..空間規劃改革與"多規合一"

一、空間規劃的現實及問題規劃是為實現定目標而預先安排行動步驟并不斷付諸實踐的過程?？臻g規劃是對國土空間系統統籌的安排,是公共管理部門實施國土空間的管理手段和方法。規劃伴隨著人類產生及經濟社會的發展,始終前瞻遠謀、走在前沿,約束、規范并指導發展。科學發展,規劃先行。由于規劃本身的特性要求,空間規劃一貫以嚴肅、嚴謹、科學、法定、連續、系統、剛性、權威等個性特征為自身標簽和社會認同。但近年以來,隨著市場經濟深入發展,經濟社會飛速發展,城鎮化進程加速,規劃的本能嚴重退化,規劃的個性日漸缺失,規劃任性和管理隨意問題嚴重且呈蔓延之勢。一是規劃繁雜且不協調、不銜接、不統一問題突出。我國現行規劃類型眾多,涉及到空間資源利用的規劃包括國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態功能區劃、環境保護規劃等多項規劃,在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規劃的不協調、不銜接、不統一已嚴重削弱了規劃的科學性和權威性,甚至造成空間管理無序、土地資源浪費、環境保護失控等問題。二是規出多門、各自為政,協調統一管理難的問題突出?，F行的各項空間規劃體系"條塊分割"現象嚴重,職能被分散到幾個行政主管部門體系中。從地方層面看,各規劃在各自的行政體系架構中展開,均采取"政府負責、部門落實"的垂直管理方式,分別對各自的規劃工作進行管理,使得出現"條條"協調不力、"塊塊"關系混亂的局面,規劃協調實施難以落實。三是規劃內容邊界模糊,指標、標準等技術不兼容問題突出。規劃職能邊界模糊,內容交叉重疊,也造成部門職責難以厘清。國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等各項空間規劃發展歷程不一、關注的側重點不盡相同,使得各自編制的出發點、技術路線均有差異,從而導致目標和結果差異明顯,給指導實踐帶來困惑。四是規劃視同"花瓶",有法不依、有規不執問題突出。我國規劃管理隨意、剛性不足、法定性不強、連續性缺失已成頑疾。公共管理部門受發展觀、政績及考核導向等多種因素影響,導致規劃貫徹執行及管理隨意任性,政府換屆規劃隨之換屆,領導變化思路隨之變化。同時規劃雖然均經歷的相關法規法定程序,但在權利和法律之間,利益與法規之間,往往權利任性至上,將規劃束之高閣,計劃趕不上變化,規劃趕不上調整。從十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定,到全面小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨,我國經濟社會發展進入了新常態、新階段,深化推進規劃體制改革,加快規劃立法,建立空間規劃體系,推動規劃體系及管理方式創新,探索實施"多規合一",確?？臻g規劃權威性、嚴肅性、連續性已成為我國規劃領域的迫切任務。

二、多規合一的提出及背景窗體頂端20XX11月,十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出,要完善城鎮化健康發展體制機制,優化城市空間結構和管理格局,增強城市綜合承載能力?！稕Q定》明確了城鎮建設空間規劃改革的方向。20XX12月,中央城鎮化工作會議要求,城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。習近平總書記在會議講話中指出,積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現"多規合一"的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,并以這個為基礎,把一張藍圖干到底。20XX2月,國土資源部印發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》,要求嚴格劃定"三線",具體包括城市開發邊界,永久基本農田保護紅線和生態保護紅線。20XX3月,《國家新型城鎮化規劃〔2014-2020年》中強調,加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等"多規合一"。20XX4月,國家發展改革委就啟動"十三五"規劃編制工作舉行新聞發布會時明確,"十三五"規劃將積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現"多規合一"的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,并以此為基礎,把一張藍圖干到底。20XX5月,國家發改委《關于20XX深化經濟體制改革重點任務的意見》中,將三規合一作為20XX深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規劃試點,推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃,多規合一。20XX8月,國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣"多規合一"試點工作的通知》〔以下簡稱《通知》,通知明確了開展試點的主要任務及措施,并提出在全國28個市縣開展"多規合一"試點。20XX10月,國家住建部規劃司在XX市召開"多規合一"試點工作座談會,會議要求由住建部門聯系的8個試點縣〔市要按照"一張藍圖干到底"的要求,做好一張圖,建好一個平臺,實現"多規合一"全覆蓋。

