易地搬遷脫貧

一定要把易地移民搬遷工程建設好，保質保量讓村民們搬入新居。大家生活安頓下來后，各項脫貧措施要跟上，把生產搞上去。——習近平一國家貧困治理體系中的易地扶貧搬遷易地扶貧搬遷是農村扶貧開發的重要舉措，能夠從根本上解決居住在相對偏遠、基礎設施較為落后、生態環境極度脆弱和自然災害高發地區的貧困人口的脫貧和發展問題。20世紀80年代初的“三西”（河西、定西、西海固）農業建設計劃是易地扶貧搬遷的初步探索，提出了“拉吊莊”的搬遷辦法，鼓勵農民向河西、河套地區遷移，招民工承包水利工程，以工代賑。在“國家八七扶貧攻堅計劃”實施過程中，易地扶貧搬遷被正式列為我國農村扶貧開發的基本途徑之一，甘肅、寧夏、廣西、湖北、云南等省也出臺了相關政策，將易地扶貧搬遷作為解決貧困問題的一種常規手段。在21世紀的第一個十年里，易地扶貧搬遷政策逐步轉為一項有整體規劃和計劃推行的系統工程，明確易地扶貧搬遷具有消除貧困和改善生態雙重目標。“十二五”期間，連片特困地區成為扶貧攻堅主戰場，易地扶貧搬遷政策得到進一步強化，提出了移民非農安置的新思路。[1]在中央和地方的共同努力下，截至2015年底，全國已累計搬遷1200萬人以上，建設了一大批安置住房、基礎設施、教育、衛生、文化等公共服務設施，推動了城鎮化進程，產生了良好的經濟、社會和生態效益，受到搬遷對象的普遍歡迎。[2]易地扶貧搬遷工作在“十三五”規劃之前已經取得了重大的成就，但依然存在一些問題。一是扶貧目標上出現偏離。部分地區發現搬遷村、組并不是自然條件和社會條件最差的，搬遷戶也不是貧困戶，貧困戶由于缺乏搬遷內在動力，搬不動。在“大水漫灌”后，部分應該搬遷的貧困戶未搬，部分搬遷戶并未真正脫貧或返貧。二是存在因搬遷負債而難以搬遷或難以脫貧的問題。《全國“十一五”易地扶貧搬遷規劃》給出的補助標準為人均不超過5000元，各省在不超過中央分省人均補助標準的基礎上因地制宜確定搬遷項目的具體補助標準[3]，《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》中人均補助標準上升至6000元[4]，但補助款對部分搬遷戶的作用并不大，農戶因搬遷欠債或因家庭情況選擇不搬的情況并不少見。三是地方財政壓力較大。易地扶貧搬遷是一項解決農戶居住安全和生存發展的綜合性工程，涉及住房建設、基本農田、水利設施、道路、教育、文化、衛生等設施建設，需要大量的資金，但中央對地方資金的籌措和具體運作并未給出明確的指導，地方在實際操作過程中出現過資金短缺的問題。四是搬遷戶后續生計問題。我國耕地、草場等資源有限，貧困地區利用新開發土地、置換土地等落實承包地的方法實現農業安置的空間狹小，以傳統農業安置的方式難以滿足貧困地區和貧困人口脫貧致富的需要[5]。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，不能再繼續“灌水式”、“輸血式”的傳統扶貧模式，2013年底，國家提出了精準扶貧方略，著手對扶貧開發戰略進行創新型部署。在精準扶貧背景之下，易地扶貧搬遷逐漸成為實現精準扶貧、精準脫貧的重要貧困治理方式。2015年10月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出精準扶貧、精準脫貧、因人因地施策，提高扶貧實效，分類扶持貧困家庭，對“一方水土養不活一方人”的貧困地區實施扶貧搬遷。《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》明確了易地扶貧搬遷的指導思想，并且成為各地推進易地扶貧搬遷工作的行動綱領，從頂層設計上回應了之前工作中存在的問題，并提出了創新性的做法。在該規劃的指導下，各地結合本地情況，制定了更為具體的政策條例。為了了解地方易地扶貧搬遷的實踐，記錄他們所取得的成績和存在的問題，課題組成員前往在易地扶貧搬遷中取得了顯著成效的四川省進行了調研。二精準扶貧方略下易地扶貧搬遷的頂層設計“十三五”時期，為堅決打贏脫貧攻堅戰，黨中央、國務院決定，按照精準扶貧、精準脫貧要求，加快實施易地扶貧搬遷工程，從根本上解決“一方水土養不活一方人”的脫貧發展問題。