中小企業信用擔保的問題及對策

內容摘要：以信用擔保為中介的中小企業信用擔保機構主要發展和成熟于歐美、日本等國家。20世紀90年代以來，我國各地迅速涌現各有特色的中小企業信用擔保機構，創造了一定效益，但由于多種原因，也制約著其本身的進一步發展。本文重點分析了中小企業信用擔保機構目前存在的重要問題，結合實際提出了建立在保項目的預警系統，健全審保償分離制度，完善反擔保措施，實行風險分但、資金補償、建立和健全中小企業信用擔保體系等對策。……

目前，我國中小企業已超過800萬家，占企業總數的99％。中小工業企業在全國工業總產值和實現利稅中的比重已分別達到60％和40％，其提供的就業崗位更占到全國城鎮就業總數的75％，中小企業在國民經濟中已起到舉足輕重的作用。信用擔保在經濟活動中引導社會資金特別是銀行信貸資金向中小企業傾斜，為合理配置社會資源發揮了重要作用。我國中小企業信用擔保雖起步較晚，但發展較快，已成為一個新興的行業。央行有關資料顯示，截止到2002年9月末，國有獨資銀行對中小企業的貸款余額為萬億元，占各項貸款余額的53％。但由于立法相對滯后等原因的制約，中小企業信用擔保業還未能得到健康有序的發展。本文擬從我國中小企業信用擔保存在的主要問題，提出風險防范對策，以促進擔保業走上健康發展的軌道。

一、中小企業信用擔保存在的問題

1、規模較小、出資分散、風險增大。地方政府按縣區設立擔保基金，決定了擔保機構的小規模和大數量。有的基金只有幾百萬，大部分企業互助基金規模較小，很難得到銀行的信任。如2002年9月11日正式注冊的宣城市中小企業信用擔保公司是宣城市國誠投資有限公司投資設立的，隸屬于市政府，歸市經貿委管理，市財政局監督，首期注冊資金也只有人民幣600萬元。2000年7月，全國各地建立的擔保機構有200家，但至2001年7月，擔保機構已膨脹到800余家，且機構數量還在加速擴張，機構數量如此超常、無序地增長，其背后必然隱藏著巨大的風險。

2、資金來源的單一。大部分中小企業信用擔保公司以政府財政資金為主，只有少數地區設有民營擔保公司。由于中小企業量大面廣，而且需求是多種多樣的，政府出資的政策性擔保遠遠滿足不了中小企業擔保的需要。而且地方財政擔保基金大部分是一次性注入，規模又小，缺乏資金補償機制。現在許多地區銀行不愿意為中小企業提供貸款，其中一個重要的原因就是擔保規模較小，沒有補償機制。

3、政府不適當干預和政策的不連續。我國目前的中小企業信用擔保機構是在各級政府的直接支持下建立的，如果政府行為得不到制約，政府就可能會以出資人身份不適當干預擔保業務活動，信用擔保就會重蹈政府干預貸款的覆轍，出現各種形式的指令性擔保。雖然政府提出要減少行政干預，實行公司化運作，但是領導說了算、領導定項目造成呆壞帳的現象還廣泛存在。另一方面，信用擔保機構又離不開政府的支持，尤其是資金上的支持。如果政府對中小企業的政策發生調整，或者減少對擔保機構的資金注入，擔保機構就難以為存。

4、缺乏一定水準的專業隊伍，尤其是既懂經濟、又懂法律的復合型人才。由于近年來的盲目擴張，擔保機構缺乏一定水準的專業隊伍，不少地方政府出資的擔保機構可以說是政府官員從事擔保，很難說了解擔保業務。而擔保品種的設計和開發、擔保風險的控制都是依靠專業技術、專家隊伍和經驗來實現的。目前專業知識和經驗的匱乏，嚴重制約著中國擔保業的發展。有些擔保機構由于管理人員缺乏風險意識和識別、控制風險的有效手段，已出現因代償過多，無法履行保證責任，進入清算破產程序等嚴重后果。