三、多規合一的意義及必要規劃領域所呈現出的現實和問題,已成為規劃行業的頑疾。其問題背后反映的是有法不依、有規不執的當前發展無序、管理隨意的無奈現實,因此加快推進規劃體制改革,以多規合一為基礎,完善規劃體系,具有現實及長遠意義。一是適應新常態,轉變發展方式,實現持續發展的要求。新常態下,發展觀發生了重大轉變,轉變發展方式,以創新驅動,推動產業轉型升級、提高發展質量,走集約節約、創新高效發展道路成為迫切任務。既往規劃亂象折射的胡發展、硬發展,盲目發展及無序發展等必須徹底革除,以多規合一為基礎規劃體制改革是適應、影響和推動轉變發展方式的需要。二是解決規劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規劃琳瑯滿目,各個管理職能部門各成體系,以規劃指導發展本身沒有問題,但各種各類規劃之間內容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協調等問題司空見慣、習以為常,且規劃視同"花瓶",嚴重影響規劃的有效實施。多規合一將從技術上、管理上根本解決這些問題,確保規劃有效落地實施。三是實現國土空間集約、高效、可持續利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性,規劃無序帶來發展無章,亂建亂占、亂拆亂挖,各種經濟社會要素空間布局不科學不合理,環境破壞,生態受害,造成了嚴重的不可挽回的發展負面損失,嚴重挑戰人類的生存底線和秩序。多規合一旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度,確保國土空間可持續利用。四是深化公共規劃管理體制,重構良好規劃體系的需要。規劃所顯現的諸多現實問題,造成的諸多發展問題和國土空間不節約問題已經非常嚴重。實現良好的公共管理秩序,尤其自然空間的管控,是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理,多規合一是深化公共空間管理體制的基礎性工作,也是改革重構統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的需要。五是貫徹落實依法治國,實現依法執政、依規辦事的要求。從十八屆四中全關于依法治國決定,到四個全面的論調和要求,有規有矩必須成為常態。規劃亂象折射的無序發展,映射的是法治觀念和法治思維缺失,權大于法、利高于規,有法不依有規不執,關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以多規合一為基礎深化規劃體制改革是強化、嚴肅和加強規劃立法及嚴肅執法的要求。