精準扶貧具體是指“通過對貧困戶和貧困村的具體識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶”[6]。中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了到2020年確保農村貧困人口實現脫貧、全面建成小康社會的目標。2011年出臺的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》提出，“對生存條件惡劣地區扶貧對象實行易地扶貧搬遷。引導其他移民搬遷項目優先在符合條件的貧困地區實施，加強與易地扶貧搬遷項目的銜接，共同促進改善貧困群眾的生產生活環境”[7]。2015年12月，國家發改委、國務院扶貧辦、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合印發《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，是新一輪易地扶貧搬遷工作的行動指南，明確了易地扶貧搬遷工作的總體要求、搬遷對象與安置方式、建設內容與補助標準、資金籌措、職責分工、政策保障等。根據《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》、《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》和國家發展改革委員會《新時期易地扶貧搬遷政策宣講解讀參考提綱》等系列政策文件，精準扶貧在易地扶貧搬遷中主要體現在以下四個方面。1.精準識別，精準搬遷為了避免扶貧目標出現偏差、施策不精準的問題，中央強調了對搬遷對象的精準識別。一方面對建檔立卡貧困人口“應搬盡搬”，另一方面處理好整村搬遷的隨遷戶與建檔立卡人口關系，提高搬遷對象精準識別和動態管理水平。搬遷對象是在確定遷出區域之后根據建檔立卡情況確定的，遷出區主要有以下幾種情形：深山石山、邊遠高寒、荒漠化和水土流失嚴重，且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產需要，不具備基本發展條件；國家主體功能區規劃中禁止開發或限制開發；交通、水利、電力、通信等基礎設施，以及教育、醫療衛生等基本公共服務設施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設和運行成本高；地方病嚴重、地質災害頻發，以及其他確需實施易地扶貧搬遷的地區。在此基礎之上，經國務院扶貧辦扶貧開發建檔立卡信息系統核實，確定易地扶貧搬遷的人口。搬遷方式包括自然村整村搬遷和分散搬遷兩種，安置方式則綜合考慮水土資源條件、城鎮化進程、群眾意愿等，采取集中安置與分散插花等多種安置方式，因地制宜。集中安置包括行政村內就近安置、建設移民新村安置、小城鎮或工業園區安置、鄉村旅游區安置、針對特困人員和殘疾人等的集中安置。分散安置主要有當地政府回購空置房屋、配置耕地等方式進行的插花安置，以及自主選擇進城務工、投靠親友等其他安置方式。易地扶貧搬遷優先保障建檔立卡貧困人口的安置與后續脫貧，確保搬遷一戶、脫貧一戶。2.資金的精準使用與區域差異化補助政策易地扶貧搬遷是一項復雜的系統性工程，包括搬遷戶住房建設、安置區基礎設施建設、遷出區生態建設以及搬遷戶脫貧等。為了更好地使用、管理并解決資金問題，中央進一步拓寬了資金來源渠道，并明確了資金投向。[8]中央預算內投資補助資金向集中連片特困和國家扶貧開發工作重點縣傾斜，且主要用于搬遷對象建房（見表11-1）。另外，中央也要求實施易地扶貧搬遷的省（自治區、直轄市）制定省域內差異化補助標準，建檔立卡貧困戶住房建設最低補助標準由各省自行確定。表11-1“十三五”時期易地扶貧搬遷資金渠道與投向單位：億元渠道總規模建檔立卡人口住房配套基礎設施公共服務設施同步搬遷人口住房土地整治、生態修復等其他投資中央預算內投資800800地方政府債務資金

