《政府采購非招標采購方式管理辦法》的理解與適用

上海市財政局王周歡2014年5月《辦法》出臺的背景一是完善政府采購制度建設的需要二是規范非招標采購活動的需要三是擴大政府采購范圍的需要適用范圍采購人、采購代理機構采用非招標采購方式采購貨物、工程和服務的，適用本辦法定義非招標采購方式，是指競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式。競爭性談判是指談判小組與符合資格條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行談判，供應商按照談判文件的要求提交響應文件和最后報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應商的采購方式。適用情形采購人、采購代理機構采購以下貨物、工程和服務之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購；采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；適用情形按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程。工程建設項目范圍《招標投標法實施條例》第二條規定，招標投標法第三條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。工程項目不進行招標的情形《招標投標法》第六十六條規定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規定可以不進行招標。工程項目不進行招標的情形《招標投標法實施條例》第九條規定，除招標投標法第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：需要采用不可替代的專利或者專有技術；采購人依法能夠自行建設、生產或者提供；已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；國家規定的其他特殊情形。變更方式的審批程序達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。提交的材料采購人名稱、采購項目名稱、項目概況等項目基本情況說明；項目預算金額、預算批復文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由。因招標未能成立等情形申請采用競爭性談判采購方式時，還需提交有關發布招標公告以及招標情況、招標文件沒有不合理條款的論證意見等材料競爭性談判小組、詢價小組的組成由采購人代表和評審專家共3人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于競爭性談判小組或者詢價小組成員總數的2/3。采購人不得以評審專家身份參加本部門或本單位采購項目的評審。采購代理機構人員不得參加本機構代理的采購項目的評審。競爭性談判小組、詢價小組的組成采用競爭性談判、詢價方式采購的政府采購項目，評審專家應當從政府采購評審專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取。技術復雜、專業性強的競爭性談判采購項目，通過隨機方式難以確定合適的評審專家的，經主管預算單位同意，可以自行選定評審專家。技術復雜、專業性強的競爭性談判采購項目，評審專家中應當包含1名法律專家。自行選定評審專家的有關規定財庫〔2012〕69號規定，評審專家庫中相應專業類型專家不足的，采購人或采購代理機構應當按照不低于1:3的比例向財政部門提供專家名單，經審核入庫后隨機抽取使用。競爭性談判小組或詢價小組的義務（一）遵紀守法，客觀、公正、廉潔地履行職責；（二）根據采購文件的規定獨立進行評審，對個人的評審意見承擔法律責任；（三）參與評審報告的起草；（四）配合采購人、采購代理機構答復供應商提出的質疑；（五）配合財政部門的投訴處理和監督檢查工作。談判文件、詢價通知書制定的原則采購人應當以滿足實際需求為原則，不得擅自提高經費預算和資產配置等采購標準。談判文件、詢價通知書不得要求或者標明供應商名稱或者特定貨物的品牌，不得含有指向特定供應商的技術、服務等條件。關于限制性、排斥性的情形《招標投標法實施條例》有關規定就同一招標項目向潛在投標人或者投標人提供有差別的項目信息；設定的資格、技術、商務條件與招標項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；依法必須進行招標的項目以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標條件；關于限制性、排斥性的情形對潛在投標人或者投標人采取不同的資格審查或者評標標準；限定或者指定特定的專利、商標、品牌、原產地或者供應商；依法必須進行招標的項目非法限定潛在投標人或者投標人的所有制形式或者組織形式；以其他不合理條件限制、排斥潛在投標人或者投標人案例分析案例一：采購文件規定產品的主機必須采用德國進口的是否構成傾向性？