合。四、合理的行政組織結構的標準（二）各部門、人員設置合理按照組織內各單位、部門、人員間的工作銜接關系和工作量的比例關系合理設置各部門和人員，使整個行政工作的流程能互相銜接、協調發(fā)展，杜絕因漏設或工作量輕重不均而發(fā)生工作流程中斷或梗塞的現象，保證整個行政工作的順利完成。（三）分工明確、合作良好職能分工是行政組織結構的實質所在。（四）適應環(huán)境，具有彈性能夠適應環(huán)境的變化，具有適應性、應變性，能及時的隨著環(huán)境的變化而調整自己。（二）各部門、人員設置合理第二節(jié)行政組織結構的類型一、行政組織結構的類型根據權力或職能的分配方式，行政組織結構主要有下列幾種類型：（一）直線式結構是一種垂直領導的結構形式。在這種結構中，職位、職權、職責從組織的最高層到最低層沿直線垂直分布，形成等級系列，通過自上而下的負責關系，將一切權力集中在行政組織的最高層，形成以指揮——服從為基本特征的統一的上下級關系。省長縣長縣長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長第二節(jié)行政組織結構的類型一、行政組織結構的類型省長縣長縣優(yōu)點：1、線條清楚，權限、責任明確，上下級間的權責關系易于確定，指揮與命令統一，隸屬關系清晰，政令統一；2、行動迅速，辦事效率高。缺點：缺乏專業(yè)化的管理分工，上級人員工作繁重，常陷于日常行政事務，不利于集中精力思考研究重大問題。因此，這種結構常常由于行政首長個人的能力不足而表現出很大的局限性。因此，這種結構一般適用于規(guī)模較小、活動內容比較簡單的行政組織。優(yōu)點：（二）職能式結構也被稱為參謀式結構。是在行政主管的領導下，按專業(yè)分工設置若干職能部門，各職能部門直接對行政首長負責，并在其業(yè)務范圍內對下級有指揮、協調、監(jiān)督的權力。省長廳廳縣長鄉(xiāng)長局局科科（二）職能式結構省長廳廳縣長鄉(xiāng)長局局科科與直線式行政組織結構相比，這種結構的優(yōu)點：實行了專業(yè)分工，減輕了行政首長的工作負擔，使其能集中精力處理本組織中較重大的問題，適應了現代行政管理活動復雜化的需要。缺點：容易造成多頭領導或多重領導，出現令出多門、指示沖突或互相推諉、扯皮的現象，妨礙統一指揮，增加協調的困難，造成管理上的混亂。與直線式行政組織結構相比，這種結構的優(yōu)點：實行了專業(yè)分工，減（三）直線——職能式結構這種結構是以直線式組織結構為主，在行政首長之下設立相應的職能部門，實行行政首長統一領導與專業(yè)化管理相結合的結構形式。省長廳廳縣長縣長局局鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長科科局局鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長（三）直線——職能式結構省長廳廳縣長縣長局局鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長科科局局

這種結構中，原有的直線集權系統是基礎，各行政首長有獨立的指揮權。職能系統對各級首長只有建議權，沒有決策權，也沒有對下級機關的命令權和指揮權。不過在其職能范圍內有一定的決策權和監(jiān)督權。這是一種較為復雜的結構形式，它既吸收直線式和職能式兩種結構的優(yōu)點，也綜合了兩種結構的缺點。缺點是各職能部門之間的橫線聯系較差，容易產生脫節(jié)或沖突，使管理工作陷入混亂。不過相比來說，這種結構具有更多的優(yōu)點，目前各國政府基本上采用這種結構形式。這種結構中，原有的直線集權系統是基礎，各行政（四）矩陣式結構這種組織結構往往是為了實現特殊目標或執(zhí)行特定業(yè)務從不同的組織機構中選派人員而組成的臨時性組織。它將管理部門分為兩種：一種是傳統的職能部門，其目的是要實現組織的長期目標，具有相對的穩(wěn)定性；另一種是為完成某項專門任務，由各職能部門派人聯合組成的各種專門任務小組。這種小組通常指定專人領導，組織成員既接受項目負責人的指揮，又接受職能部門的指揮。在任務完成后，該小組的成員便回到各自原來的職能部門。因此，這種組織具有較大的靈活性。成員省長廳廳廳項目項目成員成員成員成員成員（四）矩陣式結構成員省長廳廳廳項目項目成員成員成員成員成員優(yōu)點：1、可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來，集思廣益，高效地完成某項任務，既能提高相互協調的靈活性，又能加強組織的相對穩(wěn)定性和整體性；2、在不打亂原來垂直系統的領導的條件下，能使多項專門任務在一個組織中得到平衡協調的完成。既能避免各部門的重復勞動，又能減少成本開支，還能充分發(fā)揮各職能部門的作用，使主管領導擺脫日常事務，有更多的時間和精力去考慮全局性的問題。缺點：由于同時接收來自兩個方向的指揮，當兩個上級意見不一致時，會使工作人員左右為難，無所適從，產生指揮和協調方面的問題。