專項建設基金

低成本長期貸款994

500

3413

2079

1962

866

農戶自籌資金

地方自籌及整合其他資金898215683

1957

9012858合計9463309419628662640901數據來源：何暢、張昭《“十三五”時期易地扶貧搬遷投融資模式研究》，《開發性金融研究》2017年第1期，第62頁。表11-1“十三五”時期易地扶貧搬遷資金渠道與投向3.機制創新與超常規支持扶貧開發政策措施國土資源部2016年2月17日印發《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發易地扶貧搬遷工作的通知》，要求用活用好增減掛鉤政策，將之作為實施精準扶貧、精準脫貧的有力抓手，促進政策落實落地。在分解下達全國增減掛鉤指標時，向脫貧攻堅任務重的省份傾斜，省市縣在安排指標時，也要重點支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作。同時，允許節余在省域范圍內流轉使用，允許相應調整規劃規模。4.精準脫貧“五個一批”是相互支撐、相互補充的，在完成搬遷安置工作后期，要將著眼點和著力點更多地放在搬遷對象創業就業、產業發展、技能培訓等方面，突出精準性和可操作性。《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》提出要鼓勵和引導金融機構通過扶貧小額信貸等方式支持安置區后續產業發展，為符合條件的搬遷對象提供貼息貸款支持。《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作政策指引》（第3期）也指出，必須統籌好搬遷安置與后續發展、穩定脫貧的關系，確保搬遷一戶，脫貧一戶。各省根據情況細化任務目標，落實扶持政策，組織實施與監督。三易地扶貧搬遷的地方經驗2017年5月，國務院辦公廳印發《關于對2016年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯的地方予以表揚激勵的通報》，四川省為2016年易地扶貧搬遷工作積極主動、成效明顯的4個省份之一，受到通報表揚。“十二五”以來，四川省搬遷安置33.74萬農村貧困人口，超額完成國家下達的25萬人的搬遷任務。2011—2015年，修筑灌溉渠510.7公里、引水渠管2688.7公里、蓄水池（塘、庫、堰）41.7萬立方米，安置區通路、通電、通水覆蓋率達到100%。[9]同時，四川省還對搬遷人口中的17.5萬人進行了產業扶持，對其中的6.5萬人進行了就業技能培訓。已核定脫貧17萬多人，脫貧率達69.24%。[10]作為全國扶貧開發攻堅任務最繁重的省份之一，四川省貧困“面寬、量大、程度深”，且在邊遠地區存在大量“一方水土養不活一方人”的現象。在精準扶貧、精準脫貧的背景下，四川省依據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》等方針綱領，按照扶持對象精準、扶貧項目精準、資金使用精準、扶貧措施精準、駐村幫扶精準、脫貧成效精準的要求，出臺了一系列針對四川省易地扶貧開發攻堅的具體政策。（一）省級層面的政策設計1.精準搬遷《四川省“十三五”易地扶貧搬遷規劃》指出，“十三五”期間易地扶貧搬遷的對象主要是指居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發等生存環境差、不具備基本發展條件，以及生態環境脆弱、限制或禁止開發等“一方水土養不活一方人”的農村建檔立卡貧困人口。四川省精準識別鎖定搬遷對象，推廣了巴中市的做法，采取看發展環境、看扶貧成本、看房屋狀況，經院戶評、村組評、村民大會評，鄉鎮初審、縣區復審、市級審定后，精準識別、鎖定易地扶貧搬遷對象。四川省“十三五”規劃確定的遷出范圍涉及全省21個市（州）144個縣（市、區），共35萬戶116萬建檔立卡貧困人口。搬遷對象主要集中在川東北秦巴山區、川南烏蒙山區、大小涼山彝區和川西北藏區，占搬遷人口總規模的84.55%。規劃同時還給出了全省易地扶貧搬遷“十三五”分縣計劃搬遷規模表，下達并規劃了2016—2019年每一年度各縣（市、區）的搬遷規模。精準識別搬遷對象的目的之一在于區分易地扶貧搬遷與扶貧項目，避免政策疊加。四川省按照國家發展改革委等五部門《關于印發“十三五”易地扶貧搬遷工作方案的通知》（發改地區〔2015〕2769號）及相關文件，制定了四川省易地扶貧搬遷自查標準。