5、中小企業信用觀念淡薄，誠信意識差。我國中小企業面廣量大，雖然不乏信用優良的企業，但從整體而言，由于整個社會信用問題沒有得到根本改善，對借款人或被擔保人缺乏嚴格的監督制約機制和懲罰制度。有的中小企業管理混亂，會計制度不規范；有的缺乏償債意愿；有的采取非正當手續“逃、廢、甩、賴”債務。

6、銀行和中小企業信用擔保機構的權利與義務不對等。在擔保風險的分擔上，協作銀行往往只享受權利而不愿承擔義務或少承擔義務，即要求中小企業信用擔保機構承擔100％的風險；在保證方式選擇上，協作銀行則要求中小企業信用擔保機構承擔連帶責任保證，中小企業信用擔保機構處于被動地位；在稅賦的承擔上，中國人民銀行雖然先后下發了《關于進一步改善中小企業金融服務的意見》、《關于加強和改進中小企業金融服務的指導意見》，也和國家稅務總局聯合下發了《關于中小企業信用擔保、再擔保機構免征營業稅的通知》。但是，中小企業信用擔保機構擔保人民幣100萬的收益只是銀行的10分之一，而風險卻是銀行的10倍。

7、缺乏對擔保機構的法律規范。從國內擔保業的法律環境看，全國人大常委會于1995年6月通過了《中華人民共和國擔保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》也于2000年9月由最高人民法院審判委員會第1133次會議通過，于同年12月13日施行。但是《中華人民共和國擔保法》的立法背景是為了解決企業間債務及保護銀行的債權，立法的目的是為了保護債權人的利益，對擔保人的權益保護顯然不夠。因此，對中小企業擔保機構的法律地位、服務對象、支撐體系和運作規則必須有專門的法律、法規加以調整。雖然自中小企業信用擔保試點以來，原國家經貿委和財政部發布了有關中小企業信用擔保的管理辦法，但是這些部門規章立法層次相對較低，效力有限，難以對擔保業整體和該行業所涉及的社會關系進行全面規劃和調整，難以為中小企業信用擔保提供有效的政策支持和法律保護。

二、中小企業信用擔保問題的對策

1、建立在保項目的風險預警系統。

建立以中小企業為主要對象，以信用記錄、信用調查、信用評估、信用發布為主要內容的社會信用管理系統，強化中小企業信用觀念，嚴懲失信行為，以貸款銀行的貸款風險預警系統為基礎，對在保項目進行跟蹤監測，在動態中控制受保企業風險。

對中小企業信用擔保機構預警的主要方法是，建立以“不良資產比例、資產流動性比例、盈虧狀況、資本充足率、費率變動的狀況、擔保風險度的變化、內控完善程度以及市場風險水平”為核心的整套風險監測、預警指標體系。

中小企業信用擔保機構風險預警指標體系具體指標有：

⑴、不良擔保率超過一定比例，或不良擔保率不降反升；

⑵、會員客戶的擔保余額超過該客戶交納補償金放大信數的100％；

⑶、單個擔保客戶的擔保余額超過中小企業信用擔保機構的一定比例；

⑷、總負債與總成本的比例超過一定比例；

⑸、應收與未收擔保費與擔保費收入總額的比例超過一定比例；

⑹、經營效益急劇下滑或虧損增加。

2、設立保審委員會，建立健全審保償分離制度。

中小企業信用擔保機構設立保審委員會委員由5－9人組成，保審委員會設立主任一人，主任不享有贊成投票權，但擁有一票否決權，以增強擔保業務操作的責任心。

中小企業審保償程序是：第一，企業向銀行申請貸款；第二，銀行審查貸款要求，并將需要擔保的企業申報擔保機構。申請擔保的企業應具備下列條件：經工商行政管理部門批準登記注冊，獨立核算，自負盈虧，具有法人資格；在國有商業銀行或其他依法設立的金融機構開立帳戶的中小企業；具有符合法定要求的注冊資本金，必須的經營資本金，合法經營，資信程度良好，經營管理水平和經濟效益較高；資產負債比例合理，有連續的盈利能力和償債能力，并能按照規定提供有效可靠反擔保措施的中小企業；第三，按照企業所在區域考核其資信；第四，擔保機構進行綜合平衡，決定是否給予擔保、何種形式的擔保、擔保的比例。此程序是擔保機構最關鍵的步驟。一般而言，公司受理擔保項目后，即開展項目初審，初審主要內容包括：企業基本情況、項目基本情況、項目及后續產品的技術分析、企業財務狀況、市場預測及銷售分析、企業資金及還款來源、安全保證措施、基本風險度評估、其他需要說明的問題以及結論。初審過程中若發現企業出具虛假資料、重大經濟決策失誤、違法亂紀問題，或者因企業主動要求撤回擔保申請時，可終止初審；若企業要求暫緩處理或不能提供某些重要資料等，可暫緩進行初審；第五，擔保機構與貸款銀行簽訂保證合同；第六，承擔擔保責任。

