非收費公路投融資途徑探析摘要：國家實施成品油價稅費改革后，政府還貸二級公路收費逐步取消。除高速公路、一級公路外，國道、省道干線公路、農(nóng)村公路將基本成為非收費公路。公路建設投融資渠道的減少，制約了非收費公路建設的發(fā)展，因此對于投融資的新途徑本文提出一些設想。關鍵詞：非收費公路政府資金社會資金一、非收費公路的背景：自2009年起，國家實施成品油價稅費改革，公路養(yǎng)路費等六費全部停征，政府還貸一級公路收費將逐步取消。目前，全國東中部12個省份已經(jīng)取消了政府還貸一級公路收費;而廣東、浙江、山西三省將在2012年前逐步取消政府還貸一級公路收費;西部地區(qū)門｛各省政府決定是否取消政府還貸一級公路收費。今后，除高速公路、一級公路以及經(jīng)營性收費公路外，絕大多數(shù)的國道、省道干線公路、農(nóng)村公路成為非收費公路。公路建設投融資渠道的減少，進一步制約非收費公路建設的發(fā)展。本文就拓展非收費公路建設投融資渠道展開探討，希望為大家提供一種新思路。根據(jù)國務院第417號令公布的《收費公路管理條例》規(guī)定“公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路。全部山政府投資或者社會組織、個人捐資建設的公路，不得收取車輛通行費。”雖然“非收費公路”這個稱呼已被廣泛采用，但是這個概念并沒有嚴格界定，只是相對于“收費公路”的概念反向提出的。本文探討的“非收費公路”是指:不屬于政府還貸性收費、經(jīng)營性收費的免收通行費的公益性公路。按照國家對政府還貸性收費公路、經(jīng)營性收費公路的相關政策規(guī)定，反推非收費公路的范疇。從技術等級卜講，主要是一級以下公路（包括一級），一也有少量的一級公路；從行政等級卜講，一般沒有要求從管理體制卜講，一般為國、省道干線公路和農(nóng)村公路。根據(jù)交通運輸部《2008年公路水路交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2008年底，我國公路總里程達到373萬公里（含村道）。其中，收費公路里程約有20萬公里（此數(shù)據(jù)是推算出來的，待考證），占二級以上（含二級）公路里程的。50%多。非收費公路約占公路總里程的94.6%。2009年，中東部12省取消政府還貸一級公路后，收費公路減少了70844公里。非收費公路約占公路總里程的96.5%。應該說，非收費公路在里程上占了絕大多數(shù)。二、非收費公路投融資存在的問題：（1）非收費公路建設的投融資主體問題：收費公路與非收費公路在投融資渠道上的不同。國省道干線公路建設的投資主體是以國家、省為主，市、縣配套為輔;建設項日法人一般為省、市公路局（處、總段）;投融資來源一般為汽車養(yǎng)路費、政府還貸一級公路收費、銀行貸款等。農(nóng)村公路建設的投資主體是以縣、鄉(xiāng)為主，國家、省、市配套為輔建設項日法人一般為縣交通局、鄉(xiāng)政府等;投融資來源一般為農(nóng)用車養(yǎng)路費、銀行貸款、社會配套等。非收費公路建設項日雖然有很大的社會效益，但對投資人來說，項日不具備盈利能力和償債能力。從“經(jīng)濟人”的逐利性考慮，社會民間企業(yè)、商業(yè)銀行等對其投資意愿較弱。因此，非收費公路建設的投融資主體一般是政府，具體表現(xiàn)形式是各級交通公路管理部門。而收費公路建設則不同。收費公路具有很強的盈利能力和償債能力。政府、民間企業(yè)、銀行機構(gòu)等投資人都更愿意在這方面投資，并合理收回可觀的經(jīng)濟效益。于是出現(xiàn)了當前政府、企業(yè)、銀行等在收費公路建設投資積極性明顯高于非收費公路的狀況。但是，有的地方政府利用政治優(yōu)勢，限制社會民間資本進人收費公路建設領域。