優(yōu)點：1、可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來，集思廣益，高效（五）事業(yè)部式結構又稱分權式組織結構。最大特征在于分權化。它按照產品、地區(qū)、市場或顧客將組織劃分為若干個相對獨立的單位，稱為事業(yè)部。各事業(yè)部根據最高管理層指定的方針、政策和下達的任務、指標，全權指揮所管轄單位和部門的生產經營活動，并對最高管理層全面負責。在人事、財務、組織機構設置方面有較大的自主權。（五）事業(yè)部式結構優(yōu)點：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定組織發(fā)展的戰(zhàn)略方面；事業(yè)部可以根據環(huán)境的變化來處理工作，使整個管理具有彈性、靈活性和適應性；獨立性較強，可以擺脫請示匯報、公文旅行、浪費時間的陋習，提高效率；更容易調動積極性。缺點：強調分權，削弱了組織的統一；強調獨立，缺乏整體觀念和各部門之間的協作；各事業(yè)部都有自己的職能部門，有可能導致機構重疊、管理人員增多、人浮于事、管理費用增大等問題。優(yōu)點：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定組織發(fā)展的戰(zhàn)略方二、行政組織的縱向結構與橫向結構任何一個較大型的組織，出于提高工作效率的需要，必然要在組織內部進行垂直分工和水平分工。組織的垂直分工涉及到管理層次問題，形成組織的縱向結構；組織的水平分工涉及到控制幅度問題，形成組織的橫向結構。兩者交叉結合成組織的整體結構。

二、行政組織的縱向結構與橫向結構（一）行政組織的縱向結構層級劃分。層級越高，管轄的范圍就越大，其職責和權力也就越大，但組織的數量則越少；層級越低，管轄的范圍越小，相應的職責和權力也越小，但組織的數量越多。層次的多少要根據組織勞動分工的需要，也取決于行政組織的職能分配與行政管理的需要。設置過多，容易造成信息渠道的不暢，浪費時間、財力和人力，產生官僚主義，增加協調和控制的困難。過少則會造成分工不明確，責任和權力不清，影響組織成員的積極性。（一）行政組織的縱向結構（二）行政組織的橫向結構行政組織的橫向分工有以下幾種類型：1、按照行政業(yè)務性質分工。是指根據行政管理的業(yè)務性質的不同來組成行政組織單位。財政部和外交部。這是行政組織平行分布化的基本方式。這些部門之間的地位是平等的，各自的行政目標、業(yè)務范圍和權力責任都自成體系，相互之間沒有隸屬和服從的關系。（二）行政組織的橫向結構2、按地區(qū)分工。如全國劃分為若干個省、直轄市和自治區(qū)；省劃分為若干個市、縣；縣劃分為若干鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。3、按行政管理的不同環(huán)節(jié)分工。行政管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。根據這些管理的不同環(huán)節(jié)劃分為決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。4、按管理對象分工。通過確定相應的服務對象設立專門機構加強管理，如國務院僑務辦公室負責有關歸國華僑的問題。2、按地區(qū)分工。如全國劃分為若干個省、直轄市和自治區(qū)；省劃分（三）管理層次和管理幅度的關系組織的縱向結構形成管理層次。體現著決策者與執(zhí)行者之間的距離。組織的橫向結構形成管理幅度。體現著一個單位或一位行政首長能有效管理的下層單位或人數。

