房屋租賃市場是房地產行業平穩健康可持續發展的重要力量

房屋租賃市場是房地產市場的重要組成部分，在歐美等發達國家，大約有40%～60%的中低收入家庭都是依靠租房來滿足居住需求，租房居住的理念已經深入人心。而我國近10年來住房制度改革的主要措施是出售存量公房和新建住房，使得城市住房自有率達到80%以上，結果是房屋交易市場的過度發展和房屋租賃市場的嚴重滯后。這種畸形的房地產市場結構，造成一方面大量商品住房空置，另一方面相當一部分居民既無能力買房，又無處租賃到適合自己需求的住房。這一問題已引起中央和地方政府的高度重視。住建部部長陳政高在2014年召開的全國住房城鄉建設工作座談會上明確提出：不具備一定規模、運轉有序的租賃市場，就不是一個完整的房地產市場。為推動湖南城鎮房屋租賃市場平穩健康發展，湖南省人民政府發展研究中心與省住房和城鄉建設廳聯合赴廈門、深圳、廣州等市開展調研，并查閱國外房屋租賃相關經驗材料，結合湖南實際，提出房屋租賃市場改革發展建議，供領導參考。一發展城鎮房屋租賃市場的重要性隨著湖南房地產市場進入調整期，城鎮房屋租賃市場發展迎來重大的機遇和挑戰。無論是促進行業健康發展、拉動經濟增長，還是在激活存量房消費、實現社會穩定，科學利用、合理整合房產資源都將發揮日益重要的作用。在湖南加快推進新型城鎮化的進程中，完善和發展房屋租賃市場不僅十分必要且大有可為。（一）房屋租賃市場是發展房地產市場的重要環節任何一個健康完整的住房市場應該由買賣和租賃兩部分組成。房屋租賃市場無論從投資拉動，還是消費增長來講，都起著房屋交易市場不可替代的作用。我國房地產市場發展以來，住房買賣一直占市場主流，房屋租賃被邊緣化，從而導致住房消費結構明顯失衡，直接影響到房地產市場持續健康發展。（二）房屋租賃市場是盤活閑置資源的有效途徑高空置率是目前我國房地產市場一個不爭的事實，由此帶來的資產閑置也成為阻礙行業以及城市發展的重要原因。數據表明，湖南目前房屋空置率達20.44%，空置面積約1.1億平方米，其中，新建商品房待售面積達2541.7萬平方米，而且以年均百分之十幾的速度增長。而建立完善的城市房屋租賃體系，活躍房屋租賃市場，勢必盤活大量空置房源，釋放閑置資源，刺激地方經濟增長。同時，在提高居民居住水平、實現社會穩定等方面都將發揮重要作用。（三）房屋租賃市場建設是完善住房保障體系的重要舉措目前，湖南商品房大規模閑置，而保障性住房嚴重不足，矛盾十分突出。據不完全統計，湖南城鎮住房困難、需要保障性安置的有160萬戶（人均15平方米以下），其中棚戶區改造有107.51萬戶，涉及人口600多萬人。加快房屋租賃市場建設，將閑置房轉化成公租房和保障房，激活住房租賃市場，既能釋放住房閑置資源，又能保障城鎮居民基本住房需求，是建立和完善住房保障體系的重要舉措。（四）房屋租賃市場是加快推進新型城鎮化的必然選擇房屋租賃市場是隨著城鎮化進程而產生和發展的。隨著湖南新型城鎮化建設快速推進，2013年湖南流動人口已超1000萬人，約60%外來務工、經商人員選擇租房而居。按照國家新型城鎮化規劃，到2020年常住人口城鎮化率達60%左右，湖南每年大約有120萬人轉為城鎮人口，除少部分購買商品房和享受保障性住房者外，大部分人員仍然會選擇租房方式，未來湖南房屋租賃市場潛力巨大。同時，土地是不可再生資源，在湖南人多地少的情形下，發展城鎮房屋租賃市場，是加快推進新型城鎮化建設的必然選擇。二國內外房屋租賃管理的主要經驗目前，英、美、德、法等發達國家住房租賃市場已十分成熟，其主要經驗有以下幾個方面。（一）通過立法確定房屋租賃管理的基本制度1919年英國政府出臺的《住房法》確定以公營為核心的住房體系。國家干預住房市場，規定國家投資建房，以約低于市場價格40%的水平出租給居民。美國在1974年制定了《住房和社區發展法》，規定租房者在拿出家庭總收入的30%支付房租后，在政府規定租金范圍內的租金差額由政府發放的租房券來支付。這些法規重在向低收入階層提供存量住房租金補貼的計劃，同時，法律為保障租戶的合法權益，對租房合同和租金都進行了詳盡規定，對租金核算也有嚴格標準。（二）通過政府調控手段來促進房屋租賃市場發展一是直接建設公共住房或廉租房，如美國在土地出讓時要求開發商按比例修建出租房。二是實行租金控制，規定房租價格。