年4月19日養(yǎng)老調(diào)研報告提交文檔僅供參考，不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正。關(guān)于提高我市老齡服務(wù)事業(yè)水平的對策研究課題組養(yǎng)老問題是基本民生問題之一，也是社會管理中需要研究的重大問題。2月，胡錦濤在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)?！辈⑻岢觯敖鉀Q好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，“培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。興國市長曾講過，人口老齡化問題關(guān)系社會經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。自1988年進(jìn)入老齡化社會以來，我市已迎來“銀發(fā)浪潮”，老齡化形勢嚴(yán)峻，老年人口年均增長3%以上。截至底，60歲及以上戶籍老年人口已達(dá)17.47%，老齡化程度排在全國第三位。據(jù)預(yù)測，全市老年人口將占總?cè)丝?9.5%；2030年占35.62%。屆時，我市基本形成具有天津特色的“973”養(yǎng)老服務(wù)格局，即97%老年人居家養(yǎng)老（其中94%老年人依托社區(qū)日間照料服務(wù)設(shè)施分散居家養(yǎng)老，3%老年人在老年宜居社區(qū)集中居家養(yǎng)老），3%老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。在迅速進(jìn)入老齡化時期，如何大力推進(jìn)老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，已成為我市社會發(fā)展所面臨的一個重大問題。為更好了解我市老齡事業(yè)發(fā)展中存在的問題，探尋解決問題的對策，課題組采取實地考察（包括暗訪）、召開座談會、個案訪談、電話調(diào)查等方式，對我市養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或部門進(jìn)行了深入調(diào)查。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我市在“黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的方針指導(dǎo)下，不斷完善老年社會保障體系，提升老齡工作水平，在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、居家養(yǎng)老模式探索等方面有所創(chuàng)新，初步建立了服務(wù)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、適宜老年人需求的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。但課題組也發(fā)現(xiàn)，實踐中還存在著一些需要完善的地方。為此，課題組對我市國辦的天津市養(yǎng)老院、民辦的南開友緣養(yǎng)老院與紅橋桃花源養(yǎng)老院進(jìn)行了深入的個案訪談；對南開區(qū)長虹街盛達(dá)園社區(qū)、河西馬場街、和平區(qū)南營門街進(jìn)行了調(diào)查，還暗訪了南開區(qū)天拖南澄江路街橫江里社區(qū)，河北區(qū)江都路街如皋里、通達(dá)新苑、匯光里社區(qū)等。之因此選擇上述三家養(yǎng)老院為調(diào)查樣本，是因為天津市養(yǎng)老院是4所市級國辦養(yǎng)老機構(gòu)中規(guī)模最大的養(yǎng)老院，擁有床位850張；兩家民營養(yǎng)老院也是規(guī)模較大的養(yǎng)老院，友緣養(yǎng)老院共有340張床位，桃花源養(yǎng)老院有200張床位（高于民營養(yǎng)老機構(gòu)平均113張床位）。社區(qū)與居委會的選樣依據(jù)是居家養(yǎng)老活動搞得比較好的，暗訪的社區(qū)是隨機選取的。我市老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題（一）養(yǎng)老工作宣傳欠深入，百姓對養(yǎng)老模式認(rèn)識比較模糊，實踐中容易產(chǎn)生不滿當(dāng)前，我市百姓對機構(gòu)養(yǎng)老模式認(rèn)識得相對清楚，對機構(gòu)養(yǎng)老的需求也越來越強烈，但對居家養(yǎng)老模式的認(rèn)識比較模糊。中國把適合國情的社會化養(yǎng)老模式界定為社區(qū)居家養(yǎng)老，它是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)和社區(qū)托付為主要形式，并引入養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)方式的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。我市則規(guī)定，居家養(yǎng)老包括依托社區(qū)日間照料服務(wù)設(shè)施分散居家養(yǎng)老和老年宜居社區(qū)集中居家養(yǎng)老。