最低生活保障制度和農村反貧困

面對新世紀以來房地產價格的飆升和房地產市場“過山車”式的巨大波動，中央政府對住房政策不斷出臺重大調控政策。與2007～2008年的政策調控相比，2010～2011年政策調控的力度和范圍都是前所未有的，并且同時加強了需求和供給的雙重管理。下面以住房政策的調整為背景，對近兩年我國的保障性住房建設加以評述。一住房政策的重大調整住房存在一個市場，即使在自由主義經濟學家那里，他們對此也不得不承認。在住房市場上，對住房供給方來說，如果存在一個競爭性市場，對住房需求方而言，如果存在一個完善的資金市場且信息比較對稱（包括貸款和稅收的因素），那么，長期看，買房和租房的成本就應該基本沒有什么太大的區別，這時，住房市場中就理應存在一個“居住權中性”（tenureneutrality），即無論是選擇“租”還是“住”，僅與個人心理偏好有關，而與房價看漲預期無關，因為市場對房價的預期基本處于“膠著狀態”，住房資產升值與CPI的差距不是很大。在“居住權中性”條件下，買房和租房只是“居住權”的不同表現形式而已，他們基本取決于個人（家庭）消費偏好。但是，“居住權方式”有時可能會出現明顯的兩極分化發展趨勢，比如，當一國人口老齡化迅速，人口規模劇減，租房就優于買房，這是住房價格下跌的預防心理所致，這時，“住房自有率”具有不斷下降的趨勢；如果當一國人口變化趨勢正好相反，住房需求就十分強勁，此時的“住房自有率”具有提高的趨勢，由此推動了房價上漲。在上述兩個極端情況下，“居住權中性”已不復存在，這時，唯有政府出面干預，才有迅速恢復“居住權中性”的可能性，否則就將出現房地產泡沫。在后一種情況下，政府干預的手段顯然是增加供給，干預的目標顯然是追求“居住權中性”的回歸。鑒于住房具有保障民生基本需求并兼具投資品的特殊性質，中央政府對新世紀以來樓市價格上漲問題高度重視。特別是2007年以來，不斷加大房地產市場的政策調控力度。與2007～2008年房地產市場調控措施相比，中央政府2010～2011年住房政策的調控特點是從兩方面加大了管理力度，旨在迅速恢復“住居權中性”，由此形成“住房新政”。一方面是加大了需求管理力度，中央政府和各級地方政府緊急采取行政措施，各種限購和限貸規定魚貫而出，交易量迅速得以控制，樓市價格迅速得以穩定，短期內過度的投資性需求暫時得到抑制。另一方面加大了供給管理力度。2010～2011年調控住房市場的一個重要特點是同時還加強了“供給管理”，即將保障房供給作為調控政策的重心，其含義主要包含兩層：一是指增加限價房和經適房的供給，以期達到近期內平抑房價和穩定房市的目的，限價房和經適房可被視為“半商品房”；二是指擴大“公共住房”的供給總量[1]，以期改變住房體系結構中公共住房與私有住宅的比重關系。“公共住房”（publichousing）是指廉租房和公租房，此舉是長期內穩定樓市的一項根本措施。所謂調整住房體系結構，簡單地說是指擴大公共住房供給，以期降低目前較高的“住房自有率”（owneroccupation）。住房是一個特殊耐用品，增加公共住房可控制“住房自有率”，進而可達到調節“住房赤字”（指住房數量的存量與申請住房者數量之間的差距，意指住房數量缺口）及其住房價格的目的。中國城鎮“住房自有率”主要由房改房和商品房這兩個主要形式構成，它是1998年實行的首次房改的結果。據2010年年底公布的最新數據[2]，中國城鎮“住房自有率”已達87.8%。盡管對這個統計數字本身或對這個概念的理解存在激烈爭議，但如不考慮70年產權、按揭還貸、農村住房、對“住房私有率”與“住房自有率”這兩個概念理解差異等其他因素，這個數據統計還是很有參考價值和現實意義的；余下的一小部分沒有進行房改的住房，其承租者享有的也是舊體制沿用下來的事實上的“永久性使用權”。從這個角度看，目前城鎮居民的“私有”住房占絕對統治地位，由于私租房比例太小，其市場調節作用可暫且不計。