例如:要求高速公路公司社會民間資本所占比例不得超過多少，或者必須國有控股等。政府與社會企業(yè)爭利，把本應該山社會民間資本投資盈利的空間擠占，而把本應政府投資的非收費公路建設的公益責任淡化。前一階段，沿海東部地區(qū)在高速公路建設和運營領域出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象，就屬于這一類實證。因此，收費公路建設投融資主體不應是“政府+企業(yè)”，而應該是“企業(yè)+政府”。即社會企業(yè)為主導，政府只是引導。（2）非收費公路建設的投融資渠道問題：非收費公路建設的投融資渠道主要有二個：一是政府財政資金，一是銀行貸款等債務資金，二是民土建勤、捐贈等社會配套。當前，對于國省道干線公路建設，主要是第一、第一個對于農(nóng)村公路建設，主要是第一、第二個。一是政府資金的問題。政府資金投人包括：一是財政專項資金，如長期建設國債資金、車輛購置稅資金、成品油消費稅（2009年以前是沒有的）專項資金等;一是納入地方財政預算管理的資金，包括政府性基金和行政事業(yè)性收費（2009年以前征收的養(yǎng)路費）;二是納入財政專戶管理的預算外資金，如車輛通行費。看起來名目不少。而實際｝幾，以前公路建設所用政府資金，主要是養(yǎng)路費、車輛購置稅返還的財政專項資金。除此以外的政府資金投人很少。2009年實施成品油價稅費改革后，每年中央能收多少成品油消費稅作為財政專項資金，中央如何分配并逐級下?lián)苁　⑹小⒖h政府用于公路建設等，仍有許多問題尚不明確。現(xiàn)在的需要探討的問題是，成品汕消費稅如何分配使用才是最佳方案，采取子｝么分配原則等問題。例如:以2007年各省養(yǎng)路費征收額為基數(shù)的分配原則，東中西部經(jīng)濟發(fā)展程度不同的區(qū)域差別分配原則，各地區(qū)非收費公路里程數(shù)量的分配原則等等。另外，日前各省在公路建設方面都不同程度地存在著“抓兩頭，放中間”的做法。即政府資金主要投人到高速公路、農(nóng)村公路建設這“兩頭”，相對忽略了國省道干線公路建設。高速公路建設對拉動GDP值增長效果明顯，可以凸顯政績;農(nóng)村公路實在太薄弱，同時建設社會主義新農(nóng)村是當前最主要的任務之一，因此的確需要政府加大財政投人促進農(nóng)村公路建設。但是，這種做法也存在誤區(qū)。有的地方政府是以政府投資為主導，將財政資金大幅度投人到高速公路建設領域，沒有充分發(fā)揮社會民間資本的作用，“政府”與“企業(yè)”身份次序倒置，把政府本應投人到非收費公路建設等公益領域的資金擠占了。一是債務性資金的問題。按照過去有關規(guī)定，公路建設項日非償還性的財政撥款或項日資本金要有35%,即有65%可以通過銀行貸款等方式負債性投資。2009年5月25日，為應對國際金融危機，國務院下發(fā)《關于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項日資本金比例的通知》，將鐵路、公路、城市軌道交通、化肥項日最低資本金比例下調(diào)至25%。而事實卜，近幾年公路建設投資的債務性資金所占比例一直就比較高，早已達到了70%~80%。債務性資金償還是一個嚴重而緊迫的問題。對于收費公路而言尚且好說，對于非收費公路建設債務償還是個難題。按照過去各省市“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的做法，政府還貸一級公路收費，實際幾“統(tǒng)還”了包括農(nóng)村公路在內(nèi)的非收費公路建設貸款任務。因此，也造成了部分收費站一再延長收費年限的現(xiàn)象，社會民眾反對呼聲很大。日前，東中部12省已經(jīng)取消了政府還貸一級公路收費。中央提出以政府下?lián)艿某善酚拖M稅等專項資金償還貸款，回歸政府投資的公益性公路，這是一個好勢頭。