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于宣傳不到位，不少社區(qū)居委會人員及居民對我市養(yǎng)老模式認(rèn)識模糊，認(rèn)為居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老是不同的。對于多數(shù)人而言，居家養(yǎng)老就是家庭養(yǎng)老模式，盡管社區(qū)提供了各種有償微利服務(wù)，但這種養(yǎng)老還是家庭自己的事情；社區(qū)養(yǎng)老則是同一社區(qū)老年人居住在同一樓宇并由社區(qū)提供全方位服務(wù)的養(yǎng)老模式（基本相當(dāng)于宜居社區(qū)集中居家養(yǎng)老）。由于理解有誤，因此一提及社區(qū)養(yǎng)老，百姓就希望社區(qū)提供更多服務(wù)，這遠(yuǎn)超出了當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老所能夠承載的內(nèi)容。一旦多種需求得不到滿足，就容易引起百姓的不滿。實際上，社區(qū)居家養(yǎng)老是介于家庭照顧和社會機構(gòu)照顧之間的一種運用社區(qū)資源開展的老年人照顧方式。如何以清晰明了、簡單易懂的概念界定和養(yǎng)老模式說明向老百姓進(jìn)行深入的宣傳，顯得尤為重要。（二）老齡服務(wù)與機構(gòu)管理的法律法規(guī)尚不健全當(dāng)前我市已經(jīng)實施了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，并先后以政府令形式發(fā)布了《天津市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》、《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》、《天津市資助經(jīng)濟困難老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)辦法（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展我市居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》等。但作為地方性規(guī)章尚缺乏強大的效力，約束力不強。而且，現(xiàn)有的規(guī)章并未對養(yǎng)老機構(gòu)、管理與服務(wù)人員的責(zé)任做出詳盡的規(guī)定。當(dāng)前尤為突出的問題表現(xiàn)為：1、已經(jīng)實行的一些辦法已不能滿足養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的需要，實踐中出現(xiàn)的諸多問題在辦法中沒有規(guī)定。由于沒有相關(guān)法律法規(guī)對養(yǎng)老服務(wù)中產(chǎn)生糾紛的責(zé)任范圍做出明確規(guī)定，更沒有規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的免責(zé)范圍，一旦出現(xiàn)如老人摔傷、走失、甚至自殺等人身損害問題，只能是養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。而養(yǎng)老機構(gòu)主要是國家投資的福利性非營利機構(gòu)與民營的微利營業(yè)機構(gòu)，隨著賠償案件的不斷出現(xiàn)，這些機構(gòu)的生存狀況令人堪憂。往往民辦養(yǎng)老機構(gòu)在遇到大的訴訟賠償時可能會陷入破產(chǎn)境遇。2、現(xiàn)有法規(guī)更沒有對社區(qū)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)做出規(guī)定，一旦出現(xiàn)問題，將會使剛剛有所發(fā)展的居家養(yǎng)老受到致命打擊。3、當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)與護(hù)理人員的社會地位比較低，一些權(quán)益得不到保障。其中一個主要原因是，現(xiàn)有規(guī)章只是對上述人員如何做好工作作出規(guī)定，沒有在制度上明確其法律地位，在待遇上也缺乏相應(yīng)的權(quán)益保障。（三）養(yǎng)老投入渠道單一，資金不足、運行成本高成為制約我市老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸1、養(yǎng)老機構(gòu)運行成本逐年增加，抵消了各種補貼。資金緊張、運行成本較高已成為國辦與民辦養(yǎng)老院的共同特征，是當(dāng)前養(yǎng)老院運營中存在的主要問題。養(yǎng)老院的運行成本主要包括護(hù)理人員與管理人員的工資福利、煤水電氣費用和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的購置與修繕費等。雖然國家實行了一些免稅政策，市政府每年給民營養(yǎng)老院每個床位補貼600元，但隨著用工費用增加，物價及各種費用不斷攀升，與高成本運營相比，補貼乃是杯水車薪。我市養(yǎng)老院收費沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能靠市場杠桿來調(diào)節(jié)。