[11]已經享受農村危舊房改造、地質災害避險搬遷和工程移民補助的建檔立卡貧困戶，不能再納入易地扶貧搬遷范圍。信息數字化是實現對象精準識別和提高動態管理水平的重要手段之一。按照建設戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有檔、市有卷、省有庫的要求，四川省搭建了脫貧攻堅“六有”大數據平臺。在“六有”系統內，貧困戶的基本信息、致貧原因、“五個一批”屬性、家庭收入、生活生產條件等均做了登記。四川省精準識別的116萬搬遷人口在國務院扶貧辦的建檔立卡信息系統和省“六有”大數據平臺中都進行了準確的標注。根據《關于建立易地扶貧搬遷對象動態管理機制的通知》，各地建立動態機制，對搬遷規模、搬遷對象進行規范調整。縣（市、區）區域內的，在不突破“十三五”期間總體搬遷規模的基礎上，由縣（市、區）政府負責，動態管理，如需跨縣（市、區）變更調整，應按程序上報審批。[12]德陽市在建檔立卡精準識別“回頭看”之后，在市內平衡了搬遷規模，中江縣原計劃搬遷0.0742萬人調整為0.0811萬人，什邡市由0.0086萬人調整為0.0017萬人。[13]2.住房建設與補助住房及安置區配套基礎設施和公共服務是保障貧困人口搬得出的重要條件，是新時期易地扶貧搬遷工程的重點之一。[14]四川省人均住房建設面積不超過25平方米（國家和省級補助面積可按每人20平方米計算），建設住房總面積603.62萬平方米，全省人均24.14平方米。所有安置住房都由縣（市、區）住建部門按照“安全、適用、經濟”的要求，統一設計多種戶型方案，統規自建或統規聯建，供農戶選擇。依托小城鎮或工業園區安置的，地方政府可酌情采取回購符合面積控制標準的城鎮商品住房的方式，但不得回購公租房、廉租房等國家已補助投資建設的住房。單人單戶安置住房可采取集中建設公寓、與幸福院、養老院共建等方式解決，具體建設方式和標準由地方政府結合當地實際確定。高原藏區和大小涼山彝區，按不低于平均建房成本的80%給予支持；秦巴山、烏蒙山片區按不低于建房成本的70%給予支持；其他地區，按不低于平均建房成本的60%給予支持。另外，在確保搬遷戶在不舉債的前提下，“打四建一”或者“打三建一”，即承載四層或者三層住房的標準打地基，但當前僅允許建設可供入住的半毛坯房一層，搬遷對象今后根據自身經濟條件改善狀況和實際能力自助決定是否擴建。[15]與此同時，實行區域差異化補助。中央預算內資金，高原藏區按人均1萬元標準補助，其他地區按人均0.8萬元標準補助。地方政府債務資金，高原藏區人均約13300元（石渠縣約14600元），大小涼山彝區人均約12000元，秦巴山區和烏蒙山區人均約9180元，片區外人均約7300元。對通過投親靠友、自主搬遷、融入城鎮化等方式安置的建檔立卡貧困戶，參照遷出地住房建設資金支持標準給予購房補助。3.資金的使用易地扶貧搬遷項目涉及大量資金，四川省“十三五”易地扶貧搬遷涉及116萬建檔立卡貧困人口，投資約700億元。四川省易地扶貧搬遷項目的資金主要包括：中央預算內投資、地方政府債務資金、專項建設基金、長期低息貸款和農戶自籌資金。其中，中央預算內投資為中央補助資金，用于建檔立卡貧困人口住房建設，不得作為項目平臺公司的運營資金或承接款項的還貸資金。[16]省財政在中央下達的地方政府債務限額內，采取直接融資方式向四川省國農公司注入易地扶貧搬遷項目資本金。專項建設基金由國家發展改革委根據國務院扶貧辦確定的116萬建檔貧困人口規模，一次性下達58億元易地扶貧搬遷專項基金，再由省國農公司撥付到市（州）和縣（市、區），專項建設基金利率為1.2%。信貸資金定向用于支持建檔立卡貧困人口安置建房和安置區基本基礎設施、公共服務設施建設，中央財政對納入易地扶貧搬遷規劃的建檔立卡貧困人口按人均不超過3.5萬元搬遷貸款的實際貸款發生額予以貼息90%，各地根據項目建設進度和實際資金需求向省國農公司申請使用。[17]省級投融資主體向開發銀行、農業發展銀行融入長期貸款，貸款總額不超過400億元，實行統貸統還。農戶自籌建房資金34.93億元，占總投資的4.99%。建檔立卡搬遷貧困戶在穩定脫貧前，不得自行貸款或借款擴大住房建設面積。四川省根據建檔立卡貧困人口，按市（縣、區）將各項資金規模做了分解，本報告選取了烏蒙山區、高原藏區和大小涼山彝區中建檔立卡貧困人口數最多的兩個縣進行了匯總，如表11-2、表11-3所示。表11-22016年四川省部分地區各項資金規模分解情況市（州）縣（市、區）建檔立卡貧困人口（人）中央預算內投資（萬元）地方政府債務資金（萬元）貼息貸款規模（萬元）基礎設施建設住房建設瀘州市古藺縣