四、多規合一的內涵和本質按照國家新型城鎮化規劃及多規合一試點通知等官方的表述,"多規合一"基于國土空間布局的銜接與協調,是指國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合,實現一個區域空間、一個空間規劃、一張發展藍圖,確保一張藍圖干到底。追溯我國規劃法規管理及規劃體系的延續演變,已有半個多世紀的歷程,自從20XX以來多規合一提出及試點實施,公共管理部門、規劃行業領域及社會大眾等均對多規合一較為陌生和模糊,認識理解千差萬別,甚至出現規劃無用論、規劃形式論、規劃唯一論等不同論調。到底如何理解多規合一,在本文之前的論述中已做了大量的闡述。一是多規合一不會改變或弱化規劃的本質屬性,多規合一的要求是確保一張藍圖干到底。規劃是對未來的預先統籌安排,始終對發展前瞻遠謀,約束規范并指導發展?？茖W發展,規劃先行。多規合一要求一張藍圖干到底,更加強化的規劃的預先安排性和科學性,更加強化了其對發展的約束性、法定性和權威性。不要無視藐視規劃,讓規劃有意為無意成為花瓶和擺設,規劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。二是多規合一不是一個區域只編一本規劃,多規合一的目標是深化規劃體制改革,建立新的規劃體系。經濟社會發展的復雜體系及政府公共組織管理要求,必須要求各項職能專業分工、科學管理,而規劃是實現科學有效管理的重要手段和方法。因此多規合一不是一本形式上規劃解決所有職能部門的問題,而更多是規劃銜接協調和重構規劃上下位等法規和管理體系的問題。不要多部門多職能規劃相關打架,相互矛盾,相互沖突,而且還互不兼容、互不相讓,不要再維護權與利而損害生態及社會公共利益。三是多規合一不是形式上的多個規劃簡單融合,多規合一的根本是解決空間有效管控和持續發展問題。社會系統的多個部門、多個分工職能管理及多個規劃有其存在的必然和管控的邊界,多規合一除了規劃本身字面上紙面上銜接協調融合之外,更多強調公共管理部門如何利用多規合一的規劃解決經濟社會發展的現實及長遠問題。國土空間具有唯一性,不要再為了規劃而規劃,為了少數權和利進行規劃,不要再無視環境,不要再浪費唯一的空間資源,不要再走不持續的發展道路。

五、多規合一實施的難點我國現行規劃體系及法規要求,已經歷了半個多世紀的演變發展,各自規劃均形成了一定的體系和慣例,實現多規劃合一,要打破原來的條框,真正實現一張藍圖干到底的基本要求,當前仍然存在諸多現實難點,不容回避,且需要深入解決。一是規劃期限問題。各個規劃由于政府行政條塊的制約,形成了包括城鄉總體規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態環境規劃等多個規劃體系。由于不同規劃的服務對象和服務內容不一樣,編制規劃期限相差很大。例如城鄉總體規劃期限為20年,而國民經濟和社會發展規劃規劃期限是5年,土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年等。規劃期限的不同導致兩個問題：一是規劃基期千差萬別,起點數據不統一,難以有效融合各規劃。二是規劃期不同,導致現狀分析、空間開發、用地使用、生態環保等分析與預測難以吻合等。二是規劃體系問題。當前國內規劃主要有幾大類型組成。一是發展規劃,以國民經濟和社會發展五年規劃為代表,重點是明確區域未來發展定位、方向和思路。二是城鎮規劃,以城市總體規劃為代表,主要是對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規劃,以土地利用規劃為代表,是根據土地開發利用的自然和社會經濟條件,歷史基礎和現狀特點,國民經濟發展的需要等,對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。四是專項規劃,即從各部門職能出發,編制的各類專業性規劃,如交通規劃、生態規劃、社會事業規劃等為代表。多類型的規劃出自于不同職能部門,規劃之間的銜接統籌沒有明確的法規要求,均以一個空間范圍為規劃對象,而缺乏上下位及管理關系,同時由于使用用途的不同,導致規劃之間銜接融合度越來越難。三是基礎數據問題。多規融合關鍵是要實現一張藍圖,是將各類規劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此,規劃的數據對實現多規融合非常關鍵,但從當前基礎數據和信息的來源看,不同規劃基礎底圖也不一樣。例如國民經濟和社會發展五年規劃依據是行政區劃圖,土地利用規劃依據是空間信息數據圖,規劃建設部門依據是地形圖。基礎數據不統一導致對各相關數據的整合力度不夠,且各類規劃基礎數據,如底圖、坐標、目標及指標分類規范均不一樣,因此較難難將各規劃數據實現在統一圖紙上。四是技術標準問題。規劃由不同部門組織編制,由于制圖單位不同,容易造成制圖精度不同、繪制技術體系不同、比例尺不同、坐標偏差等,造成不同規劃中用地大小不同,很難實現圖紙疊合。例如土地利用總體規劃對建設用地管制區分為"允許建設"、"有條件建設"、"限制建設"和"禁止建設",城鄉規劃體系對"用地單元建設適宜性"的等級評定按"適宜建設用地"、"可建設用地"、"不適宜建設用地"和"不可建設用地"劃分,兩者對土地空間管制的分類方法不同。五是管理機制問題。健全的規劃監督實施機制是推動規劃有序實施的保障。但從當前規劃的實施監督看,相差很大。例如城鎮總體規劃是有城鄉規劃法,城鄉規劃法對城市規劃制定有一些規定,然后又有城市規劃編制辦法和實施細則等。土地利用規劃也是有法律依據的。但其他一些專項規劃在實施過程中沒有法律支撐,而監督實施的責任又分散在各個職能部門,不可避免地影響規劃實施。