但由于現(xiàn)階段老年人經(jīng)濟承受能力限制，我市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的工資待遇比較低，實際工資平均一般在1500左右（不少民營養(yǎng)老院尚未達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)）。由于服務(wù)人員從事的工作艱辛，臟、累、工作時間長，低收入難以吸引和留住護(hù)理人員，導(dǎo)致我市國辦、民辦養(yǎng)老院普遍存在護(hù)工難招問題。以天津市養(yǎng)老院為例，一方面，三、四年前排隊登記要求入住的老人已過千；另一方面，由于養(yǎng)老護(hù)理人員不足，致使新建護(hù)理樓尚有一層樓床位處于空閑狀態(tài)，浪費了資源。而且，從發(fā)展趨勢來看，護(hù)工難招問題將會更加凸顯。另外，一些民辦養(yǎng)老院還急切呼吁政府和社會關(guān)注她們的生存狀況。以友緣養(yǎng)老院為例，由于該養(yǎng)老院租用的是天拖的廠房，其水電費是按照工業(yè)計費標(biāo)準(zhǔn)收取，無形中加重了民辦養(yǎng)老院的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。2、資金缺乏，難以支撐社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。當(dāng)前我市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢，社會組織、民間資金參與養(yǎng)老事業(yè)的積極性不高。僅靠政府投入的單一模式無法滿足社區(qū)服務(wù)日益壯大的需求，致使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)處于資金、人員短缺的困境。盡管這些年來我市逐步加大了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入，在下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，明確了支持居家養(yǎng)老建設(shè)工作的若干具體優(yōu)惠政策，提供了政府購買服務(wù)，啟動了老年日間照料服務(wù)中心（站）建設(shè)，并給予一次性3萬元補貼，但從基層反映看，政府為高齡、特困、低保等老人每月提供購買居家養(yǎng)老服務(wù)，只解決了極少部分老人的困難，而且只是吃飯有保障，而有錢吃飯沒錢看病等更深層次需求沒有得到滿足。從市、區(qū)兩級財政撥款看，僅是為老年日間照料服務(wù)中心（站）提供了一些基本活動設(shè)施的費用（還有社區(qū)反映市財政并沒有給予一次性建設(shè)補貼，只是區(qū)財政提供了補貼），卻沒有提供給從事老年服務(wù)及管理人員的報酬，后續(xù)活動開展難以為繼。很多社區(qū)的養(yǎng)老資金投入主要以自籌為主,使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的有限資金缺乏穩(wěn)定性，消耗了社區(qū)集中養(yǎng)老事業(yè)的精力。如重視社區(qū)養(yǎng)老活動并取得較好效果的盛達(dá)園，連老年活動站每年7000余元電費開支也要由物業(yè)墊支；南營門街老年日間照料服務(wù)中心負(fù)責(zé)人也為后續(xù)活動資金發(fā)愁；馬場街也因資金問題，限制了老年日間照料服務(wù)中心諸多活動的開展。甚至有的社區(qū)因資金問題僅將老年日間照料服務(wù)站視為社區(qū)食堂，只提供就餐服務(wù)，難以發(fā)揮其它功能。（四）多元化的養(yǎng)老需求與現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)支撐體系差距較大老年人的養(yǎng)老需求是多元化的，而我們所能提供的養(yǎng)老服務(wù)體系與之有明顯差距。其一，就機構(gòu)養(yǎng)老而言，隨著傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日益弱化，由子女來滿足老人的經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉基本需求越來越力不從心。從調(diào)查來看，社會對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們的想象，甚至一些街辦養(yǎng)老院也一床難求。從現(xiàn)實和發(fā)展看，當(dāng)前我市有四部分老年人對入住養(yǎng)老機構(gòu)有很強的需求：一是11萬左右生活不能自理的失能老人，二是10萬左右的失智老人，三是數(shù)目不小的空巢老人（特別是獨居的空巢老人），四是一些不少經(jīng)濟條件較好、觀念新的老年人也渴望入住能夠提供較好的日常生活服務(wù)和照料、文化活動豐富、環(huán)境優(yōu)美的養(yǎng)老院。而我市“973”養(yǎng)老服務(wù)格局中，到也只能提供6萬張床位，難以滿足我市日益增長對養(yǎng)老機構(gòu)的需求。其二，我市老年宜居社區(qū)集中居家養(yǎng)老剛剛起步，尚不考慮其實際運轉(zhuǎn)效果如何，這種模式也只能滿足3%的老年群體，與群眾的渴望也是有差距的。