失地農民社會保障問題調研與思考

摘要：失地農民的社會保障問題是我國工業化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點關注和解決的民生問題，是涉及貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要問題。當前失地農民面臨的兩大難題是社會就業的出路問題和養老保障的退路問題。根據政府關于失地農民的一系列政策，在實踐中必須積極探索切實可行的途徑和方法，要確保“以土地換保障”政策的落實到位；要確立失地農民就業優先的理念，逐步實現城鄉統籌就業；要充分體現惠及全體農民的“低水平、有彈性、廣覆蓋”的農村基本養老保障制度的精神，實事求是地制定、完善和落實相關的配套政策。

關鍵詞：失地農民；就業和社會保障政策;社會保障制度

二元經濟結構是由農業社會向工業社會轉變的必然結果。隨著我國工業化城市化進程的加快，城市周邊地區的農民失去了賴以生存、發展和保障的土地。土地無疑是失地農民對城市化的巨大貢獻，但是目前失地農民的補償安置制度和地方政府在解決失地農民出路上的作為不得力和不到位，顯然影響到這一群體的民生問題，影響到社會穩定和經濟發展的大局。筆者通過在陜西省咸陽市大量調查研究，對失地農民的社會保障問題作了一些思考。

一、失地農民面臨的兩大難題

由于政府在城市化進程中對失地農民的相關政策配套的不完善，可以說相當一部分失地農民目前處于“進無出路、退無保障”的兩難境地。

出路問題

被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本出路在于就業。從調查情況看，失地農民的就業狀況不容樂觀，以咸陽市秦都區陳楊寨街道辦事處為例，截止到2006年7月底，8個村10233名失地農民中，勞動年齡段內的有9001人，其中目前暫無業和處于失業狀態的有8309人，失業率高達84%。

失地農民就業難，既有自身條件的原因，也是現行征地安置政策不夠健全的結果。首先，農民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產資料，不得不拋棄世代相傳的生產方式，而在競爭激烈的就業市場中，他們則明顯處于劣勢，這集中表現為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農勞動技能三個方面。調查顯示，陳楊辦勞動年齡段內的9001位失地農民中，初中及以下文化程度的占%，技術缺乏或無技術專長的占%，35-45歲年齡段的占%。上述三大就業弱勢，再加上農村就業信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民向二、三產業轉移。即使已實現了就業轉移的失地農民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當其中被裁減。其次，隨著企業用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式解決失地農民的就業問題,貨幣安置引發的突出問題是，在大量的失地農民再就業極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社會功能，在市場經濟條件下，有限的資金難以為失地農民再造一個可持續生計。

退路問題

養老保障是失地農民普遍擔心的問題。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，就業機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養老需求則沒有充分考慮；其次，現行征地價格滿足不了失地農民養老保障制度的需要。據咸陽市勞動和社會保障部門測算，僅養老保險一項的費用，若按低標準繳費、低標準享受的“雙低”標準一次性交費方案，每個失地農民的養老保險需要萬元,而現行的安置補助費每人只有3萬元，缺額萬元。再次，一次性貨幣的補償金直接發到農民手中，則可能因為他們只注重眼前利益或使用不當,反倒成為對解決養老保障問題的一個不利因素。事實上，調查顯示，咸陽市秦都區陳楊辦2006年7月20日前，10233名失地農民中，幾乎沒有人參加基本養老保險。

短期看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農民的就業和社會保障問題勢必凸現，給社會穩定留下隱患。

二、對失地農民的保障政策

2004年以來，咸陽市政府根據國務院28號文件及《關于進一步完善土地補償制度的指導意見》等文件的有關精神，為解決失地農民的生產生活問題，制定了一系列的政策，其精神是:

促進就業

第一,把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。市政府有關文件規定：凡勞動年齡段內的失地農民，均可進入城鎮勞動力市場，享受就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務，在接受職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受與市區城鎮人員、就業困難人員同等政策待遇等。

第二,重點加強失地農民的就業技能培訓，提高他們的就業競爭能力。秦都區陳楊辦的經驗是：以市場的需求和農民的需求來確定培訓項目，以競爭選擇培訓機構，以補貼促進參與。據不完全統計，陳楊辦通過培訓的農民就業率達到了60%以上。