（三）管理層次和管理幅度的關系就一個特定的行政組織而言，管理層次和管理幅度成反比關系，管理層次多，則每一層行政機構的管理幅度就窄；反過來，管理層次少，則每一層行政機構的管理幅度就寬。管理層次多管理幅度窄的行政組織城尖形結構；反之，則成扁平型結構。尖型結構扁平型結構就一個特定的行政組織而言，管理層次和管理幅度成反比關系，管理尖型結構的優(yōu)點：事權集中，分工明確，控制有力，溝通渠道多，協調能力強，決策、指揮和行動比較迅速，是一種集權型的結構。缺點：信息傳遞時間長，嚴格的控制不利于發(fā)揮下級的主動性和創(chuàng)造性。扁平型結構的優(yōu)點：上級管理人員少，信息溝通速度快，控制較松，是一種分權的結構，有利于發(fā)揮和調動下級的工作積極性和創(chuàng)造性。缺點：由于控制較少，溝通渠道少，可能導致行政控制軟弱。在現實生活中，一個行政組織的結構往往不是純粹的尖形或扁平型的，而是綜合型的，往往是行政組織中有些層次的機構管理幅度大，有些層次的機構管理幅度小。尖型結構的優(yōu)點：事權集中，分工明確，控制有力，溝通渠道多，協管理層次和管理幅度的關系對組織是至關重要的，因此在考慮組織結構時，應當把管理層次和管理幅度作為一個重要問題來考慮。影響管理層次與管理幅度間關系的主要因素有：第一，行政組織工作任務的性質制約著管理幅度與管理層次。工作任務越復雜，差別越大，需要協調的就越高，管理幅度應該越小，管理層次應該越大，反之亦然。第二，要根據工作種類的接近程度而定，工作種類越接近，越應該采用寬幅少層的結構，反過來亦然。管理層次和管理幅度的關系對組織是至關重要的，因此在考慮組織結第三，要根據行政組織成員的知識水平和思想水平。對知識程度高、責任感強的成員應該采取扁平型結構。反之則采取尖形結構。第四，領導者的水平和能力直接制約著管理幅度和管理層次。管理幅度的寬窄與領導者的水平和能力成正比，管理層次的多少與領導者的水平和能力成反比。

第五，從管理手段來看，辦公的現代化、自動化必然會提高工作效率和管理者的管理能力，從而擴大管理幅度的的有效范圍，有利于管理層次的減少。第三，要根據行政組織成員的知識水平和思想水平。對知識程度高、第三節(jié)行政組織體制

行政組織體制是行政組織結構的體現，是指行政組織內各個層級、各個部門間權力關系的制度化。行政組織體制的種類有四種劃分方式：一、首長制、委員會制與混合制根據行政組織最高決策權歸屬人數的多少，行政組織體制可分為首長制，委員會制與混合制。第三節(jié)行政組織體制行政組織體制是行政組織結構的體現，是（一）首長制。

也稱為獨任制，是指行政組織的最高決策權和責任歸屬于行政首長一人的行政組織體制。行政首長對行政組織的各項事務擁有最終決定權，一人決定一切重大措施，其他領導人都只是首長的幕僚，只有建議權而無決策權。（一）首長制。這其實是一種最古老的組織體制。早在原始社會的母系氏族時期，一個母系之首就是首長制的首腦。奴隸社會和封建社會，君主和皇帝享有著至高無上的權力，首長制非常盛行。到了資本主義社會和社會主義社會，首長制得到了進一步的發(fā)展。美國的總統制是最典型的首長制。總統具有總攬一切內政、外交、軍事等重大事務的決策權，政府的其他工作人員只能向總統提出建議，而沒有最后的決定權。一次，美國總統林肯召集7位部長開會討論問題，七位部長都反對林肯的意見，林肯最后宣布說：“七人反對，一人贊成，提議通過”。這其實是一種最古老的組織體制。早在原始社會的母系氏族時期，一▲首長制的優(yōu)缺點：