其三，當(dāng)前我市推廣的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊。在我們的考察與暗訪中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展嚴(yán)重不均衡，經(jīng)濟條件好的社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)提供的服務(wù)內(nèi)容比較全面；而經(jīng)濟條件較差的區(qū)域，則很少有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供。在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)存在規(guī)劃、報道與現(xiàn)實狀況不符的現(xiàn)象。一些社區(qū)只是徒有養(yǎng)老服務(wù)的牌子，未達(dá)到相關(guān)部門提出的工作目標(biāo)，為老年人服務(wù)形同虛設(shè)。（五）養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)不高且缺乏必要的培訓(xùn)服務(wù)與護(hù)理人員是開展老齡服務(wù)、發(fā)展老齡事業(yè)的主力軍。從養(yǎng)老機構(gòu)來看，當(dāng)前，我市養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)人員大都是城市4050人員或農(nóng)民工服務(wù)人員。盡管她們吃苦耐勞，但由于養(yǎng)老機構(gòu)財力有限，且享受不到政府的直接經(jīng)濟補貼政策，待遇偏低，導(dǎo)致大量優(yōu)秀養(yǎng)老服務(wù)人員流失，影響了服務(wù)質(zhì)量。而且不少養(yǎng)老服務(wù)人員既缺少崗前培訓(xùn)，又缺少專業(yè)培訓(xùn)。一些養(yǎng)老服務(wù)人員對基本的護(hù)理知識和醫(yī)學(xué)常識了解甚少，年輕的養(yǎng)老服務(wù)人員的技能往往是在老員工的傳授中習(xí)得，或是自己在工作中總結(jié)。雖然有關(guān)規(guī)定強調(diào)服務(wù)人員必須經(jīng)過培訓(xùn)上崗，但多數(shù)民營養(yǎng)老院并沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定。從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)來看，當(dāng)前多數(shù)社區(qū)中沒有專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人員，居委會編制中更沒有專職養(yǎng)老服務(wù)人員的設(shè)置。服務(wù)人員專業(yè)化水平低、人員缺乏等問題更為突出。當(dāng)前我市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專職工作人員幾乎沒有，多是靠志愿者無償提供服務(wù)。而且，盡管我市提倡中青年志愿者為老年人服務(wù)、低齡老人為高齡老人服務(wù)，但當(dāng)前社區(qū)中多采取低齡幫助高齡以及互助的幫扶方式。因社區(qū)服務(wù)能力有限，人員力量薄弱，一些老人日間照料服務(wù)站當(dāng)前的主要功能是配餐送餐，缺乏服務(wù)的多樣性。在承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的信息登記、溝通工作的同時，一些居委會人員還要犧牲個人時間給不能外出就餐的老人送餐。（六）養(yǎng)老服務(wù)運行機制不健全，部門缺乏協(xié)同，社會參與度小，養(yǎng)老設(shè)施及配套服務(wù)不完善老齡服務(wù)事業(yè)是一項系統(tǒng)工程。養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展壯大，離不開金融、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保綠化等部門的配合和協(xié)作，但當(dāng)前我市養(yǎng)老機構(gòu)與配套服務(wù)機構(gòu)工作存在脫節(jié)現(xiàn)象。如，民政部門與衛(wèi)生部門缺乏相互協(xié)同。我市現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量及服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足社會需求。據(jù)調(diào)查，一方面，社會養(yǎng)老機構(gòu)床位緊缺，“一床難求”，護(hù)理人員嚴(yán)重不足，且業(yè)務(wù)素質(zhì)不高；另一方面，諸多地段醫(yī)院、街區(qū)級衛(wèi)生院床位閑置無用，較高業(yè)務(wù)素質(zhì)的專業(yè)人員無用武之地。在社會養(yǎng)老機構(gòu)中住養(yǎng)的臥床老人，其自行承擔(dān)的護(hù)理費用支出則相對較多，而經(jīng)過醫(yī)保報銷醫(yī)療費的比例并不高，平均醫(yī)療費使用不足1萬，遠(yuǎn)低于現(xiàn)行醫(yī)保政策規(guī)定的老人享受醫(yī)保住院（除大額外）費用的4.4萬元/年。