改變貨幣補償方式,建立基本養老保障制度

第一是分年齡、多層次、全覆蓋的基本養老保障。咸陽市政府規定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農民，實行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內的失地農民，參加城鎮職工養老保險繳費能滿15年的，給予參加者城鎮職工基本養老保險；不能滿15年的，參加市政府規定的“低標準繳費、低標準享受”基本養老保險金；對征地時年齡在50-60周歲的婦女、又不符合參加城鎮職工城鎮基本養老保險或“雙低”基本養老保險的，參加農村養老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農民建立基本生活補助制度。

第二是資金籌集主要源于失地農民的土地征用款，個人無需額外繳費。無論是市政府的“兩大部分”，還是秦都區的“四個渠道”，養老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

第三是留地安置。咸陽市政府2004年6號文件規定，對失去土地的8個村實行留地安置，即每人35平方米的開發用地，用以解決失地農民的長遠生計。

咸陽市的這幾項很有針對性的新政策既為為失地農民打開就業出路，又為失地農民提供養老保障，體現出解決失地農民問題的一條求真務實、講究實效的新思路。

三、對失地農民保障的現行政策中需解決的問題

自20世紀80年代以來，失地農民的安置工作大體經歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發放生活費，第三階段是一次性貨幣補償，第四階段才把養老保險提上議事日程。第一階段招工安排的失地農民，由于已經轉變了身份，是按城鎮職工養老保險政策解決問題的。現在的問題集中在第二類和第三類。第二類失地農民每月領取85元或100元生活費，有無工作，政府的生活費必須照發。如果沒有工作，這樣的待遇又確實太低了。第三類在把一次性貨幣補償用完以后，一旦生活發生困難，政府就“難辭其咎”，所以實際上成了一個難以擺脫的包袱。目前主要存在著以下問題：

新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個層面：一是養老制度本身的銜接問題，二是失地農民安置政策的銜接問題。

在咸陽這樣的經濟欠發達地區，目前同時運行著四套養老保障制度，即社會養老保障制度、“雙低”基本養老保障制度、農村基本養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度。咸陽市目前的做法是根據失地農民的不同情況，讓他們分別參加不同的養老保險制度。自新政策實施之日，農民的養老保障關系基本理順。

失地農民養老保障制度的可持續問題

失地農民養老保障制度的可持續問題，實際上是養老保險基金的支付能力問題。按咸陽市的現行辦法，一個失地農民一次性繳納24128元，達到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數據測算，預計基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預期壽命70歲計算，還差2年半。秦都區按目前的情況測算還有很大缺口，填補這個缺口只有靠政府的財政托底。這一點必須引起必要的重視。

保障失地農民利益與優化投資環境的關系問題

據秦都區有關人士介紹，該區失地農民養老保障制度的方案幾易其稿成型后，區五套班子歷時一年，先后幾次召集鎮(街道)領導會議統一思想，才得以公布實施。一個重要的因素就是，即將實施的新辦法會提高征地價格，增加企業用地成本，對企業投資產生不利影響，降低區域經濟的競爭力。如何既保障農民的切身利益，又能優化投資環境，是地方政府較為頭痛的問題。事實上，秦都區把失地農民享受的最低生活保障金額確定在只相當于當地城鎮居民最低生活保障標準上，是平衡各方利益的結果。

就業觀念轉變問題

目前失地農民鄰近城區，陳楊寨村是城中村，出租私房收入可觀，經濟較為寬裕。據陳楊辦干部介紹，這里有相當一部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到800元以上或不坐辦公室以外的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓抱有無所謂的態度，甚至有相當一部分人存有對政府“等、靠、要”的消極態度。如何幫助失地農民轉變就業觀念，不能就培訓抓培訓，而要引導他們增強市場就業意識。

讓農民分享城市發展成果的問題

就失地農民這一特定群體而言，咸陽市現行養老保障制度基本實現了全覆蓋，在城市化進程中，城市近郊農民無疑也是受益者。然而就長遠和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體農民，如何使失地農民和全體農民能夠分享城市化的發展成果，還有很長的路要走。尤其是連片土地被國家征用儲備的城市近郊農村，無論是集體還是個人，都是城市化進程的參與者，也理應是受益者。［2］57