如德國規定房東的房租超過“合理房租”20%，就構成違法行為，超過50%就構成犯罪行為，如不及時更正，將受到法律的嚴厲制裁。德國的租房市場發達，58%的人住在租賃的住房中，這也是德國從未出現過房地產泡沫的重要原因之一。三是稅費減免，財政補貼。如美國1986年《稅制改革法》中規定了低收入家庭出租房稅收補貼政策，英國政府在住房補貼上的支出每年維持在100多億英鎊的水平。美國住房稅收減免占住房政策費用總額的比重達到78%，英國則占61%左右。（三）通過住房合作社實施住房租賃管理住房合作社是城鎮居民為解決住房問題而成立的相互合作的非營利性社會組織，也是歐美國家解決低收入階層住房的最佳途徑之一。資料顯示，在德國合作社建造的住宅占全國新建住宅總數的30.9%。政府對合作社建房給予多方面的政策幫助：一是提供長期低息貸款；二是給予借款保證；三是提供合理價格的土地；四是減少稅收，對所得稅、財產稅、土地轉移稅和交易稅等，均以較低稅率向合作社征收；五是補貼租金，合作社住宅如用于向社員出租，政府在必要時可補貼部分租金，使房租降低到社員能夠負擔的水平；六是房地產開發商在建造住房過程中，必須預留一定比例的住房，專門賣給或者租給低收入的特殊群體。通過上述政策支持，合作社將房地產開發企業愿意出售而居民暫時不買的住房，采取回購、回租的方式納入合作社統一管理，由其按成本價出租，再依靠租金收入對房屋進行維護和管理。住房合作社在世界上許多國家都獲得巨大發展，現已成為解決居民住房問題的一支重要力量。目前，全世界已有50多個國家建立了住房合作社。在國內，一些城市也在積極開展房屋租賃改革探索。如廈門市的住房租賃制度相對完善，運作比較規范，保障規模較大，公共性租賃住房面積一般為70平方米左右，住戶按每月每平方米17.6元的價格通過銀行向市公共房屋管理中心繳納房租。這些房租的七成隨后會返還給住戶。深圳市則率先擴大了保障范圍，將保障對象延伸至低收入戶籍家庭、產業園區戶籍或者非戶籍單身人員等五類人群等。這些做法對于保障和促進房屋租賃市場的健康有序發展起到了不可替代的作用。三發展房屋租賃市場存在的主要問題與困難近年來，湖南房屋租賃市場發展較快，但也還面臨租房意愿不強、法規制度不健全、市場經營不成熟、租賃行為不規范等諸多問題。（一）民眾租房意愿不強一方面，我國居民通過租房解決住房問題的思想意識淡薄，據不完全統計，目前我國自有住房率高達80%，租賃住房率不到20%，而發達國家的自有和租賃比例大致是各占50%。我國“重買輕租”、“租不如買”的住房消費觀念根深蒂固，不少中低收入家庭雖然深感購房壓力巨大，但總覺得租房居住非長久之計，只有擁有房屋所有權才算解決了住房問題，生活才安心，把“居者有其屋”誤讀為所有家庭都擁有一套“產權房”。在這種觀念的影響下，我國交易性住房供應體系發展較為快速，而租賃性住房地位雖然重要卻長期處于自發生長狀態。另一方面，在房屋租賃管理工作中當事人的辦證意識有待提高，為規避較高的稅費，房屋租賃業主采取私下租賃、轉租、轉讓租賃權等多種方式規避監管，住房租賃備案率很低，發生糾紛后較難處理。（二）缺乏完備的法規制度保障盡管我國相繼發布了《中華人民共和國城市房地產管理法》《商品房屋租賃管理辦法》等政策法規，湖南省住建廳也出臺了《湖南省商品房屋租賃管理實施辦法》（湘建房〔2013〕126號），一定程度上為房屋租賃市場管理提供了法律和政策依據。但租賃房屋的詳細標準及租賃登記備案等細則都沒有出臺，使得當前我國公、私房出租管理力度不夠，缺乏可行性操作辦法。再加上租房市場長期缺乏系統權威的統計信息，供需情況、房源分布、租金等沒有準確數據，政策制定與居民租房缺乏信息支撐，較難起到規范房屋租賃市場的作用，導致承租人或出租人權益未得到有效保護，住房租賃市場亂象頻生。（三）缺乏完整的住房供應體系一方面，政府主導的以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設存在較多問題。在經濟增速回落、土地出讓金下滑和地方債務緊縮的情況下，相對于產權型保障房建設來說，地方政府建設公共租賃住房的積極性很低，保障房占城鎮住房總量比例很低。而且許多地方保障房位置偏遠，出行成本高且配套滯后，生活、子女上學、就醫等不方便，加上申請手續繁多、等候時間長等因素，申請者較少，保障房空置率較高。