六、多規合一實施的建議多規合一需要推陳出新、破舊立新,需要規劃體制改革的信心和恒心。多規合一涉及經濟社會的各個領域方面,是一個系統復雜且較為漫長的過程。多規合一需要先學習試點、后總結推廣,需要一定的路徑策略。一是以編制各項規劃之上位規劃,解決多規合一的基礎技術問題。多規合一涉及到基礎數據、坐標、技術底圖及歷史資料,技術標準和分類等問題,要較快統一需要過程,而且較為復雜。圍繞多規合一的目標和實質要解決的問題,是否把歷史多年多部門的規劃技術參數、軟件和標準完全統一成一個模子,理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規合一在各項規劃之上編制一個區域性的空間管控規劃或發展總體規劃,統一規劃目標、規劃期限、規劃技術標準等,進行宏觀邊界規模及功能、定性、指標管控等,以此規劃指導各部門各職能規劃編制和實施,一方面可以達到多規合一的目標目的,另一方面可以有效避讓解決多規合一中涉及的歷史的、復雜的基礎技術問題。二是以構建大數據智慧信息平臺,解決多規合一的實質突破問題?；ヂ摼W信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現代信息技術的發展,徹底改變了工作生產生活方式,自然的自覺和不自覺的解決了之前長期困惑問題,提高了社會效率和公共服務能力。當前大數據平臺、智慧城市建設正在加快推進,已經進入到了我們的工作生活領域,地理空間信息系統及土地、規劃、環境、安全等專項職能智慧信息模塊的建設和應用顛覆和改變了傳統國土空間、城鎮規劃和環境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進多規合一,正在探討多規合一的技術標準問題,但可以肯定的說,可能信息技術已經或即將進入我們的規劃管控領域,自覺不自覺的運用大數據和智慧信息平臺管理我們的國土空間和各項規劃,此時此刻,多規合一問題不再變得歷史復雜,諸多問題迎刃而解。因此多規合一真正實質的突破口將會是智慧信息平臺的普及和應用。三是以成立高規格規委領導組織,解決多規合一的管理機制問題。在我國,任何規劃和事項,領導組織及管理方式很大程度上取決于落實執行情況。我們當前的各種規劃出自不同管理職能部門,管轄著一定領域的經濟或社會事務,各個部門區分垂直管理的和當地政府管理,規劃在很大程度上代表了管理權限,往往我們各自部門的權限基本上都是圈際封閉和難以挑戰的,同時由于多數規劃服務部門屬于同一級別,協調、銜接、統一是難上加難。用常規的協調銜接辦法注定是行不通的,因此建議成立人大下屬的區域規劃委員會或規劃領導小組和機構,統籌管理多規合一空間管控規劃的實施,重大項目審批及指導各專項規劃的銜接和統籌。在多規合一規劃體制上提高級別和規格,提高權威,從組織行政的方式解決多規合一的統一問題和執行實施問題是必要和必須的。四是以規劃立法及監督問責形式,解決多規合一的長期執行問題。任何好的規劃以人治而非法治均是會流于形式的,沒有法規保障的規劃是軟弱無力的。我國長期以來的法治淡薄、人治權治利治,用規劃弄政績,拿規劃當花瓶擺設等問題長期而實際的存在,且為通常慣例、習以為常。我們的規劃名目繁雜,但真正按照長期堅持和執行少之又少。十八屆四中全會關于深化改革決定中指出要加強空間管控,新型城鎮化規劃中明確要加強規劃立法,加強公共空間管控和建設新的規劃體系,深化規劃改革和規劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此,建議國家加快推進規劃法治建設,嚴肅規劃法紀；另一方面在地方多規合一中,要積極通過地方人大立法,同時建立規劃的跟蹤監督評價和問責機制,確保多規合一順暢執行。"多規合一"發展歷程