優(yōu)點：1、事權集中、責任明確，可減少沖突與摩擦。2、指揮靈敏，易于當機立斷，行動迅速，可爭取時效，便于執(zhí)行。3、易于保守秘密。

缺點：1、每一個人的知識、智慧、才能、洞察力、判斷力有限，如果囿于個人主見，對問題的考慮則難以全面周詳。2、以個人的精力和體力有限，難以日理萬機，包攬一切。3、首長一人獨攬大權，容易產生專制和濫用權力、個人崇拜等弊端。4、無人牽制監(jiān)督，易于營私舞弊，任意啟用私人。▲首長制的優(yōu)缺點：（二）委員會制也稱為合議制，是指行政組織的最高行政決策權力和責任賦予委員會集體承擔的行政組織體制。其基本特征是行政組織的最終決策是由兩人以上的、地位平等的委員組成的委員會作出，一切決定由委員會按照“少數服從多數”的原則集體討論決定。它產生于羅馬時代，最典型的是瑞士聯邦委員會，一切行政事務都有瑞士聯邦最高行政機關行政委員會集體討論決定。主席由委員們輪流擔任，是名義上的國家元首，負責召集行政委員會會議，但不擁有對重大事務的最終決定權。建國初期，我國的最高行政機關政務院實行委員制。（二）委員會制▲委員會制的優(yōu)缺點：優(yōu)點：1、能夠集思廣益，容納各方面的意見，獲得社會的有力支持。2、互相牽制監(jiān)督，不容易營私舞弊。3、分工合作，減輕負擔，考慮問題周詳。缺點：1、責任不明確，事權不專一，容易產生爭功諉過的弊端。2、力量不集中，行動遲緩，效率低下，容易貽誤時機。3、委員之間地位相同，難以彼此協調。4、難以保守秘密。▲委員會制的優(yōu)缺點：（三）混合制又稱為委員首長并立制，是指行政組織的事權部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長決定的一種行政組織體制。其基本特征是行政組織中既設有合議制的委員會，又設有專門的行政首長。重大問題的決策由委員會集體商討決定，具體問題的決策權由行政首長單獨行事。從理論上來說，混合制可以兼有首長制和混合制的優(yōu)點，避免兩者的缺點，但如果運用不當的活，又可能同時發(fā)生首長制和委員會制的弊端。再者，混合制中首長的個人素質和知識能力水平會在很大程度上影響該組織是趨向于首長制還是趨向于委員會制。（三）混合制二、集權制、分權制與均權制根據中央與地方行政組織相互間權力分配關系的不同，可分為集權制、分權制和均權制三種組織體制。（一）集權制是指行政權力集中于上級機關，下級機關沒有或很少有自主權，只能依照上級機關的指示或法令辦事的組織體制。法國是實行集權制較為典型的國家。二、集權制、分權制與均權制▲優(yōu)點：1、政令歸一，上級命令能夠得到較好的貫徹，指揮有力。2、容易集中力量，有利于大型建設項目的推行和完成綜合型的治理工作。3、有利于防止和反對地方獨立王國的出現。▲缺點：1、權力過分集中，下級完全依賴于上級，不利于下級人員工作責任心以及工作能力的培養(yǎng)。2、容易導致中央機關和個人的專制獨裁。3、下級機構一切奉命行使，損害地方組織的工作積極性，不利于因地制宜處理地方事務，影響工作效率的提高。4、無法有效滿足地方對公共物品和服務的差異性需求，妨礙了地方政府行政方式的創(chuàng)新。▲優(yōu)點：1、政令歸一，上級命令能夠得到較好的貫徹，指揮有力。（二）分權制是指中央組織完全賦予地方組織以管理自己事務的權力，地方組織無須聽命于中央組織，中央組織也不加干預的一種行政組織體制。基本特征是地方政府受中央政府的控制較小，地方政府在其管轄范圍內有較大的自主權，可以完全根據地方的需要管理地方事務。▲優(yōu)點：1、可以防止中央或上級的專橫與個人的獨裁，可以激發(fā)民主精神。2、有利于激發(fā)下級人員的工作熱情，發(fā)揮主觀能動性。3、地方政府可以因地制宜地處理地方事務，避免“一刀切”造成的失誤。4、可以有效滿足地方對公共物品的差異性需求。缺點：1、過度分權容易形成地方的本位主義，各自為政，甚至會導致國家的分裂。2、過度分權會導致全國各地經濟的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。3、過度分權會導致中央的政策、法律難以有效貫徹。（二）分權制（三）均權制是指中央與地方行政組織的權力保持平衡，既不偏于集權，也不偏于分權的組織體制。其基本特征是折衷于集權與分權之間，就事權的性質進行合理的劃分，凡是適宜于中央管轄的事務歸中央組織管，凡適宜于地方官轄的事務歸地方組織管。這種體制可以發(fā)揮集權制和分權制的優(yōu)點，消除兩者的缺點，既可保證中央的政令統一與指揮靈便，又可因地制宜，發(fā)揮地方的積極性和主動性。（三）均權制從理論上講，這是一種較為理想的組織體制。孫中山先生曾經說過：“政治里頭有兩個力量，一個是自由的力量，一個是維持秩序的力量。政治中的這兩個力量，正如物理學里頭有離心力和向心力一樣，政治里頭的自由太過，變成了無政府，束縛太過，變成了專制。自由同專制這兩個力量，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣”。因此，“權之分配，中央者數之中央也，權之宜屬于地方者屬于地方”，“凡事務有全國一致之性質者劃歸中央，有因地制宜之性質者劃歸地方，不偏于中央集權或地方分權”。但在實踐中這一體制實施起來比較困難，主要的難點是如何做到“均權”，中央和地方組織管轄到什么程度才算均權，這很難把握。如果均權不當，反而會集中二者的缺點，既不利于中央對地方的宏觀控制，又不利于地方因地制宜與積極性的發(fā)揮。從理論上講，這是一種較為理想的組織體制。孫中山先生曾經說過：三、完整制與分離制根據同一層級各組織或同一組織各單位所隸屬的領導的不同，行政組織體制可區(qū)分為完整制與分離制。這只是對地方政府而言，中央政府不存在這個問題。三、完整制與分離制（一）完整制完整制是指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機關領導的一種行政組織體制。其基本特征是指揮、控制權集中于本層級的行政組織，本層級地方政府的首腦機關對該層級的所有工作部門實行一元化領導。凡是采用分權制的國家，大多采用完整制，其高級地方政府的行政部門一般均屬同級政府首腦機關領導。前南斯拉夫是采用完整制的典型國家。那時的南斯拉夫實行的是聯邦制度，其聯邦與共和國和自治省之間是合作、協調關系，而非上下級關系。南斯拉夫聯邦的各共和國、自治省等高級地方政府機構（嚴格說，它不是一般意義的地方政府），有權決定本區(qū)一切重大事務，而不受聯邦政府機構的任何干預。美國州政府的各行政部門，也實行的是完整制的領導關系，州級各行政部門只屬州政府領導，不受聯邦即中央政府各部門的領導。