案例二：在醫療器械產品采購項目中，采購文件的技術需求中將某特定材料作為實質性指標是否構成傾向性？案例三：將某產品特有的私有協議作為采購文件的技術需求是否構成傾向性？案例分析案例一：采購文件規定只接受注冊在本行政區域的供應商參加投標是否對潛在的供應商構成限制？案例二：采購文件規定注冊資本為資格條件是否對潛在供應商構成限制？案例三：采購文件將具有政府采購業績作為合格供應商的條件是否構成限制？談判文件、詢價通知書哪些內容可實質性變動談判小組根據與供應商談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。供應商選擇的方式通過發布公告從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取采購人和評審專家分別書面推薦保證金的收取采購人、采購代理機構可以要求供應商在提交響應文件截止時間之前交納保證金。保證金數額應當不超過采購項目預算的2%。保證金的退還采購人或者采購代理機構應當在采購活動結束后及時退還供應商的保證金未成交供應商的保證金應當在成交通知書發出后5個工作日內退還，成交供應商的保證金應當在采購合同簽訂后5個工作日內退還。保證金不予退還的情形供應商在提交響應文件截止時間后撤回響應文件的；供應商在響應文件中提供虛假材料的；除因不可抗力或談判文件、詢價通知書認可的情形以外，成交供應商不與采購人簽訂合同的；供應商與采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通的；采購文件規定的其他情形。響應性文件的編制、送達、修改與撤回供應商應當按照談判文件、詢價通知書的要求編制響應文件，并對其提交的響應文件的真實性、合法性承擔法律責任。供應商應當在談判文件、詢價通知書要求的截止時間前，將響應文件密封送達指定地點。供應商在提交詢價響應文件截止時間前，可以對所提交的響應文件進行補充、修改或者撤回，并書面通知采購人、采購代理機構。響應性文件的審查談判小組、詢價小組在對響應文件的有效性、完整性和響應程度進行審查響應性文件的澄清談判小組、詢價小組可以要求供應商對響應文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容等作出必要的澄清、說明或者更正。供應商的澄清、說明或者更正不得超出響應文件的范圍或者改變響應文件的實質性內容。響應性文件的澄清談判小組、詢價小組要求供應商澄清、說明或者更正響應文件應當以書面形式作出。供應商的澄清、說明或者更正應當由法定代表人或其授權代表簽字或者加蓋公章。由授權代表簽字的，應當附法定代表人授權書。競爭性談判與詢價的評審方法財庫[2007]2號文規定：應當比照最低評標價法確定成交供應商，即在符合采購需求、質量和服務相等的前提下，以提出最低報價的供應商作為成交供應商。評審報告邀請供應商參加采購活動的具體方式和相關情況，以及參加采購活動的供應商名單；評審日期和地點，談判小組、詢價小組成員名單；評審情況記錄和說明，包括對供應商的資格審查情況、供應商響應文件評審情況、談判情況、報價情況等；提出的成交候選人的名單及理由。評審異議的處理談判小組、詢價小組成員對評審報告有異議的，談判小組、詢價小組按照少數服從多數的原則推薦成交候選人對評審報告有異議的談判小組、詢價小組成員，應當在報告上簽署不同意見并說明理由，由談判小組、詢價小組書面記錄相關情況談判小組、詢價小組成員拒絕在報告上簽字又不書面說明其不同意見和理由的，視為同意評審報告。成交結果的通知與公告采購人或者采購代理機構應當在成交供應商確定后2個工作日內，在省級以上財政部門指定的媒體上公告成交結果，同時向成交供應商發出成交通知書，并將競爭性談判文件、詢價通知書隨成交結果同時公告。成交結果公告的內容采購人和采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；項目名稱和項目編號；成交供應商名稱、地址和成交金額；主要成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求；談判小組、詢價小組成員名單及單一來源采購人員名單。采用書面推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。重新評審除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審采購人、采購代理機構發現談判小組、詢價小組未按照采購文件規定的評定成交的標準進行評審的，應當重新開展采購活動，并同時書面報告本級財政部門。問題的提出——復核還是重新評審財庫〔2012〕69號的規定：評審結果匯總完成后，采購人、采購代理機構和評審委員會均不得修改評審結果或者要求重新評審，但資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經評審委員會一致認定評分畸高、畸低的情形除外。