當前,我國正處于全面深化改革的攻堅期,新一輪改革任務艱巨繁重。隨著新型城鎮化進程的推進,空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出,推進空間規劃體制改革,創新空間規劃體系,是提高政府空間管控能力,實現資源集約節約利用,推進區域經濟社會可持續發展的必然趨勢。黨的十八屆三中、五中全會和中央城鎮工作會議等對空間規劃改革、"多規合一"均作出了重大戰略部署：20XX11月,十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出,要完善城鎮化健康發展體制機制,優化城市空間結構和管理格局,增強城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮建設空間規劃改革的方向。20XX12月,中央城鎮化工作會議要求,城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。習近平總書記在會議講話中指出,積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現"多規合一"的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,并以這個為基礎,把一張藍圖干到底。20XX2月,國土資源部印發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》,要求嚴格劃定"三線",具體包括城市開發邊界,永久基本農田保護紅線和生態保護紅線。20XX3月,《國家新型城鎮化規劃〔2014-2020年》中強調,加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等"多規合一"。20XX4月,國家發展改革委就啟動"十三五"規劃編制工作舉行新聞發布會時明確,"十三五"規劃將積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現"多規合一"的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,并以此為基礎,把一張藍圖干到底。20XX5月,國家發改委《關于20XX深化經濟體制改革重點任務的意見》中,將三規合一作為20XX深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規劃試點,推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃,"多規合一"。20XX8月,國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣"多規合一"試點工作的通知》〔以下簡稱《通知》,通知明確了開展試點的主要任務及措施,并提出在全國28個市縣開展"多規合一"試點。20XX10月,國家住建部規劃司在XX市召開"多規合一"試點工作座談會,會議要求由住建部門聯系的8個試點縣〔市要按照"一張藍圖干到底"的要求,做好一張圖,建好一個平臺,實現"多規合一"全覆蓋。

2015年5月,中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》強調,要強化主體功能定位,優化國土空間開發格局,健全空間規劃體系,科學合理布局和整治生產、生活、生態空間。其中特別提出,要積極實施主體功能區戰略,推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃"多規合一"。2015年6月,中央全面深化改革領導小組第十三次會議,同意XX省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域"多規合一"改革試點。與此同時,各省也紛紛結合自身情況確定了省層面的市縣"多規合一"試點。2015年9月,國家測繪地理信息局與國家發展和改革委員會聯合組織編制并印發《市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則〔試行》,為推動市縣經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃"多規合一",形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。2015年12月,中央城市工作會議在北京舉行,會議指出,提高城市發展持續性,以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進"多規合一"。會議強調,要提升規劃水平,增強城市規劃的科學性和權威性,同時為促進"多規合一"在新常態下,提高城市空間管控水平提供了方向性指引。2016年2月,《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中指出,要強化城市規劃工作。創新規劃理念,改進規劃方法,把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程,增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性,實現一張藍圖干到底。2016年2月23日,在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上,中央全面深化改革領導小組組長習近平總書記聽取了XX省開化縣對開化關于"多規合一"試點推進落實情況的匯報后,認為開化的試點經驗切實可行,值得肯定。2016年3月,為有效落實2016年中央全面深化改革領導小組辦公室關于制定省級空間規劃試點方案的重點任務要求,3月2日和3日,國家發改委會同國家測繪地理信息局,分別與廣西壯族自治區、XX省簽署合作協議,建立省級空間性規劃"多規合一"試點合作機制。2016年7月,北京市規劃和國土資源管理委員會正式掛牌。規劃和國土兩個職能部門的合并,意味著北京市土地利用總體規劃將和城市總體規劃更加協調統一,從體制上為"多規合一"樹立了良好的示范。隨著國家政策層面要求不斷提高,規劃改革的實踐工作逐步深入,從最初的城鄉規劃、土地利用總體規劃"兩規合一",到國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的"三規合一",再到以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎,生態規劃、綜合交通等基礎設施規劃、教育等公共服務規劃相互協調的"多規合一",為規劃體制改革實踐指明了方向和路徑,為區域破解發展難題找到了突破口,也為提高城鄉資源利用效率、強化政府空間管控能力奠定了基礎。"多規合一"規劃思路