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些不具備醫(yī)療服務(wù)的民營養(yǎng)老院，當(dāng)發(fā)現(xiàn)老人患病時只能通知其家屬將老人送往醫(yī)院進(jìn)行治療，而老人身體恢復(fù)后欲回到養(yǎng)老院時，發(fā)現(xiàn)床位早已被占滿。即便一些養(yǎng)老機構(gòu)能夠為老人提供一些簡單的醫(yī)療服務(wù)，但由于沒有實現(xiàn)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)，帶來了很多工作的不便。另外，金融機構(gòu)對于民辦養(yǎng)老院的貸款項目很少，這也成為制約民辦養(yǎng)老機構(gòu)快速發(fā)展的瓶頸之一。這些問題的出現(xiàn)都與部門缺乏協(xié)同有關(guān)。另外，當(dāng)前我市養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)考核體系還不健全，行業(yè)獎懲措施不到位。行業(yè)協(xié)會的作用沒有得到發(fā)揮，雖然養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成立，但沒有起到監(jiān)督和約束的作用，行業(yè)的自律機制也沒有形成。我市已經(jīng)提出了居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系：政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助、街鎮(zhèn)和居村委會具體組織實施。但現(xiàn)實情況是，當(dāng)前最為缺乏的是部門協(xié)同與社會參與。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源之間缺乏整合與協(xié)調(diào),社區(qū)涉老信息、為老服務(wù)的硬件、人力、財力資源等整合不足。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制尚不完善，各居民委員會承擔(dān)了政府“下放”的社會保障、市容、衛(wèi)生等諸多方面的管理權(quán)，導(dǎo)致居委會工作人員無法騰出充分的時間和精力考慮老年群體問題，不少社區(qū)對養(yǎng)老工作只能敷衍了事。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的好壞完全依靠管理者對該問題的重視程度和居民的道德水平，其所提供的服務(wù)在性質(zhì)上義務(wù)性的多,難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外，由于早期缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，當(dāng)前我市居家養(yǎng)老配套服務(wù)及設(shè)施出現(xiàn)“新建還欠賬，老賬還不上”局面。新建小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施只停留于規(guī)劃，養(yǎng)老設(shè)施及場地建設(shè)很難兌現(xiàn)；老社區(qū)又苦于沒有場地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。部分老年人日間照料服務(wù)站因場地緊缺，社區(qū)只能在原有基礎(chǔ)上，利用原老年活動室，成立了兼容式的居家養(yǎng)老服務(wù)站，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，在一定程度上制約了服務(wù)功能的拓展。有些服務(wù)設(shè)施的配套，還需社區(qū)居委會經(jīng)過各種渠道自行爭取。如許多活動走在全國前列的馬場街是一個老街區(qū)，由于場地所限，至今沒有在其所轄各社區(qū)都建立起老年日間照料服務(wù)站，其設(shè)在德才里的老年日間照料服務(wù)中心也因場地問題，影響了居家養(yǎng)老活動的進(jìn)一步開展。無奈，該街只得在開展老年文化娛樂活動以及社團活動方面做文章。課題組在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)了其它一些問題。如，由于虛擬養(yǎng)老院建設(shè)剛剛起步，我們所調(diào)查的社區(qū)多數(shù)沒有建成虛擬養(yǎng)老院；由于養(yǎng)老院現(xiàn)有資金和人員剛剛能滿足院內(nèi)老人的生活需求（甚至有些養(yǎng)老院還處于資金和人員的匱乏狀態(tài)，不少服務(wù)人員的工作已處于飽和狀態(tài)），多數(shù)養(yǎng)老院對于政府提倡的延伸服務(wù)無力響應(yīng)，實際上并沒有將養(yǎng)老院服務(wù)延伸到社區(qū)。提高我市老齡服務(wù)事業(yè)水平的基本對策（一）加強宣傳力度，開拓多種渠道，最大限度滿足老年人多元化養(yǎng)老需求要加大我市老齡事業(yè)發(fā)展的宣傳力度，使百姓充分了解國家倡導(dǎo)的養(yǎng)老模式。為澄清認(rèn)識，在今后宣傳中，可將“居家養(yǎng)老”明確界定為由社區(qū)提供服務(wù)的居家養(yǎng)老模式；將“老年宜居社區(qū)集中居家養(yǎng)老”模式單獨獨立出來。