四、解決失地農民就業和社會保障問題的幾點對策

解決這個問題的指導思想就是要穩步推進農村社會保障體系建設。農村社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農業勞動者的新型農村基本養老保險并為老年農民建立社會養老補貼制度，不僅從根本上解決了廣大農民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應農村城市化、戶籍制度改革的發展需要，必須積極創造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負擔的新型農村基本農民養老保障體系，加快原有的各種養老保險向城鎮保險、新型農村養老保險的接軌，形成城鄉相對完善的社會保障制度。

確保實行“以土地換保障”政策，建立失地農民基本養老保障制度

“以地換保障”是指從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保障制度。咸陽市的實踐表明，只要政府堅持科學發展觀，注重城鄉的統籌發展，在土地被征用過程中，解決失地農民的養老保障問題就能夠切實可行。這是因為，土地征用款是農民失去土地后維持可持續生計的唯一資本，政府在這種時候積極引導農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。［3］

更新理念，制定合理的政策，促進失地農民充分就業

要確立就業優先的理念，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制失地農民的就業歧視性政策，清理各種亂收費現象，逐步實現城鄉統籌就業，使失地農民真正享受市民待遇。

要以強化失地農民培訓教育為重點，著力提高失地農民的素質和就業競爭能力；要按照“政府促進就業，個人自主擇業，市場調節就業”［4］79的原則，制定促進失地農民就業配套政策；大力鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給失地農民；要制定和完善關于鼓勵支持個體私營經濟發展的政策，鼓勵失地農民通過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的形式實現就業。只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業競爭力，從而為他們的長遠發展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”［2］的良性循環。當然，建立失地農民基本養老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比相距甚遠。調查顯示，秦都區陳楊辦征地補償安置費每畝只有萬元，而政府公開拍賣價格每畝在40萬以上；有些村最高的征地補償安置費每畝只有萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝達到50萬元以上。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地換保障”是對現行征地補償標準偏低的修正，除了養老保險以外，實際上也可以一并考慮解決就業問題和醫療問題。這樣才是切實保障“可持續生計”被中斷的失地農民權益的良性補償。

抓住城市化進程的歷史機遇，積極探索惠及全體農民基本養老保障制度的框架

從土地被征用的角度看，農村居民大體可以被分成兩類人群：已經失地的農民和可能面臨失地的農民。雖然有研究表明，目前全國失地農民的總數估計在4300萬人左右，每年還要新增200多萬人，如何抓住目前能夠“以土地換保障”這一歷史機遇期，從戰略高度認識并開始著手探索惠及全體農民、城鄉一體化的基本養老保障制度，是政府應盡早籌謀的大事。這需要處理好以下三大關系：

一是農村中兩類不同群體養老保障制度的關系。對于失地農民和可能面臨失地的農民，咸陽市現行低門檻進入的基本養老保障制度具有一定的優越性。今后可能更需要解決的是農民的養老保障問題。事實上，相對于失地和可能面臨失地的農民，純粹的傳統農民身份的經濟實力和抵抗風險的能力最差，他們的土地又難以變現，為了真正促進糧食生產，逐漸地把他們的養老保障一并考慮進來最好。

二是城鄉居民養老保障制度的關系。從咸陽市的情況看，城鄉居民中目前并存的四種基本養老保障制度，即城鎮職工基本養老保險、“雙低”基本養老保險和農村養老保險以及社會基本養老保險制度并存。四種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉一體的基本的養老保障制度是新制度設計中需要面對的問題。

三是建立農村居民基本養老保障制度與提升城市競爭力的關系。城市發展需要優化投資環境，而降低企業發展成本和城市建設成本是重要方面之一，也恰恰是建立農村居民基本養老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是制度設計需要考慮的問題。

我們在完成調研后的初步設想是：農村居民基本養老保障制度應本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進行設計。

所謂低水平，指的是低標準繳費、低標準享受。實際繳費基數、繳費比例和繳費年限，以居民達到法定退休年齡，每月領取的養老金應以當地基本生活需求標準為宜，其數額至少不能低于當地城鎮居民最低生活保障標準。這個問題屬于政府的基本職責之一。

所謂有彈性，是指在