行政處罰那些事之3.1.1、行政處罰法定原則之處罰設(shè)定法定忘記歷史，就等于背叛。開始前還是需要稍稍回憶一下過去。1996年《行政處罰法》出臺(tái)之前，我國(guó)行政處罰名目繁多，據(jù)國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)，有名有姓的多達(dá)120種以上。行政處罰猶如脫韁的野馬，在祖國(guó)大地上馳騁，當(dāng)時(shí)，“亂攤派、亂集資、亂罰款”已經(jīng)為成為社會(huì)的一大公害，群眾怨聲載道，流傳出了諸如“滿街都是大蓋帽，十個(gè)大蓋帽罰一個(gè)戴草帽”的順口溜。造成這種局面的主要原因是，我國(guó)幾乎所有層級(jí)的行政機(jī)關(guān)都可以通過相應(yīng)的規(guī)范性文件設(shè)定各種類型的行政處罰。立法者清醒的看到了這一點(diǎn)，行政處罰混亂的局面的終止，關(guān)鍵在于行政處罰法權(quán)設(shè)定的法定。于是，就誕生了2021年版《行政處罰法》的第三條，1996年版《行政處罰法》的第二條：行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。本條就是對(duì)行政處罰設(shè)定的實(shí)施的法定原則的具體規(guī)定。其要意有二：一是只有立法機(jī)關(guān)才能享有行政處罰法的設(shè)定權(quán)。這里需要惡補(bǔ)一些《立法法》的知識(shí)，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)包括全國(guó)人大及其常委會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)；設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。根據(jù)《行政處罰法》第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十六的規(guī)定，除上述國(guó)家機(jī)關(guān)以外，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不可創(chuàng)設(shè)任何行政處罰事項(xiàng)。關(guān)于行政處罰的設(shè)定，后面我們會(huì)詳細(xì)介紹。可以先看一眼《行政處罰法》的具體規(guī)定。第十條

法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設(shè)定。第十一條

行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定,行政法規(guī)為實(shí)施法律,可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的,應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見,并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。行政法規(guī)報(bào)送備案時(shí),應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。第十二條

地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定,地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定,地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī),可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的,應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見,并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí),應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。第十三條

國(guó)務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的,國(guó)務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為,可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。第十四條

地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的,地方政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為,可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。第十六條

除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。二是行政處罰權(quán)設(shè)定載體的規(guī)范性文件必須是法定的。通過上述法條，我們可以看到，即便是那些享有行政處罰法設(shè)定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也只通過法定的規(guī)范性文件來設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。如國(guó)務(wù)院只能以行政法規(guī)的形式設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰；國(guó)務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定等。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。所以，紅頭文件是不可以設(shè)定行政處罰的。案例1、1997年，陳某未辦理漁業(yè)捕撈許可證，進(jìn)入禁漁區(qū)捕撈，被縣漁政管理站值勤人員查扣，并根據(jù)《福建省實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》規(guī)定，沒收陳某漁船一條及船上的魚網(wǎng)等漁具，并處罰款2000元。陳某不服，起訴至縣法院。問題在于：（1）《漁業(yè)法》第30條規(guī)定：“未按本法規(guī)定取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并可以沒收漁具。”這一條未規(guī)定可以沒收漁船。（2）但《