敘永縣7861

66236288.8

5298.42304

19414913

413931831.87

23180.50高原藏區石渠縣

道孚縣1680

11261680

1126728

3302903

11705233.84

4183.09大小涼山彝區越西縣

昭覺縣6153

57814922.4

4624.81803

16955594

525521535.50

20233.50數據來源：《四川省發展和改革委員會關于分解下達易地扶貧搬遷工程2016年中央預算內投資計劃的通知》（川發改投資〔2016〕140號）；《財政廳關于下達2016年易地扶貧搬遷地方政府債務資金的通知》（川財農〔2016〕78號）；《關于分解下達2016年易地扶貧搬遷貼息貸款規模的通知》（川發改賑〔2016〕246號）。表11-22016年四川省部分地區各項資金規模分解情況表11-3“十三五”期間四川省部分地區資金規劃分解情況市（州）縣（市、區）“十三五”規劃搬遷規模（萬人）專項建設基金規模（萬元）瀘州市古藺縣3.833519167.50敘永縣3.073515367.50高原藏區石渠縣1.15275763.50道孚縣0.52292614.50大小涼山彝區越西縣2.855114275.50昭覺縣2.682513412.50數據來源：《四川省發展和改革委員會關于下達“十三五”易地扶貧搬遷專項建設基金的通知》（川發改賑〔2016〕274號）。表11-3“十三五”期間四川省部分地區資金規劃分解情況易地扶貧搬遷信貸資金，要求支持對象精準、貸款資金專款專用。由中國人民銀行成都分行牽頭，建立了四川省易地扶貧搬遷信貸資金協調機制，指導國家開發銀行四川省分行、農業發展銀行四川省分行落實信貸資金，制定易地扶貧搬遷貸款管理辦法。另外，創新運用貨幣政策工具和同步跟進“扶貧再貸款精準扶持創業扶貧示范基地”、“金融支持旅游扶貧示范村”、“支付惠農示范工程”建設等措施，引導金融機構針對安置戶量身定制金融產品和服務方式，加大信貸支持，精準支持安置群眾就業創業和安置區完善公共基礎設施建設。4.“精確到戶”的脫貧發展措施四川省易地扶貧搬遷統籌考慮水土資源條件、城鎮化進程以及搬遷對象意愿，采取集中與分散相結合的安置方式。集中安置點的建設與巴山新居、烏蒙新村、彝家新寨、藏區新居統籌組織實施，按照幸福美麗新村建設標準進行規劃建設。川西北高原藏區和大小涼山彝區等地，大多屬高寒山區或深山峽谷區，基礎設施建設和公共服務配套成本較高，根據資源環境承載能力，盡可能采取集中安置的方式。集中安置細分又包括：行政村內就近安置、建設移民新村安置、依托小城鎮安置、依托特色產業園區安置、依托鄉村旅游區安置和針對五保對象、殘疾智障等需要集中供養的特殊貧困人口建設專門住房的集中安置。分散安置鼓勵安置方式創新，引導搬遷對象選擇進城務工、投親靠友等方式安置。在脫貧措施方面，四川省要求地方依托安置點周邊發展條件和發展特點，以及搬遷群眾對產業發展、創業就業、技能培訓等實際需求，出臺精準到戶到人的脫貧發展措施，并逐戶逐人做好對接，確保搬遷一戶，脫貧一戶。對于行政村內就近集中安置和建設移民新村的搬遷戶，靠發展特色農牧業脫貧一批，采取技能培訓、技術服務、信息發布、示范帶動等扶持政策措施，引導其面向市場需求，拓展農業多種功能，推進農村一、二、三產業融合發展，確保每個建檔立卡搬遷戶都有致富產業，每個有勞動力的家庭至少有一人掌握一門勞動技能。對于依托小城鎮、特色產業園區和旅游區安置的貧困戶，把發展勞務經濟作為持續增加收入的主要途徑，加強就業指導、勞務培訓和輸出，引導他們向二、三產業轉移。另外，將所有符合條件的易地扶貧搬遷貧困家庭納入低保范圍，做到應保盡保，以社會保障兜底脫貧一批。有條件、有需求的地方可以實施“以糧代賑”。另外，四川省還在積極探索“易地扶貧搬遷配套設施資產變股權、貧困戶變股民”的資產收益扶貧模式，以資產收益扶貧的方式脫貧一批。另外，四川省提出建立“五個一”幫扶力量協調推進工作機制，確保項目安排精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準。“五個一”工作機制是結合定點扶貧與培養鍛煉干部，形成省、市、縣、鄉、村五級聯動，從省、市、縣三級抽調了解農村、能力較強的優秀干部，組建駐村幫扶工作組，確保全省11501個貧困村每個村至少“1名責任領導、1個幫扶單位、1名‘第一書記’、1個駐村工作組、1名駐村農技員”。