（一）完整制▲優(yōu)點：第一，在同一級政府內權責集中、指揮統一，可令行禁止，防止遲緩推諉。第二，在同一級政府統一領導下，各部門相互合作、協同配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避免單位間的工作重復。缺點：第一，權力過分集中于地方政府，易形成一級行政首長的個人專權。第二，易形成地方本位主義，不利于上級方針政策的貫徹落實，不利于中央政府對全國的宏觀控制。▲優(yōu)點：第一，在同一級政府內權責集中、指揮統一，可令行禁止，（二）分離制分離制是指同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個或兩個以上行政組織領導的行政組織體制。其基本特征是地方政府中的各行政部門，既受同級政府首腦機關領導，又受上級政府同類部門的領導。因此分離制是實行二元領導的組織體制。我國行政組織體制基本上屬于分離制，我國很多行政機關均實行“雙重領導”或“雙重負責”制。在分離制的雙重領導體制中，有的部門實行以地方政府領導為主，有的實行以上級同類部門領導為主。如監(jiān)察部，即以部門領導為主。在上級部門領導為輔的體制中，有的只有業(yè)務指導關系，如氣象局之類的技術性單位。（二）分離制▲優(yōu)點：第一，領導權力分散并互相牽制，可防止一級行政首長的獨裁專斷。第二，實行二元化領導，既有利于上級方針政策的有效貫徹，也有利于下級政府因地制宜地實施。缺點：第一，權力分散，易導致多頭指揮、政令沖突，使得任何一個領導機關均指揮失靈。第二，政出多門，易導致下級無所適從，或利用矛盾為己所用。▲優(yōu)點：第一，領導權力分散并互相牽制，可防止一級行政首長的獨（三）完整制與分離制的正確運用完整制與分離制各有利弊。主要應根據國家結構形式——單一制或聯邦制的不同而加以靈活運用。凡聯邦制國家，在聯邦成員單位（有的叫共和國，有的叫州或自治省）這一級政府內，實行完整制，該級政府各部門只受本級政府領導，不受聯邦政府領導；但在成員以下的地方政府，仍實行分離制，既受同級政府領導，又受成員單位政府同一部門的領導。在單一制國家，凡實行中央集權制的國家，各級地方政府的各部門均實行分離制，既受同級政府領導，又受上級政府的同一類部門領導；凡實行分權制的國家，高級地方政府的各個部門一般只受同級政府領導，基本上不受中央政府同一類部門領導。一般而言，在當今市場經濟條件下，高級地方政府主要適宜采用完整制。（三）完整制與分離制的正確運用我國是單一制國家，又是實行中央集權制的國家，故各級政府中各個行政部門均實行雙重領導體制——分離制，既受同級政府領導，又受上級同類部門領導。這種領導體制是和我國當時的計劃經濟體制相適應的，對我國當時的社會主義建設事業(yè)起了很重要的推動作用。自我國開始由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實行了按事務的宏觀、微觀性質進行分工，凡屬純地方性的微觀事務，就只屬地方政府領導，勿需向中央政府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領導；而那些純屬宏觀調控性的事務，則應由中央政府管理，地方政府不得涉及，不存在對這些事務的雙重領導問題。只有需中央與地方共同管理的事務部門，則應實行分離制，既歸本級政府首腦機關領導，又歸中央政府同類部門領導。至于地方政府之間的部門領導體制問題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。唯此才能適應社會主義市場經濟的需要，從而才有利于提高行政效率。我國是單一制國家，又是實行中央集權制的國家，故各級政府中各個第四節(jié)行政組織結構的設計