出現上述除外情形的，評審委員會應當現場修改評審結果，并在評審報告中明確記載。成交供應商拒絕簽訂合同的處理成交供應商拒絕簽訂政府采購合同的，采購人可以確定其他供應商作為成交供應商并簽訂政府采購合同，也可以重新開展采購活動拒絕簽訂政府采購合同的成交供應商不得參加對該項目重新開展的采購活動。競爭性談判程序適用情形制定談判文件選擇供應商談判文件的澄清或者修改供應商編制提交響應文件響應文件的澄清說明或者更正談判競爭性談判程序提出成交候選人編寫評審報告確定成交供應商成交結果公告簽訂采購合同終止采購活動合同驗收采購文件的保存談判要點要根據談判文件規定的程序、評定成交的標準等事項與實質性響應談判文件要求的供應商進行談判；要給予所有參加談判的供應商平等的談判機會；談判要點明確了談判小組可以根據談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內容。談判要點根據談判文件是否能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求，是否需由供應商提供最終設計方案或解決方案，區分兩種不同的談判程序。競爭性談判方式的適用情形招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的。公開招標失敗的處理公開招標的貨物、服務采購項目，招標過程中提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構按照《辦法》第四條經本級財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判采購公開招標失敗的處理采購人、采購代理機構應當根據招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認申請材料采購人名稱、采購項目名稱、項目概況等項目基本情況說明；項目預算金額、預算批復文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由。在省級以上財政部門指定的媒體上發布招標公告的證明材料；采購人、采購代理機構出具的對招標文件和招標過程是否有供應商質疑及質疑處理情況的說明；評標委員會或者3名以上評審專家出具的招標文件沒有不合理條款的論證意見。響應期限從談判文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于3個工作日談判文件的澄清或者修改采購人、采購代理機構或者談判小組可以對已發出的談判文件進行必要的澄清或者修改澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構或者談判小組應當在提交首次響應文件截止之日3個工作日前，以書面形式通知所有接收談判文件的供應商，不足3個工作日的，應當順延提交首次響應文件截止之日響應文件的評審談判小組應當對響應文件進行評審，并根據談判文件規定的程序、評定成交的標準等事項與實質性響應談判文件要求的供應商進行談判未實質性響應談判文件的響應文件按無效處理，談判小組應當告知有關供應商。談判的方式談判小組所有成員應當集中與單一供應商分別進行談判，并給予所有參加談判的供應商平等的談判機會。實質性變動采購需求的處理在談判過程中，談判小組可以根據談判文件和談判情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內容。實質性變動的內容，須經采購人代表確認。對談判文件作出的實質性變動是談判文件的有效組成部分，談判小組應當及時以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。實質性變動采購需求的處理供應商應當按照談判文件的變動情況和談判小組的要求重新提交響應文件，并由其法定代表人或授權代表簽字或者加蓋公章。由授權代表簽字的，應當附法定代表人授權書。供應商為自然人的，應當由本人簽字并附身份證明。談判與最后報價談判文件能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求的，談判結束后，談判小組應當要求所有繼續參加談判的供應商在規定時間內提交最后報價，提交最后報價的供應商不得少于3家。談判與最后報價談判文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求，需經談判由供應商提供最終設計方案或解決方案的，談判結束后，談判小組應當按照少數服從多數的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案，并要求其在規定時間內提交最后報價。供應商退出談判的處理已提交響應文件的供應商，在提交最后報價之前，可以根據談判情況退出談判。