另一方面，雖然近年來已經開始有社會資本參與公租房建設，如萬科通過廣州萬匯樓項目探索公租房的盈利模式。但總體而言，房地產企業參與公租房建設的積極性仍然很低。究其原因，其一是因為稅率過高，現行政策安排基本是鼓勵住房出售，企業經營租賃住房稅負占租金收入30%左右，這就造成企業預期的投資回報率較低，絕大多數開發商和機構投資者不愿涉足住房租賃的投資和經營。其二是因為與投資銷售的住房相比，投資租賃住房需要長期占用大量資金，且回收期長，而在我國目前的金融體制下，房地產開發企業缺乏長期政策性貸款支持，房地產企業投資經營住房租賃缺乏長期穩定的融資渠道，因此對企業資金實力和融資能力要求更高。（四）缺乏規范的管理服務體系一方面，房屋租賃市場管理涉及綜治、公安、消防、人口計生、勞動保障、工商、建設、地稅、街道社區等眾多部門，目前雖然在政府文件中，對相關職能部門的配合協作有明確要求，但實際工作中，職能部門配合力度還有待加大，房產、公安、工商、稅務等不同部門涉及房屋租賃都有屬于自己的一套管理方法，具體工作大多是“各掃門前雪”，還未真正形成聯動工作機制，不利于搭建統一的房屋租賃管理平臺，也容易留下房屋租賃管理工作的死角。另一方面，目前個人出租的住房無論是自行出租還是委托房地產經紀機構代理出租，基本上都處于自發、零星、分散和無序流動的狀態。中介機構準入門檻較低，從事房屋租賃的專業人才缺乏，人員素質低、市場缺乏信任感與安全感，住房中介服務只停留在居間介紹撮合的層次，專業化、集約化程度較低。規模化、專業化、規范化的住房租賃有形市場和中介機構的缺位，制約了房屋租賃市場的健康快速發展。四推進湖南房屋租賃市場發展的對策與建議（一）以“試點示范”引領湖南城鎮房屋租賃市場改革城鎮房屋租賃是一項復雜的系統工程，涉及面廣、矛盾較多，為解決當前城鎮居民居住需求旺盛和市場商品房積壓嚴重的矛盾，加快房屋租賃市場改革，政府可以運用城鎮住房保障和棚戶區改造政策，在株洲或長沙等城市開展房屋租賃市場改革試點，條件成熟時向全省推廣。其一，通過政府政策支持、政企合作、民間資本參與等多種方式，整合現有房屋租賃市場資源，建立大型國營房屋租賃合作社（即城市住房資產管理公司）。其二，由合作社以回購、回租等方式集中一批社會分散房源，實施統一經營管理，按市場機制運營，依規定標準收取租金。政府（或用工單位）向承租人發放的租賃補貼，專項用于支付房租，可直接劃到受托運營機構或出租人的賬上。這樣基本保證了投資建設和運營機構的合理收益，有利于吸引社會資金參與。政府對保障對象的補貼由暗補變明補，有利于根據保障對象收入水平的變化，適時調整補貼金額，形成完善的退出機制。其三，大力倡導房地產企業采用“開發＋銷售＋租賃”并舉的經營模式。政策扶持和鼓勵部分有實力的開發企業租售并舉，盤活庫存，引導房地產企業將現有商品房庫存轉為保障性租賃住房。（二）以“政策扶持”推動湖南城鎮房屋租賃市場發展將房屋租賃作為政府施政管理的重要內容，解決城鎮居民住房問題，緩解市場住房閑置壓力，促進住房梯次消費結構形成，帶動房地產一、二、三級市場共同繁榮。建議出臺以下政策和措施：其一，政府對房屋租賃合作社予以三年稅費減免或財政返還政策，并向合作社定期提供無息貸款支持。其二，合作社回購、回租社會分散房源，享受國家、省保障性安居工程有關配建房源稅收減免政策。其三，放寬住房公積金政策，對于無房戶租賃住房用于本人自住的，可提取住房公積金支付房租，對于公積金繳存人，允許異地申請公積金貸款等。其四，為鼓勵社會投資，尤其是民間投資公租房，應統一配套政策，減免投資、建設和經營方面的相關稅費。在委托建設公租房項目的合同中，約定公租房的土地性質、建設標準、交付進度、產權形式、優惠條款等實質性內容，力爭實現房地產開發企業參建公租房的直接盈利。如果房地產開發企業從參建單個公租房項目中難以直接盈利，可在委托建設合同中約定多個公租房項目的整體開發權，或者配套商業用地的聯動開發，以實現其綜合收益。（三）以“制度建設”規范湖南城鎮房屋租賃市場發展其一，健全保障房建設機制。建立健全財政保障機制，將保障房建設經費納入財政預算，積極爭取中央財政補助資金。運用市場機制、運用社會力量建設保障房。同時，建議保障房要以公租房為主，限制發展產權型保障房，實行“以租為主”，限制“租轉售”。改進保障房的監督考核方式，拓寬社會公眾參與渠道，嚴格落實問責制，改變當前保障房建