另外，經(jīng)過宣傳，也能夠提高老年護(hù)理與服務(wù)人員的社會地位，為我市老齡事業(yè)的發(fā)展奠定較好的基礎(chǔ)。政府部門在將養(yǎng)老事業(yè)納入經(jīng)濟和社會發(fā)展整體規(guī)劃之中的同時，在制定老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，要充分了解老年人的切實需要，建立全方位、專業(yè)化的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。當(dāng)前我市老年人多元化的養(yǎng)老需求呈金字塔型（如圖）。依據(jù)老年群體對養(yǎng)老模式需求的人數(shù)多少，我們將當(dāng)前的養(yǎng)老模式區(qū)分為：自助性居家養(yǎng)老模式（這是當(dāng)前老年人選擇最多的模式，主要是身心健康、完全能夠自理、與配偶或子女同住，能夠發(fā)揮余熱，無需社區(qū)提供服務(wù)的低齡老年群體）；由社區(qū)提供有償微利服務(wù)的居家養(yǎng)老模式；由政府牽頭、企業(yè)運作的宜居社區(qū)集中養(yǎng)老模式；機構(gòu)養(yǎng)老模式。根據(jù)上述不同群體的養(yǎng)老需求，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，開發(fā)多種渠道，提供人性化管理和特色化服務(wù)，滿足不同老年人的需求。首先，對于具有迫切需求且人數(shù)有限，但又難以得到滿足的機構(gòu)養(yǎng)老模式，應(yīng)采取多種形式進(jìn)一步發(fā)展。盡管當(dāng)前我市的財力有限，不能滿足人們?nèi)胱○B(yǎng)老機構(gòu)的需求，但能夠采取如下方法，進(jìn)一步擴大機構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模，以滿足百姓需求。其一，對既有的養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行改造、擴建，增加床位。其二，調(diào)整布局，加快新建區(qū)級養(yǎng)老院建設(shè)。其三，逐步試點在街鎮(zhèn)一級建立或完善國辦養(yǎng)老院。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，百姓最為信得過的仍是國辦養(yǎng)老院，當(dāng)前最難進(jìn)的也是國辦養(yǎng)老院。我市有些街道根據(jù)本街人口變動情況，將過去的幼兒園改造為養(yǎng)老院，這一方法值得推廣。如“一床難求”的南營門街鶴壽養(yǎng)老院就是由過去的幼兒園改造而成，現(xiàn)在由專人承包運營。和平區(qū)其它街道也有類似養(yǎng)老院。雖然這種養(yǎng)老院的床位不多，100張左右，甚至更少，但在一定程度上也滿足了周邊群眾的需求。而且，加強街鎮(zhèn)一級養(yǎng)老院更有助于落實政府提倡的養(yǎng)老院延伸服務(wù)到社區(qū)的活動（如南營門鶴壽養(yǎng)老院就使延伸服務(wù)落到了實處）。其四，鼓勵發(fā)展、擴大民營養(yǎng)老機構(gòu)。作為一支重要的補充力量，民營養(yǎng)老院越來越發(fā)揮重要作用。其五，根據(jù)上述調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，能夠整合資源，將現(xiàn)有地段醫(yī)院、街區(qū)級衛(wèi)生院改造為臥床老人養(yǎng)老機構(gòu)。在不影響地其原有功能前提下，不需過多資金投入，做簡單調(diào)整與修整即可。但要建立相關(guān)的管理制度與規(guī)范。這樣既可高我市養(yǎng)老床位總數(shù)，緩解養(yǎng)老機構(gòu)床位緊缺狀況，也方便老人就近入住，提高養(yǎng)老護(hù)理質(zhì)量，還可解決就業(yè)問題。自助性居家養(yǎng)老模式由社區(qū)提供有償微利服務(wù)的居家養(yǎng)老模式由政府牽頭、企業(yè)運作的宜居社區(qū)集中養(yǎng)老模式機構(gòu)養(yǎng)老模式其次，加快由政府牽頭、企業(yè)運作的宜居社區(qū)集中養(yǎng)老模式的推廣與建設(shè)。這是具有發(fā)展前景的一種養(yǎng)老模式。但需要注意的是，這種模式在自助性居家養(yǎng)老模式由社區(qū)提供有償微利服務(wù)的居家養(yǎng)老模式由政府牽頭、企業(yè)運作的宜居社區(qū)集中養(yǎng)老模式機構(gòu)養(yǎng)老模式第三，進(jìn)一步完善由社區(qū)提供有償微利服務(wù)的居家養(yǎng)老模式，政府應(yīng)該在政策上給予大力扶持，在財力與人力方面給予大力支持。（二）將老齡事業(yè)作為一項系統(tǒng)工程來抓，完善組織管理體系，規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)運行政府要把老齡事業(yè)作為構(gòu)建和諧社會的系統(tǒng)工作來抓。機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展并非只是民政部門工作，涉及部門非常廣泛，需要其它部門緊密配合。