[18]“五個一”機制也在易地扶貧搬遷工作中得到了廣泛的應用，確保搬出群眾后續的持續發展問題得到解決。（二）市縣鄉村的地方經驗1.精準識別搬遷對象瀘州是烏蒙山片區連片扶貧開發和赤水河流域綜合開發的重點區域，有敘永、古藺兩個國家貧困縣以及合江這個省級貧困縣。瀘州市，特別是敘永縣，在搬遷對象的精準識別與精準扶貧工作動態管理和痕跡管理方面有許多寶貴經驗。在精準識別搬遷對象方面，瀘州市提出“三個精準”：排查核實精準、識別程序精準、對標核對精準。按照“群眾申請、民主評議、村級公示、縣級審核”原則，對標“4+1+1”界定標準（四個限制區域，一個優先條件，一個身份條件），對易地扶貧搬遷對象進行精準識別，建立縣、鄉（鎮）、村、戶四級搬遷對象臺賬。結合精準脫貧“回頭看”，組織縣、鄉（鎮）、村、戶四級干部對易地扶貧搬遷對象進行再識別、再核對，對原址重建、超面積建設、重復享受政策等不符合易地扶貧搬遷要求的農戶進行及時調出，符合政策的在確保搬遷規模總量不變的情況下，按程序納入。敘永縣地處烏蒙山集中連片特困地區，是全國扶貧開發工作重點縣，是易地扶貧搬遷工作任務最重的市縣之一。根據四川省“十三五”規劃，敘永縣易地扶貧搬遷涉及7986戶30735人，其中2016年規劃1439戶6623人，2017年24112人（第一批10000人，第二批14112人）。優先搬遷受泥石流、滑坡等地質災害威脅以及2017年預脫貧戶中住房不安全、無房和D級危房的建檔立卡貧困人口。安置方式主要包括大集中安置、小集中安置、插花安置和貨幣安置。敘永縣的檔案管理主要在兩個方面取得了比較突出的成績：一是在“戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有檔、市有卷、省有庫”的基礎之上，進一步細化，按照“戶有冊、村有卷、鄉（鎮）有柜、縣有室”的要求，制定了檔案管理參考目錄，實行檔案電子化管理。二是針對住房建設，建立“六書四表”檔案管理體系（“六書”：農戶建房申請書、舊房拆除承諾書、宅基地復墾承諾書、建房許可告知書、建房質量與安全保證書、政府購買第三方建設服務協議書；“四表”：農戶建房審批表、農戶建房質量與安全巡回檢查表、農戶資金到位情況表、農戶住房竣工驗收表），對易地扶貧搬遷建前、建中、建后實行“痕跡管理”，形成全過程動態檔案管理體系。在實際操作層面，敘永縣搭建了一個由精準扶貧智慧管理平臺、住房痕跡化管理系統和監理系統共同組成的全過程管理系統。干部手機上裝載有對應的軟件，每次到村到戶需拍照實時直接上傳，記錄工作。負責住房建設的相關部門、施工單位和監理單位也有自己的監理系統，對施工的全過程進行全面的管理，發現問題及時解決。本課題組在敘永縣江門鎮高家村集中安置點調研時發現，在每戶易地扶貧移民搬遷的新房門口，都有兩張卡，一張敘永縣江門易地扶貧搬遷建房明白卡（見表11-4），一張敘永縣江門鎮高家村精準扶貧精準脫貧幫扶明白卡（見表11-5）。通過搬遷貧困戶屋外的信息卡可以清楚地了解其基本信息，安排的項目，資金的使用情況，該戶享受的政策，負責的幫扶干部，以及脫貧成效。表11-4敘永縣江門易地扶貧搬遷建房明白卡戶主姓名家庭人口新建住房面積聯系電話脫貧年度新舊房對比照片安置方式門牌號補助資金（萬元）總資金自籌資金（萬元）建房復墾開工時間完工時間舊房地址新房地址搬遷原因表11-4敘永縣江門易地扶貧搬遷建房明白卡表11-5敘永縣江門鎮高家村精準扶貧精準脫貧幫扶明白卡貧困戶基本信息“六個一”幫扶力量精準幫扶情況類別規劃情況落實情況戶主姓名幫扶力量姓名工作單位及職務聯系電話扶持生產和就業發展一批家庭人口聯系市領導移民搬遷安置一批聯系縣領導性別駐村幫扶單位災后重建幫扶一批主要致貧原因駐村工作組組長災后重建幫扶一批貧困戶屬性第一書記脫貧年度家庭純收入（元）務工收入經營性收入種植業收入養殖業收入聯系電話農技人員其他轉讓承包土地收入轉移性收入其他收入脫貧年度幫扶責任人家庭人均純收入（元）表11-5敘永縣江門鎮高家村精準扶貧精準脫貧幫扶明白卡如前所述，四川省提出了“五個一”的工作機制，確保每個貧困村至少有“1名責任領導、1個幫扶單位、1名‘第一書記’、1個駐村工作組、1名駐村農技員”。敘永縣增加了“1個幫扶負責人”，變“五個一”為“六個一”。幫扶負責人為村委會或鄉（鎮）扶貧辦工作人員，對貧困戶、村或安置點的情況非常熟悉，更好地幫助貧困戶理解政策，發展產業，解決生計問題。