3、實行擔保業務內部稽核制度。

英國認為，內部稽核可以定義為：“企業內部為企業服務的，對控制系統和經營質量進行獨立評估的一項功能。它客觀地檢查、評估和報告內部控制是否足夠，以確保資源得到有效、適當、經濟和高效的使用”。

中小企業信用擔保機構稽核的范圍，具體包括以下方面：

⑴、財務和經營信息的可靠性和完整性以及這類信息的辨別、衡量、分類和報告方法；

⑵、對經營和報告有重大影響之政策、計劃、措施、法律和規定的各項保障制度，并判斷中小企業信用擔保機構是否遵守；

⑶、保護資產的辦法，如有可能證明這些資產的存在；

⑷、評估資源使用的經濟性和效益性；

⑸操作或程序是否與計劃吻合，并確定其結果是否與原定目標一致。

4、采用反擔保措施

一是要求受保企業提供反擔保。《中華人民共和國擔保法》第4條規定：“第三人為債務人向債權人提供擔保時，可以要求債務人提供反擔保。”反擔保的方式既可以是債務人自己擔保，也可以是其他人擔保，反擔保人必須是具有代為清償能力的法人和組織。企業法人包括國有企業法人、集體所有制法人、三資企業法人和私營企業法人以及其他形式的股份制企業法人均以國家授予其經營管理的財產或以企業所有的財產承擔擔保責任，凡具備法人資格的聯營組織，應以該企業經營管理的或所有的財產承擔保證責任；由部分聯營合同當事人同意而以聯營企業法人名義作為保證人的，應先由聯營法人承擔保證責任，再由同意保證的聯營合同當事人賠償其他聯營者因此遭受的損失。凡具備法人資格的農村集體經濟組織作為反擔保人，以其所有的、允許流通或轉讓的財產承擔保證責任。

二是要受保企業提供反擔保物。在設定反擔保物時，應首先以存單及其他有價證券作質押。然后再以企業的廠房、機器設備作抵押。質押作為中小企業擔保機構要求被擔保方作為債務的反擔保的一種方式，對促進資金融通和商品流通，保障交易安全和債權實現，穩定社會經濟秩序具有重要意義。質物必須具有交換價值，并且具有可讓與性。質物之所以作為質押法律關系的標的物，擔保債權的實現，滿足債權人的利益，就是因為質物具有交換價值，能夠在市場中交易，在債務人不履行債務時，債權人即可從質物拍賣、變賣所得價款中優先受償。

中小企業提供抵押物、質押物的范圍，應依照《中華人民共和國擔保法》的規定執行，并按法律規定辦理有關手續。如用不動產抵押，抵押率按凈值計算不超過70％；樓宇按揭抵押、抵押率不超過70％；用可轉讓動產抵押，抵押率不超過50％；股權、債券、營運車牌質押、質押率不超過70％；股票質押，質押率不超過50％。

三是第三方提供擔保。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第2條規定：“反擔保人可以是債務人，也可以是債務人以外的其他人。反擔保方式可以是債務人提供的抵押或質押，也可以是其他人提供的保證、抵押或者質押。”

5、健全再擔保制度，完善風險分散機制。

一是逐步建立全國和省級的再擔保機構，對擔保機構開展一般再擔保和強制再擔保業務，有效地分散擔保風險。截止2001年底，全國30個省、自治區、直轄市的擔保機構通過政府預算撥款、資產劃撥、會員企業風險保證金、企業入股等方式共籌集擔保資金70余億元。按照10倍的放大信數和擔保機構承擔70％的貸款風險推算，預計可為中小企業提供人民幣860億元的信用擔保借款，同時，又分散了擔保機構的擔保風險。