采購人、采購代理機構應當退還退出談判的供應商的保證金。成交候選人確定的原則談判小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評審報告。成交人的確定采購代理機構應當在評審結束后2個工作日內將評審報告送采購人確認。采購人應當在收到評審報告后5個工作日內，從評審報告提出的成交候選人中，根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商，也可以書面授權談判小組直接確定成交供應商。采購人逾期未確定成交供應商且不提出異議的，視為確定評審報告提出的最后報價最低的供應商為成交供應商。終止競爭性談判采購活動的情形（一）因情況變化，不再符合規定的競爭性談判采購方式適用情形的；（二）出現影響采購公正的違法、違規行為的；（三）在采購過程中符合競爭要求的供應商或者報價未超過采購預算的供應商不足3家的，但本辦法第二十七條第二款規定的情形除外。終止競爭性談判采購活動的處理終止競爭性談判采購活動后，采購人或者采購代理機構應當發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動單一來源采購方式與程序單一來源采購的公示制度單一來源采購的協商制度單一來源公示的情形屬于政府采購法第三十一條第一項情形，且達到公開招標數額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構在按照本辦法第四條報財政部門批準之前，應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。單一來源公示的期間公示期不得少于5個工作日，單一來源公示的內容采購人、采購項目名稱和內容；擬采購的貨物或者服務的說明；采用單一來源采購方式的原因及相關說明；擬定的唯一供應商名稱、地址；專業人員對相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業人員的姓名、工作單位和職稱；公示的期限；采購人、采購代理機構、財政部門的聯系地址、聯系人和聯系電話。唯一性的論證——參照GPA有限招標的情形（a）當：（i）沒有投標或沒有申請參加的供應商；（ii）沒有符合招標文件基本要求的投標；（iii）沒有滿足參加條件的供應商；或者（iv）提交的投標是串通的，條件是招標文件的要求不作實質性修改。GPA有限招標的情形（b）由于以下原因之一，貨物或服務只能由一個特定供應商提供，并且不存在貨物或者服務的合理選擇或替代：（i）需求針對藝術作品；（ii）保護專利、版權或其他專有權；或者（iii）因為技術原因而缺乏競爭。GPA有限招標的情形（c）沒有包括在原采購之中的由原供應商補充提供的貨物或服務，如果更換此類補充貨物或服務的供應商：（i）由于經濟和技術原因，在滿足與原采購中取得的現有設備、軟件、服務或者安裝的互通性或共用性要求方面不可行；以及（ii）將導致采購實體嚴重的不便，或者造成采購實體成本的實質性成倍增加；GPA有限招標的情形（d）在確有必要的情況下，由于采購實體無法預見的事件引起的極端緊急狀況，使用公開招標或者選擇性招標不能及時獲得貨物或服務；GPA有限招標的情形（e）在商品市場上采購的貨物；（f）采購實體采購原型產品或者首件產品或服務，而這個原型產品或首件產品或服務是根據其要求，在一特定的研究、實驗、探索或原始開發合同執行中開發出的。首件產品或服務的原始開發，可包括通過適量生產產品或提供服務，取得實地試驗結果，并證明該產品或服務達到預定的質量標準，可以進入大量生產或供應階段，但不包括為提高商業活力或收回研究開發成本而進行的大量生產或供應；GPA有限招標的情形（g）對于由于如財產清算、財務清算或破產產生的非常規資產處理等只在非常短時間內出現的極為有利的條件下的采購，但不是自正常供應商處的例行采購；或（h）將合同授予設計競賽獲勝者，條件是：（i）組織競賽的方式與本協議的原則相一致，特別是在有關意向采購公告的公布方面；以及（ii）由一個獨立的評審團對參加者進行評判，以期將設計合同授予比賽獲勝者。異議處理任何供應商、單位或者個人對采用單一來源采購方式公示有異議的，可以在公示期內將書面意見反饋給采購人、采購代理機構，并同時抄送相關財政部門。異議處理第四十條采購人、采購代理機構收到對采用單一來源采購方式公示的異議后，應當在公示期滿后5個工作日內，組織補充論證，論證后認為異議成立的，應當依法采取其他采購方式；論證后認為異議不成立的，應當將異議意見、論證意見與公示情況一并報相關財政部門。采購人、采購代理機構應當將補充論證的結論告知提出異議的供應商、單位或者個人。問題提出異議人對補充論證結論不滿意的是否可提起質疑或投訴？協商情況記錄采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量。