敘永縣石壩彝族鄉堰塘村的精準扶貧精準脫貧幫扶明白卡除了貧困戶的基本信息和“六個一批”幫扶力量之外，還列出了“對標補短‘一戶一策’”規劃及政策落實表”。堰塘村的表不僅做到了一戶一策，還具體到了每一戶里的不同個人，給他們提供了適宜的支持。以堰塘村某易地搬遷貧困戶為例，該戶是四人戶，以務工和種植業為主要增收途徑，1人參加技能培訓并推薦到貴州外出務工，1人享受低保兜底，另外還有2畝甜橙。其中，外出打工預計收入12000元，甜橙預計收入3000元，低保每年2160元，這樣，家庭預計人均收入達到4290元。另外，明白卡上還列出了家庭純收入臺賬，記錄了2016年10月—2017年9月該戶每月的家庭純收入情況。2.住房建設住房建設方面，首先統一規劃布局，按照“因地制宜、統籌規劃、適度集中、整合資源、致富群眾”的要求，規劃扶貧搬遷，安置東南西北“四大片區”。四大片區包括：南部赤水河特色果業與烏蒙新村相結合扶貧搬遷安置區、中部丹霞地貌旅游帶扶貧安置區、東部沿江糧經復合產業扶貧搬遷安置區、北部家庭農莊扶貧搬遷安置區。在四大片區內，按照“四靠近、四不選”（靠近高速公路、靠近重要交通沿線、靠近重點鎮、靠近中心村，有地質隱患不選、多數人不滿意不選、基礎設施配套難不選、發展前景不好不選）的原則，規劃集中安置點。分散安置支持3戶以上小集中安置和相對集中安置，對鰥寡孤獨、五保戶、無生活自理能力等特殊人群，由村、鄉鎮集體規劃建房，進行安置或集中供養。其次，在安置點方案設計上，依據突出區域特色和因戶施策的原則，由規劃部門根據地方實際情況對安置點施工圖進行統一設計。落實人均住房建設面積不超過25平方米，戶均自籌資金不超過1萬元。在此基礎上因地制宜對安置點進行設計。安置點設計一共有13套施工圖，山區以烏蒙新村建設為核心，融入苗族、彝族特色；丘陵地區結合農村旅游；壩區體現家庭農莊特色。具體到每一戶住房，按照25m2、50m2、75m2、100m2、125m2、150m2六種類型，統一向群眾提供1人戶聯建戶型、2人戶合用戶型、多人戶獨立戶型等居家戶型，由村“兩委”組織群眾對設計圖紙進行評定，由群眾自主選擇。最后，在建設施工方面，通過多重措施保證項目的精準實施。一是公開遴選具有較好質量安全管理經驗和良好信譽的164家講誠信、有資質的單位，納入“易地扶貧搬遷企業庫”，提供給易地扶貧搬遷實施主體選擇；二是對安置項目建設質量全過程監管，實行住房質量終身責任制，除市縣住建部門的質量監督小組外，還聘請12家監理機構實行蹲點監理；三是建立全市統一的項目驗收流程圖，設立16道驗收程序，明確責任主體，安排有序。3.資金的籌措與使用資金方面，瀘州市形成了“4+2”的資金保障模式。四項資金指中央預算內投資、地方政府債務資金、專項建設基金、長期貼息貸款。兩項自籌資金包括：合江、敘永、古藺縣本級承貸易地扶貧搬遷專項貸款22.6億元；古藺縣、敘永縣經國家發展改革委批準發行的全國第一支易地扶貧搬遷項目收益債20億元（已發行10億元）。易地扶貧搬遷債券是一項創新的舉措，以增減掛鉤項目為依托，通過在資本市場發行債券的形式募集資金，為貧困戶建房及后期產業發展提供支持。該債券由瀘州市農村開發建設投資公司發行，首期5億元，中標利率為4.3%。在還本付息上，一方面，古藺、敘永相關貧困戶在搬遷安置過程中會因集中居住騰出部分城鄉建設用地指標，這部分指標將與成都市雙流區等發達區（市、縣）進行土地增減掛鉤交易；另一方面，將整合分散的易地扶貧搬遷補助補貼等資金用于還本付息。[19]第二期5億元，期限10年，由興瀘集團作為差額補償人和擔保人，已于2017年5月發行。[20]4.產業發展與就業支持生計資源是搬遷農戶實現脫貧致富的重要因素，他們搬遷之后所獲得的生計資源與搬遷方式密切相關。另外，搬遷人口在安置地的生計重建也與家庭情況和資源結構相關，因此需要針對不同的搬遷人口采取不同的生計發展支持方式。安置方式不同，適宜的生計支持政策也不同。在產業發展與解決就業問題方面，瀘州市主要采取了三個方面的措施：一是以龍頭企業推進產業扶貧，實行“企業+基地+專業合作社+貧困戶”的模式，引領帶動搬遷貧困戶發展種養業。二是采取“易地扶貧搬遷+旅游產業”模式，圍繞20個易地扶貧搬遷旅游精品村寨，打造一個結合自然風光與民族文化特色的旅游示范帶。三是開發就業崗位和公益性崗位，提供“一站式”就業服務和“訂單式”技能培訓，提升搬遷群眾就業技能，引導搬遷群眾以多種方式就業增收。