只是成品油消費稅這個“筐”到底可以容納多少過去積累的、現(xiàn)在和將來不斷增長的公路建設債務，以及公路養(yǎng)護經(jīng)費等各項開支，尚待實踐檢驗。三是社會配套資金的問題。農(nóng)村公路占到全國公路總里程的87%，具有路線長、標準低、養(yǎng)護差的特點。提高其鄉(xiāng)村通達覆蓋率，提高技術標準，提高養(yǎng)護水平等要求十分迫切。但是，這一部分投資需求量很大，僅靠縣鄉(xiāng)財政投資為主體，國家、省、市財政為補助是遠遠不夠的，因此，政府一直在呼吁發(fā)動社會民間的力量。出發(fā)點是好的，但是我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力從整體上講還是比較落后的，政府應客觀地分析社會民間企業(yè)和農(nóng)民群眾的自身實際承受能力。相對于較富裕的農(nóng)村地區(qū)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實體較多，地方政府的財政收人較高，投資農(nóng)村公路建設的實力較強;相對于貧困地區(qū)，則恰恰相反。有的｝幾級政府采用相同的投資比例，要求各鄉(xiāng)村民工建勤、企業(yè)捐贈等社會配套資金，顯然是不妥當?shù)摹Ｈ⒎鞘召M公路投融資途徑建議:合理利用政府資金和社會資金，拓展非收費公路建設投融資渠道。主要原則是非收費公路建設應以政府資金投人為主。（1） 成品油消費稅、車輛購置稅等財政專項資金，應主要用于在非收費公路的建設和養(yǎng)護。財政專項資金的使用功能，應主要放在非收費公路的建設和養(yǎng)護。收費公路的建設和養(yǎng)護投資主體面向社會，以市場“無形的手”來解決。對于非收費公路的建設和養(yǎng)護投資主體應面向政府，以計劃“有形的手”來解決。進一步而言，政府資金應優(yōu)先投人到非收費公路的養(yǎng)護，其次投人到非收費公路的建設。再進一步，養(yǎng)護投人應注重日常預防性養(yǎng)護投人，其次為大中修養(yǎng)護工程投人;建設投人應注重提高原有公路技術等級的改建投人，其次為新建項日投人。總之，在專項資金極其有限的情況下，政府投資功能設計應重在公益性、基礎性，追求的社會效果應該是“雪中送炭”，而不是“錦卜添花”。財政專項資金的區(qū)域性分配，應綜合考量多個指標，并配以不同的分配權(quán)重。例如:各地區(qū)的人均GDP值，地方政府財政收人額，非收費公路的標準里程數(shù)量，國上面積、人口數(shù)量，交通量貨運量、客運量），以前年度養(yǎng)路費、車輛購置稅的征繳數(shù)量等。如果上級政府注重消除貧富地區(qū)的差異，可以適當提高各地區(qū)的人均GDP值等指標的分配權(quán)重，加大貧困地區(qū)的分配比例;如果上級政府注重保持各地區(qū)原有公路發(fā)展格局穩(wěn)定不變，可以適當提高以前年度養(yǎng)路費、車輛購置稅的征繳數(shù)量等指標的分配權(quán)重，保持各地區(qū)原來公路投資數(shù)量的平衡;如果上級政府注重各地區(qū)公路需求的平均化原則，可以適當提高非收費公路的標準里程數(shù)量等指標的分配權(quán)重，平均全國的非收費公路標準里程的養(yǎng)護和建設投人。總之，上級政府依據(jù)對不同日標的側(cè)重程度不同，采取不同權(quán)重指標的分配方案。（2） 政府投資的非收費公路建設項目資本金比例，應根據(jù)項目性質(zhì)、地區(qū)差異采取不同的比例。相對于收費公路建設項日，提高非收費公路建設項日政府資金投人的資本金所占比例。國家為拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟而調(diào)低項日資本金所占比例，日的是為了鼓勵加大社會民間資本的投人。