需要地方財政部門給予財力和政策上的支持，需要衛(wèi)生部門經(jīng)過社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為老人看病提供方便，需要文化部門協(xié)助開展各種有利于老年人身心健康的活動，等等。因此，僅靠民政部門難免力不從心。能夠借鑒美國經(jīng)驗（1965年，美國為執(zhí)行《美國老年法》中的各項服務(wù)方案，專門成立了養(yǎng)老管理機構(gòu)——老人局AOA,該局是美國衛(wèi)生與福利部HHS的下設(shè)機構(gòu)），從未來發(fā)展的視角以及社會管理創(chuàng)新的角度，課題組建議，在我市盡早成立一個專門負(fù)責(zé)老齡事務(wù)管理的機構(gòu)或組織，統(tǒng)一規(guī)劃和管理，以逐步滿足我市未來20年三分之一人口的需求。在當(dāng)前尚未成立專門機構(gòu)階段，一定要加強部門之間的協(xié)作，要各負(fù)其責(zé)，有時需要共同管理，工作不能相互推諉。另外，還要提倡社會各界積極關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站捐資、捐物或提供志愿服務(wù)。進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老組織管理體系，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，對居家養(yǎng)老服務(wù)和老年群體的管理負(fù)有直接的責(zé)任和義務(wù)。因此要建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)組織體系，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展。如紅橋區(qū)已開始建立區(qū)、街、社區(qū)三級社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)：即社區(qū)養(yǎng)老工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)中心，全面負(fù)責(zé)社區(qū)養(yǎng)老工作的政策指導(dǎo)、專業(yè)隊伍培訓(xùn)；9個街道社區(qū)養(yǎng)老工作小組和服務(wù)中心具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老工作的宣傳發(fā)動、人員調(diào)配、設(shè)施建設(shè)及示范化管理等工作；126個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，主要開展居家養(yǎng)老供求信息交流、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與反饋，以及老年人維權(quán)等工作。另外，也要加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果評估，以促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展。為了加強養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范化管理，還要充分發(fā)揮行業(yè)管理委員會和行業(yè)協(xié)會的作用。應(yīng)賦予養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)協(xié)會更多的職能，制定養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全養(yǎng)老機構(gòu)全行業(yè)的自律機制，從而實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。（三）加快老齡事業(yè)配套的法律法規(guī)及制度建設(shè)要進(jìn)一步健全與完善老齡事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和制度,使老齡事業(yè)走上法制化軌道。經(jīng)過制定一系列鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策措施以及規(guī)范運行的法規(guī)制度，為養(yǎng)老事業(yè)良好運轉(zhuǎn)與發(fā)展創(chuàng)造更好的外部環(huán)境。一是要經(jīng)過加快養(yǎng)老法律法規(guī)建設(shè)，形成良好的養(yǎng)老機構(gòu)運行機制。盡快出臺《天津市養(yǎng)老機構(gòu)管理條例》，明確住養(yǎng)人、托養(yǎng)人（送養(yǎng)人）、保證人的法律關(guān)系及法律地位，規(guī)定其責(zé)任與義務(wù)；規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)的安全保障義務(wù)范圍及其免責(zé)范圍，保護(hù)養(yǎng)老機構(gòu)的合法地位。二是出臺一系列惠老法規(guī)與政策，保護(hù)老年人的合法權(quán)益，如《天津市養(yǎng)老事業(yè)促進(jìn)條例》。美國就有專門的《美國老人法》，日本有專門的《老人福利法》、《老人保健法》等。三是建立強制性保險制度。