中研智業集團緊跟國家規劃設計政策要求前沿,通過10余年經驗,1500余項規劃案例積累,結合較長時間的專題研究,以及實踐主持XX省XX縣等地"多規合一"工作,形成了自有的一套"多規合一"規劃體系和實施路徑。一、總體思路深入貫徹落實科學發展觀,以黨的十八屆三中、四中、五中全會及中央城鎮工作會議精神為引導,圍繞城鎮建設空間規劃改革的總要求,以主體功能區規劃為基礎,統籌各類空間規劃,以專項數據庫為支撐,以信息化為突破口,以規劃立法、體系完善、體制創新為保障,著力構建由"一個技術報告、一張藍圖、一個數據庫、一個平臺、一套機制"組成的"五個一"空間規劃體系,破解發展難題、優化發展格局,切實提高政府的空間管控能力,全面推進區域規劃體制改革。二、規劃原則堅持統一協調、求同化異的原則。"多規合一"工作必須以政府為主導,建立多部門協作、公眾參與、各級政府部門共同參與的組織機構、工作模式、技木方法、信息平臺,找準規劃差異,依法依規,應調盡調。同時,充分吸收各規劃的理念、技術、方法和已有成果,尋求最大公約數和最大優勢空間,實現各規劃成果的全方位優化融合。堅持底線思維、集約節約的原則。生態作為"五位一體"的重要一環,是轉變經濟發展方式、改善民生的重要前提。因此,"多規合一"工作應將維護生態環境安全放在重要位置,優先劃定生態保護紅線。嚴控建設用地增量,以批復用地規模指標為上限,合理確定新增用地規模。加強土地資源節約集約利用,促進經濟發展與資源環境承載能力相互協調。堅持因地制宜、突出特色的原則。以破解制約區域經濟社會發展的瓶頸問題為導向,

以深入調研為基礎,針對區域發展建設現狀,開展土地利用總體規劃、城市總體規劃及鄉鎮總體規劃、生態環境保護規劃、基礎設施規劃等專題研究,找準"短板"和突破口,明確重點任務,有針對性地制定"多規合一"技術報告和規劃控制協調體系,并突出區域特色。堅持近實遠謀、分步實施的原則。多項規劃的協調統一,不僅是內容、指標、圖紙的統一,還應保持目標和時限的一致性。編制具有統領功能的區域"多規合一"技術報告應將規劃期限分為近、中、遠期三個階段,定出總目標、總指標、總布局,以及對應的控制協調體系,對應到三個規劃階段中去,體現規劃在遠近、虛實、深淺上的層次感和可操作性。三、實施路徑第一步,制定"多規合一"實施方案,明確推進思路、目標及具體工作部署；第二步,進行"多規合一"基礎性研究,完成《"多規合一"技術報告》編制及專題研究；第三步,完成"多規合一""一張藍圖"工程；第四步,整合空間數據,構建專項數據庫,建立區域空間規劃管理信息平臺,通過信息化實現"一張藍圖"管控全域。具體如下圖：