但是，非收費公路建設項曰情況有所不同。非收費公路建設項日對于投資人缺乏盈利和償債能力，因此只能山政府承任主要責任。但是，在取消政府還貸一級公路收費的環(huán)境下，對于非收費公路建設項日的債務性資金投人越大，政府償債的壓力就越大。因此，政府務必要量力而行。提高非收費公路建設項日資本金比例，減少債務性資金投人，非收費公路建設才能步人理性的可持續(xù)發(fā)展軌道。不同地區(qū)的非收費公路建設項日采取不同的資本金比例。政府制定項日資本金比例標準要因地制宜。國家現(xiàn)行的政策是項日資本金比例一刀切，不符合當前我國各地區(qū)發(fā)展的實際。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府償債能力強，其項日資本金比例可以適當降低;經(jīng)濟落后地區(qū)政府的償債能力弱，其項日資本金的比例可以適當提高。但是，這樣可能造成另外一種結(jié)果。因為籌融資的要求不同，貧困地區(qū)非收費公路建設項日能夠?qū)徟㈨椀陌l(fā)展空間被壓縮了。為此，需要通過中央政府和地方政府投人比例的分配加以調(diào)整。例如:對于貧困地區(qū)，應加大中央或上級政府的無償投資和國債投資的項日資本金比例，適當減少地方政府的項日資本金比例;對于富裕地區(qū)，應加大地方政府的項日資本金比例，減少中央或上級政府的財政投資和國債投資的項日資本金比例，從而實現(xiàn)不同區(qū)域非收費公路建設的均衡發(fā)展。（3） 對于非收費公路建設債務，以“統(tǒng)貨統(tǒng)還”的方式轉(zhuǎn)嫁給收費公路承擔。2009年以前，一些省市地區(qū)的國省道干線公路、農(nóng)村公路建設的部分債務，采取以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的方式，轉(zhuǎn)給了政府還貸一級公路收費承擔。今年，取消政府還貸一級公路收費后，非收費公路建設的部分債務，也可探討以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的方式，I}{收費公路（以高速公路為主）的政府還貸收費、經(jīng)營性收費來承擔。因此，需要解決兩個問題:一是保障投資方的利益分配。為確保收費公路投資方的利益，可適當延長高速公路的收費年限，同時降低投資方中社會企業(yè)和個人的收益分配比例，增加政府收益的分配比例。其中，政府獲取的收益，用于非收費公路建設債務償還。一是突破管理主體的體制障礙。因現(xiàn)有收費公路與非收費公路管理主體不同，體制卜容易形成各自的部門利益。因此，將收費公路與非收費公路的政府管理職能合并、管理主體合并，將有利于資源的有效整合與統(tǒng)一分配。（4）拓展政府資金中的其它資金作為非收費公路建設的有益補充前面講過政府資金共有三塊:財政專項資金、地方政府預算資金、地方政府預算外資金。其中，成品油價消費稅、車輛購置稅等屬于財政專項資金;政府還貸一級公路收費屬于地方政府預算外資金，已經(jīng)被取消；除此，地方政府預算資金尚有挖掘空間。例如公路沿線上地升值收益分配。根據(jù)上地增值的地租原理，國家上地所有權(quán)受益優(yōu)先，在兼顧效益與公平的原則下，完全屬于國家所有的上地，其增值收益全部歸國家所有;需要在國家與上地使用者之間分割的上地增值收益，按照“誰投資、誰收益”的原則，在各個投資主體之間按照投資的貢獻比例分享增值收益，并考慮上地供求和利用狀況山政府進行彈性調(diào)節(jié)。山于政府為主體制定的公路建設規(guī)劃，公路建設投資帶來公路沿線上地通行條件改善和上地增值，增值收益不應完全山上地使用者或開發(fā)商獲得。因此，建議將一部分增值收益以“上地增值稅”的形式上繳地方政府，再門｛地方政府以政府預算資金形式，回哺給公路建設投資主體，