發(fā)達(dá)國家都有相關(guān)的法規(guī)，如日本有《護(hù)理保險法》，1994年德國經(jīng)過《護(hù)理保險法》,使長期照料社會保險成為并列于健康、意外、年金以及失業(yè)保險的第五種社會保險，“填補了社會保險體系中的最后一個漏洞”。要汲取國外與外省經(jīng)驗（如上海等），鼓勵社會保險機構(gòu)介入，將入住養(yǎng)老機構(gòu)老人的護(hù)理費與醫(yī)保報銷接軌，如住養(yǎng)老人的醫(yī)療費、床位費、護(hù)理費可納入醫(yī)保報銷范圍；而其它如伙食費、水、電費等生活費用仍由住養(yǎng)人自行負(fù)擔(dān)。在老人經(jīng)濟承受能力有限的條件下，充分利用醫(yī)保費用能夠提供的空間，能夠減輕老年及家屬的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，令老人安心養(yǎng)老，兒女專心工作，進(jìn)而促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。這一改革可考慮先在天津市民政老年病醫(yī)院等類似民政局直屬國辦機構(gòu)中進(jìn)行先行先試。四是建立健全志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)章。五是落實《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，制定、完善我市養(yǎng)老服務(wù)與護(hù)理人員的準(zhǔn)入制度及其它各項規(guī)章制度，規(guī)定其法律地位及福利待遇，制定職業(yè)道德規(guī)范。六是制定天津市居家養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，出臺帶有指導(dǎo)意義的養(yǎng)老院與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)。七是規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)接受社會捐贈的相關(guān)管理制度。（四）加大政策補貼力度，廣開資金來源渠道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在中國是一個新興的養(yǎng)老模式，只有依靠政府引導(dǎo)、扶持與資助，才能夠迅速發(fā)展壯大起來?！巴顿Y主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、適應(yīng)老年人需求、社會化養(yǎng)老服務(wù)體系”得以運轉(zhuǎn)，需要廣開資金來源渠道。政府財政要進(jìn)一步落實并加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的投入，在收入再分配中適當(dāng)加大社會保障資金支出比例，建立對居家養(yǎng)老項目整體財政預(yù)算制度。僅靠志愿者獻(xiàn)愛心是不足以支撐起整個社區(qū)養(yǎng)老系統(tǒng)的運作，沒有專業(yè)的服務(wù)企業(yè)加入社區(qū)養(yǎng)老中，難以有效提升居家養(yǎng)老服務(wù)工作。因此要積極拓展社區(qū)養(yǎng)老市場化運作的模式與方式，鼓勵有條件的企業(yè)、社會組織發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，能夠在政策、資金等方面給予一定傾斜。如，紅橋區(qū)就在駐街企事業(yè)單位較多的邵公莊街建立了街企共建社區(qū)養(yǎng)老模式，引導(dǎo)駐區(qū)企事業(yè)單位積極參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公益事業(yè)。養(yǎng)老機構(gòu)屬于為社會作貢獻(xiàn)的微利機構(gòu)。為了保障其高效運行，政府在財力方面應(yīng)給予進(jìn)一步的優(yōu)惠和補貼。對國辦養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)加大補貼力度，在養(yǎng)老基本設(shè)施和服務(wù)方面加大投入；對民辦養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)盡可能減免其各種費用以降低運營成本，使其把精力放在提高服務(wù)質(zhì)量、完善機構(gòu)管理上。紅橋區(qū)做法值得借鑒：對新建營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)正式運營達(dá)3年的，區(qū)政府每年給予適當(dāng)運營補貼；凡符合規(guī)劃的，優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地。另外，鑒于當(dāng)前形勢與未來發(fā)展趨勢，課題組認(rèn)為有必要單獨設(shè)立養(yǎng)老福利彩票，以應(yīng)對日益增長的養(yǎng)老資金需求。養(yǎng)老福利彩票的發(fā)行將能夠惠及我市當(dāng)前六分之一人口與20年后的三分之一人口。再者，要鼓勵有較高經(jīng)濟收入的老年人自費購買高層次的社會養(yǎng)老服務(wù)，這樣既可有效發(fā)揮個人資本的作用，又能使這部分