圖1

"多規合一"實施路徑圖

四、"多規合一"主要內容

"多規合一"涉及全域、多部門、多領域、多專業,是一個復雜性和動態性的系統。因此,不但需要完整的規劃體系,統領多種規劃執行實施,也需要強大的技術操作系統和數據庫支撐,更需要簡單化、可操作、可視化及交互式的管理平臺,實現信息共享、輔助決策,保障區域空間有序發展。通過對規劃編制思路梳理和路徑研究,我們提出"多規合一"的"五個一"成果組合。其中,"一個技術報告"——《"多規合一"技術報告》；"一張藍圖"——《"多規合一""一張圖"》；"一個數據庫"——《"多規合一"專項數據庫》；"一個平臺"——《"多規合一"信息管理平臺》；"一套機制"——

規劃標準技術體系、空間管理法規體系、業務聯合審批體系、協調運行保障機制等。"多規合一"規劃成果分析

一、"多規合一"技術報告?

研究內容按照"全域一體"的理念,一是統一發展思路、發展定位、總體布局、總體目標,確保同一區域"多規"在思路、定位、布局、目標上無沖突、無矛盾；二是研究"多規合一"技術標準或導則,分析多規差異,處理好"多規"之間技術規范的統一；三是劃定控制線,以及"三生"空間；四是研究空間規劃底圖,統一邊界、范圍、用地性質、用地分類標準等。五是完成人口與建設用地規模、產業發展與布局、土地利用、基礎設施建設、生態環境保護等專題研究。?

主要框架第一章總則第二章技術路線第三章現狀概況第四章規劃解讀與分析第五章多規差異分析與處理第六章多規控制線劃定第七章各類規劃修改建議第八章"多規合一"一張圖指引第九章實施保障措施附：專題研究報告、圖冊。

二、"多規合一""一張藍圖"工程?

成果內容以"多規合一"技術報告為統領,以區域土地利用總體規劃、"二調"數據庫為基礎,統一轉換"多規"圖件坐標系。將國民經濟和社會發展、城建、國土、環保、民政、林業、水利、交通、旅游、文物保護等所涉及的用地邊界、空間信息、建設項目參數等多元化信息融合到一張1:10000比例尺的圖上。?

框架內容"一張藍圖"主要明確的是區域"五線"和"三生空間",其中"五線"是依據空間資源的不同使用功能,劃定城鎮開發邊界,以及產業園區控制線、基礎設施廊道控制線、生態安全控制線、永久基本農田保護控制線和文物古跡保護控制線等控制線；"三生空間"是指生產、生活、生態空間。

三、"多規合一"專項數據庫?

建設內容按照"多規合一"標準規范,以區域現有的地理信息數據為支撐,以已有編制成果為基礎,整合發改、國土、規劃、環保、林業等部門的空間數據,建立"多規合一"專項數據資源目錄,形成專項數據庫,實現核心數據采集、數據分析、數據整合。通過建成一個"大數據"數據中心,滿足"多規合一"信息平臺應用要求,為相關單位在業務管理、決策分析等方面提供更多的數據支撐。?

主要框架〔1"多規合一"基礎地理信息數據庫包括衛星影像圖、中心城區1:2000地形圖、其它區域1:10000地形圖、行政界線、土地利用變更調查數據、土地利用現狀數據、政務電子地圖數據等?！?"多規合一"規劃編制成果數據庫包括土地規劃期末地類數據、土地規劃基本農田保護區、城鄉規劃拼合數據、"兩規"建設用地差異數據、建設項目布局數據、"多規合一"用地數據、"多規合一"控制線〔五線數據、土地利用總體規劃規模調入數據、土地利用總體規劃規模調出數據等。〔3已有審批管理資料數據庫

包括建設項目立項〔核準、備案、建設用地選址意見書、建設項目用地預審意見、環評意見、林業意見、地質災害評估報告、建設用地批準書、集體所有證、國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地實用權出讓、儲備用地規劃設計條件、建設用地規劃許可證、國有土地使用證等?！?其它相關資料數據庫包括土地利用總體規劃圖,土地利用現狀圖、土地整治規劃圖、旅游資源規劃圖、林地保護規劃圖、水資源規劃圖、地質災害防治規劃圖等。圖2

"多規合一"專項數據庫四、"多規合一"信息管理平臺建設?