安徽省中小企業信用擔保中心以再擔保業務為主，除了自己直接從事少量擔保業務以外，有選擇地與市一級擔保機構簽訂擔保協議。再擔保的條件是：當地市擔保機構出現破產，債務清償后仍不足以補償貸款銀行時，不足的部分由安徽省中小企業信用擔保中心代償。再擔保收費為被擔保機構在保證期內全部應收保費的5－10％，其中50％返還給擔保機構，另50％用于建立再擔保體系。

二是建立政府補償機制，保證擔保機構有穩定的補充資金。中小企業擔保基金規模不能太小，不能過于分散，只有達到一定規模，才能抵御風險。如上海市財政共同基金把各級財政的小筆資金集中起來，基金盤子大了，擔保基金本身的信用和杠桿能力提高了。

三是建立貸款銀行、受保企業與擔保機構的共擔風險機制。防止銀行放松對借款人的審查，要通過合理的擔保比例來增強銀行的貸款責任。擔保機構一般承擔70％，其他部分由銀行承擔。擔保機構的比例，法國是50％、日本是50－80％、德國是50－80％、美國是80％、加拿大是50％。

6、建立健全中小企業信用擔保機構外部監管體系。

一是國有資產監督管理委員會、財政、銀行等部門組成擔保監督委員會，對擔保機構進行監督。依照《中華人民共和國擔保法》和有關法律規定，中小企業信用擔保機構可以是中小企業擔保公司、中小企業信用擔保中心、中小企業信用擔保協會。擔保機構要規范運作，防范風險，應采取公司制的形式，對目前一時尚難采用公司制的擔保機構，應逐步規范，在條件成熟時改制為有限責任公司。各級政府出資的中小企業擔保機構，應一律納入中小企業信用擔保體系并實行市場化運作。各級政府不得指令具體擔保行為，不能干預具體項目的決策，不得操作中小企業信用擔保具體業務。國有資產監督管理委員會要與財政部門、工商行政管理部門密切配合，各司其職，依照法律、法規對擔保機構進行有效的指導、監督和管理。

二是建立信用擔保行業協會，形成行業行為規范，加強行業自律。中小企業信用擔保機構的發展不僅需要政府的監督管理、政策扶持，還需要擔保業協作和自律。協會要依據中小企業擔保的體系建設的法律、法規和政策的規定，制定行業準則和業務規范，監督擔保機構依法運作。通過培訓、信息融通、信用評估、研討交流等指導擔保機構開展業務。通過行業自律，逐步規范業務操作、行業協作、交流信息，樹立中小企業信用擔保機構行業的社會公信力。

7、建立和完善中小企業信用體系。

一是規范建立中小企業信用擔保機構。按照國家產業政策的導向，應多元化、多形式、多層次、多渠道組建中小企業信用擔保機構，以鼓勵民間各類資金加入中小企業信用擔保機構。縣以上應當建立中小企業擔保機構，有條件的鄉、鎮、辦事處也可建立擔保組織。擔保機構可由政府、企業、社會團體、行業協會等出資組建。世界上最早開始建立中小企業信用擔保體系的國家是日本，我國的臺灣與香港地區也分別于1974年、1998年開始實施中小企業信用擔保。據加拿大卡爾頓大學學者統計，截止1999年8月底，全世界已有48％的國家和地區建立了中小企業信用擔保體系。

二是繼續推進中小企業服務體系建設。制定全國中小企業服務體系規劃，提高中小企業服務機構的服務質量和水平，培育和引導各類中介組織為中小企業提供信息、咨詢、培訓、市場開拓等方面服務，加快中小企業信息服務網絡建設，滿足各類中小企業的服務需求。《中華人民共和國中小企業促進法》第18條規定：“國家推進中小企業信用制度建設，建立信用信息與評價體系，實現中小企業信用信息查詢、交流和共享的社會化。”

三是建立科學高效的管理信息系統。中小企業信用擔保機構應利用現代信息處理和通訊技術，建立科學高效的管理信