協商情況記錄單一來源采購人員應當編寫協商情況記錄，主要內容包括：依據本辦法第三十八條進行公示的，公示情況說明；協商日期和地點，采購人員名單；供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明；合同主要條款及價格商定情況。單一來源的終止出現下列情形之一的，采購人或者采購代理機構應當終止采購活動，發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動：因情況變化，不再符合規定的單一來源采購方式適用情形的；出現影響采購公正的違法、違規行為的；報價超過采購預算的。詢價響應的期間從詢價通知書發出之日起至供應商提交響應文件截止之日止不得少于3個工作日。詢價通知書的澄清或修改提交響應文件截止之日前，采購人、采購代理機構或者詢價小組可以對已發出的詢價通知書進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內容作為詢價通知書的組成部分。澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構或者詢價小組應當在提交響應文件截止之日3個工作日前，以書面形式通知所有接收詢價通知書的供應商，不足3個工作日的，應當順延提交響應文件截止之日。詢價要點詢價小組在詢價過程中，不得改變詢價通知書所確定的技術和服務等要求、評審程序、評定成交的標準和合同文本等事項。參加詢價采購活動的供應商，應當按照詢價通知書的規定一次報出不得更改的價格。詢價小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按照報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評審報告。成交供應商的確定采購代理機構應當在評審結束后2個工作日內將評審報告送采購人確認。采購人應當在收到評審報告后5個工作日內，從評審報告提出的成交候選人中，根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且報價最低的原則確定成交供應商，也可以書面授權詢價小組直接確定成交供應商。采購人逾期未確定成交供應商且不提出異議的，視為確定評審報告提出的最后報價最低的供應商為成交供應商。詢價終止的情形出現下列情形之一的，采購人或者采購代理機構應當終止詢價采購活動，發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動：（一）因情況變化，不再符合規定的詢價采購方式適用情形的；（二）出現影響采購公正的違法、違規行為的；（三）在采購過程中符合競爭要求的供應商或者報價未超過采購預算的供應商不足3家的。供應商的法律責任成交供應商有下列情形之一的，責令限期改正，情節嚴重的，列入不良行為記錄名單，在1至3年內禁止參加政府采購活動，并予以通報：（一）未按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同，或者與采購人另行訂立背離合同實質性內容的協議的；（二）成交后無正當理由不與采購人簽訂合同的；（三）拒絕履行合同義務的。談判小組、詢價小組成員的

法律責任談判小組、詢價小組成員有下列行為之一的，責令改正，給予警告；有關法律、行政法規規定處以罰款的，并處罰款；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理：（一）收受采購人、采購代理機構、供應商、其他利害關系人的財物或者其他不正當利益的；（二）泄露評審情況以及評審過程中獲悉的國家秘密、商業秘密的；談判小組、詢價小組成員的

法律責任（三）明知與供應商有利害關系而不依法回避的；（四）在評審過程中擅離職守，影響評審程序正常進行的；（五）在評審過程中有明顯不合理或者不正當傾向性的；（六）未按照采購文件規定的評定成交的標準進行評審的。《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》的解讀

《通知》出臺的背景貫徹落實黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，實施《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發［２０１３］９６號）現行政府采購的操作程序和相關管理制度主要是針對貨物和保障政府部門自身正常運轉的服務采購制定的，難以適應購買公共服務的需要，因此，亟須對服務項目政府采購的相關規定進行完善。概念的厘清政府采購服務、政府購買服務與政府購買公共服務在目錄范圍、采購主體、采購方式等方面存在差異分類推進服務項目政府采購工作分類的依據：根據現行政府采購品目分類按照服務受益對象采購方式的創新針對服務項目的不同特點，探索與之相適應的采購方式、評審制度與合同類型，建立健全適應服務項目政府采購工作特點的新機制。第一類第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。如公文印刷、