建設內容在現有信息化基礎上,選擇安全、高效的地理信息平臺軟件〔GIS等基礎軟件,構建"多規合一"業務平臺；實現地圖操作、信息查詢、多規成果質量檢查、多規沖突分析、數據共享和交換、統計匯總分析、控制線檢測、項目選址輔助決策、多規數據成果管理等功能；提供數據服務和功能服務等?？臻g規劃信息管理平臺它既是支撐"多規合一"工作的"數據中心",也是服務于各部門業務辦理的"服務總線",統一管理數據服務和功能服務,是滿足"多規合一"塊狀管理的核心。?

建設框架空間規劃信息管理平臺主要實現地圖操作、信息查詢、多規成果質量檢查、多規沖突分析、數據共享和交換、統計匯總分析、控制線檢測、項目選址輔助決策、多規數據成果管理等功能,提供數據服務和功能服務等。主要包含子系統如下：〔1成果質量檢測子系統"多規合一"成果質量檢測子系統將按照《"多規合一"成果數據標準》、《"多規合一"工作技術指引》的要求,為"多規合一"提供進行成果檢查工具,工具提供成果目錄規范性檢查、核心數據坐標系與圖形空間范圍檢查、核心數據圖層命名及結構規范性檢查、核心數據屬性字段值檢查、核心數據空間拓撲關系檢查和"多規合一"工作統計表的輸出等功能?！?成果數據管理子系統面向全域的"多規合一"數據庫管理人員,基于C/S架構,實現各轄區"多規合一"基礎地理信息數據、規劃編制成果數據、審批管理數據、其它相關數據的數據輸入、輸出、入庫及動態更新管理等,具體包括地圖操作、數據查詢、數據統計、空間分析、數據編輯、數據輸出、空間數據入庫、空間數據更新等功能。〔3沖突智能檢測子系統該系統提供規劃之間的"多規"沖突檢測分析、控制線檢測、旅游資源開發時序檢測等功能,系統提供按任意范圍、行政區劃范圍等條件對多規之間、多規差異圖斑數量、涉及面積等進行統計,以表格、柱狀圖、餅圖、專題圖等多種形式直觀展示差異情況,并可結合自身實際情況建立用地協調臺賬,進行差異情況初步處理意見,得出：增加規模、核減規模、修改用途、暫不處理等統一的處理措施。〔4輔助決策支持子系統基于"一張圖"的基礎上,實現"多規合一"各類成果的展示與分析。集中管理"多規合一"編制成果和相關局委辦的審批信息,為建設項目的審批提供圖形瀏覽、規劃信息查詢、規劃成果查看、輔助決策、項目輔助選址、統計報表、打印輸出等協同辦公所需的信息和功能。〔5數據共享交換子系統通過"多規合一"數據共享與交換子系統實現以下功能：一是"多規合一"規劃編制成果數據在各轄區發改、規劃、國土等部門之間的互聯互通、共享交換；二是將"多規合一"數據成果和相關功能以服務的形式進行共享與發布、注冊與申請、審批與管理；三是平臺提供標準的服務接口,方便與"多規"部門或政務中心現有的或新建的業務審批系統進行耦合與集成；四是從技術層面上完全支持今后與環保、林業、交通、市政、水利等專業規劃"多規合一"一張圖的集成；五是為規劃業務審批系統的建設提供共享