搬遷人口通過種養業（7814人）、農產品加工業（1360人）、務工（6507人）、自主創業（155人）、公益崗位（472人）、資產收益（858人）、社會保障兜底（3608人）等方式實現了脫貧。本次調研主要考察的是敘永縣和合江縣集中安置點的情況。搬遷人口的生計收入來源主要分為兩類，一類是農業收入，一類是非農業收入。從本次調研來看，在集中安置點，主要還是“企業+專業合作社+貧困戶”的模式，種養業在增加貧困戶收入中發揮主要作用。敘永縣江門鎮高家村有50戶需要搬遷，其中31戶搬至集中安置點，5戶搬至江門古寨，14戶分散安置。集中安置點的搬遷戶主要依靠兩種產業增加收入：一個是高家村科窖養牛場，一個是竹產業。養牛場實行“村資公司+養牛專業合作社+貧困戶”的發展模式，首批投資來自瀘州老窖公司（60萬元）、中國電科（174萬元）與貧困戶產業周轉金（21.3萬元），共計255.3萬元。貧困戶可通過向牛場出售草料獲得銷售收益，產業周轉金入股公司獲得股權分紅，到牛場務工獲得工資收入，或者散養肉牛到期牛場回收獲得養殖收益。江門鎮竹資源豐富，貧困戶可以通過種植銷售竹子來獲得收入，還可以通過務工的方式來獲得收入，比如幫其他人砍竹子或者承擔竹子運輸。還有部分搬遷人口選擇外出務工，進入旅游業服務業，等等。另外，江門鎮正在建設成品油庫項目，項目投產后將提供近100個就業崗位，這些都是今后搬遷人口可能的就業方向。石壩彝族鄉堰塘村將易地扶貧搬遷與新村建設、彝家新寨相結合，將搬遷戶的生計問題與全村的發展結合了起來。第一是將28戶搬遷戶與92戶農戶共同組成了一個120戶核心區，進行彝家特色的仿古民居風貌塑造，改善了全村的人居環境，統籌解決群眾飲水、出行、就醫、入學等問題。第二是依托海升集團打造的1000畝高標準甜橙示范基地，發展現代農業。貧困戶收益一方面通過“一地四金”（土地流轉租金、勞務用工薪金、村資管理公司產業發展基金、政府投入部分折資量化股金）得到保障，另一方面通過企業引領，在苗木、技術、農機、物流、銷售等方面增加就業機會與收入渠道。第三是利用彝族文化、赤水河流域自然風光和“石廂子會議”紀念地，打造鄉村旅游業，帶動貧困戶發展商鋪、餐飲、民宿、農產品銷售等，增加收入。合江縣石堰村張橋集中安置點解決易地扶貧搬遷貧困戶9戶29人，貧困戶的主要增收方式是依托優質晚熟荔枝基地，發展荔枝種植特色農業，以及“林下雞”生態養殖。除此之外，石堰村在對口幫扶單位住建局的幫助下，積極開展就業培訓與勞務輸出。石堰村請兩溪建筑勞務公司來村展開業務咨詢，并通過遠程教育與農民夜校的方式對村民進行培訓。另外，石堰村還在村委會外的公示欄內張貼合江縣扶貧招聘下鄉進村活動崗位信息一覽表，按月更新，為拓寬貧困戶就業渠道起到了積極作用。2017年5月，下鄉進村活動崗位約有1770個，四川某電子科技公司提供了1000個普通工人崗位，其他企業提供了相當數量的技術工人崗位與銷售崗位。四啟示與政策建議（一）小結經過不斷探索和發展，我國易地扶貧搬遷工作在不斷進步和完善。從政策的制定與落實來看，“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的三級管理機制已經形成，易地扶貧搬遷的工作也逐漸從整村搬遷發展到精準到戶、精準到人，財政與金融政策、工程項目管理、土地政策等維度與內容不斷豐富，機制不斷創新，初步形成了有中國特色的易地扶貧搬遷體系。[21]易地扶貧搬遷政策在脫貧扶貧、新型城鎮化和生態建設等方面發揮了重要作用，實施機制也更為精準化和細致化。各地在遵守國家相關規定的情況下，出臺了符合各地實際的系列政策，從對象識別、差異化補貼、資金籌措與分配和脫貧措施精確到戶等方面落實了易地扶貧搬遷脫貧工作。四川省作為易地扶貧搬遷工作任務較重的省份，出臺了一系列政策，地方根據自身情況開展和完成任務，落實工作。四川省搭建的“六有”平臺、敘永縣的動態檔案管理系統等舉措為易地扶貧搬遷工作的精準開展提供了良好的基礎，四川省向高原藏區、大小涼山彝區、秦巴山片區、烏蒙山片區提供了差異化的補助，地區也根據各地實際情況按人按戶提供了不同標準的補助。住房建設方面，在嚴格控制標準的基礎上，因地因戶制宜，設計了多套建設方案，并考慮了單人單戶集中安置或養老院共建的方式。在資金籌措方面，四川省鼓勵創新運用貨幣政策工具，加大信貸與金融產品對貧困戶的支持。小額信貸對搬遷群眾就業創業提供了有力的保障，在瀘州市敘永縣和古藺縣發行的易地扶貧搬遷收益債為公共服務、基礎設施建設與搬遷群眾生產生活的安置提供了支持。四川省還提出了“五個一”工作機制，以確保“一戶一