一、行政組織設計的含義和原則行政組織的結構是通過組織設計者的思維活動設計出來的，往往反映了設計者對客觀條件的理解和認識，反映了環(huán)境對組織的需求和制約，也是適應環(huán)境的產物。行政組織設計是行政組織結構理論中的一個重要內容。因為行政組織的高效有序運作有賴于合理良好的組織結構設計，行政組織結構的調整和變革也必須以科學合理的組織結構設計為前提。所以，無論是對于新組織的建立，還是現有組織的調整或變革，組織設計的意義和作用都是十分突出的。第四節(jié)行政組織結構的設計一、行政組織設計的含義和原則（一）行政組織結構設計的概念

行政組織結構的設計是指組織管理者根據組織的內外環(huán)境因素，規(guī)劃、選擇、建立一種適合本組織自身特點、結構優(yōu)良、功能齊全、運轉靈活的組織結構的過程或活動。行政組織結構設計具有以下特點：（一）行政組織結構設計的概念1、組織結構設計是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是組織管理者的職能之一。2、組織結構設計的依據是組織內部因素和外部的環(huán)境。3、組織結構設計是對組織結構的規(guī)劃和選擇。4、組織結構設計的目的是為了建立適合組織存在的特定條件的結構，使組織結構的設置更加合理、運轉更加靈活，從而提高組織的效益。1、組織結構設計是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是二、行政組織結構設計與管理的一般原則1、法制原則。行政組織的設計和建立必須符合國家法律。行政組織是依法行使行政權、管理社會公共事務的組織，它必須依據憲法、政府組織法和其他有關法律設置；行政組織設置的數量、性質、職權、隸屬關系、行為規(guī)范等都必須由有關法律予以規(guī)定；行政組織的設立和撤銷必須符合法律規(guī)定。2、便于決策原則。正確、高效的決策是成功的基礎。為達到這個目的，在設計時應注意：便于資訊的收集和管理；便于意見溝通和行動協調；建立咨詢制度（重視專家的咨詢作用是現代管理的特點）。二、行政組織結構設計與管理的一般原則3、效率原則。為提高效率，需注意以下幾個方面：重視專業(yè)分工。通常效率與專業(yè)化的程度成正比。（不同的專業(yè)需要運用不同的專業(yè)知識，而且人們所具有的知識是有限的，因此應當依據組織成員所掌握的知識進行專業(yè)分工，做到專才專用。）注意管理幅度適度。把它控制在一個適度的范圍內。3、效率原則。4、顧及平衡、協調發(fā)展所謂平衡，是指組織系統中諸要素之間以及組織與環(huán)境之間形成的協調、和諧、有序及適應的關系。幾個方面的平衡：分工與合作平衡（分工著眼于專業(yè)，專業(yè)分工過細容易使員工減少整體觀念。合作著眼于整體，過分重視合作會減少單位間的競爭。應在二者之間求得平衡）；權力與責任平衡（有責無權則無法盡責，有權無責則濫用權力）；個體與整體平衡（組織目標與個人目標間的差異）；貢獻與報酬平衡（員工積極性與組織費用問題）。

4、顧及平衡、協調發(fā)展5、以人為本、人性管理重視人性，實行“人本管理”是現代管理發(fā)展的趨勢。從行政組織設計的角度