退一步講，即使剔除這一小部分沒有參加房改的住房，87.8%的“住房自有率”在世界各國也是名列前茅的，幾乎遠遠超過所有發達國家：荷蘭“住房自有率”為54%，公共住房占35%（私租房占11%）；奧地利“住房自有率”是55%，公共住房是25%（其余為私租房，下同）；丹麥“住房自有率”占52%，公共住房是21%；瑞典這兩個數據分別是59%和20%；英國是70%和18%；法國是56%和17%。[3]上述國際比較說明，發達國家的住房體系結構均為混合型：既有私人市場供給（主要指“住房自有率”），又有公共供給（指一定比例的公租房）；歐美之所以樓市價格較為穩定，低收入群體沒有被邊緣化，沒有形成大面積的貧民窟，在相當程度上得益于政府保有一定比例的公共住房，公共住房客觀上既是平抑樓市價格的一個調節器，又是社會穩定的一個安全網。相比之下，中國住宅體系結構中“住房自有率”過高，公共住房比重式微；因此，公共住房在平抑樓市價格、調節住房供求關系、滿足中低收入家庭居住等方面明顯缺位。此外，在中國，由于投資性需求等原因，“住房自有率”這個概念還存在一個特有的含義，即一個家庭擁有多套住房。有估計認為[4]，在北京450萬戶人口中，擁有兩套以上的家庭約82萬戶，占比高達18.2%。因此，在“住房自有率”本來就已經很高的情況下，實際狀況更為復雜，這說明，降低“住房自有率”既是非常重要的，也是非常復雜的。中國自1998年實施房改政策至今只有短短的十幾年。在這短短的十幾年里，房地產市場經歷了一個驚心動魄的歷史變遷。追根溯源，住房體系結構出現嚴重失衡是其根本原因之一：在城鎮住房市場上，所有居民的消費偏好和消費能力被沒有任何選擇地誘導和擠壓到商品房市場上；在投資性需求和住房體系結構失衡的雙重作用下，商品房價格直線飆升。換言之，從一個極端即高度計劃經濟條件下的全國范圍的福利分房（福利分房擁有100%的永久性居住權，可近似地被視為變相的“自有率”），走向另一個極端即全國范圍的完全市場化的商品住房，而這一過程都是有問題的。改革開放前的福利分房體制將拖垮經濟，而完全商品化的住房政策取向則有可能引發一系列的社會和經濟問題。二保障性住房建設的重要意義1998年住房商品化改革是一次制度革命和制度進步。它摧毀了計劃經濟一個最重要的制度特征，為傳統體制脫胎換骨邁出了重要一步，為進行市場經濟改革掃清了前進障礙，為國企建立現代企業制度打下了微觀基礎，為國民經濟健康發展鋪平了道路。1998年房改無疑取得了巨大成功。在當時東亞金融危機背景下，1998年房改開啟了中國房地產業蓬勃成長的閘門，為中國經濟走出低谷和促進亞洲經濟復蘇注入了活力，為長達十幾年的經濟高速增長作出了難以估量的貢獻：帶來了金融業的膨脹式發展，盤活了計劃經濟時代沉淀多年的城鎮存量資產，釋放了巨大的社會隱性財富，催生了以不動產所有權為主要標志的資產社會的雛形。1998年房改徹底改變了中國城鎮居民的居住方式和福利觀念，住房商品化逐漸深入人心，為城鎮居民分享經濟高速成長的成果帶來了機會，為幾乎每一個城鎮家庭帶來了實惠，新建5000萬套住房極大改善了城鎮居民的居住條件，使人均建筑面積迅速達到了30平方米。[5]這些巨大的福利改善，在傳統的福利分房時代是無論如何也不能實現的。2010～2011年中國“住房新政”的出臺，其意義是深遠的，既是對1998年房改的一次深化改革，又可被視為是繼中國1998年房改之后的二次房改。我們之所以如此評價2010～2011年住房政策改革，主要是因為，以2010年七部委聯合發布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保［2010］87號）為主要標志，一系列文件構成了“住房新政”：從抑制“商品住房價格較高、上漲過快”的角度，重新梳理了“完善住房供應體系，培育住房租賃市場”的思路，再次明確了“大力發展公共租賃住房”和“調整房地產市場供應”的方向，最終形成了調整中國住房體系結構的基本目標。如果說1998年房改目標主要是打破福利分房舊體制，建立商品住房新體制，那么，“住房新政”在一定意義上就是對“矯枉過正”的1998年商品化住房改革的“再校正”：將公共住房的供給真正提到議事日程。發展階段不同，形勢特征相異，所以，兩次房改的政策取向各有側重，相得益彰。從這個角度看，兩次房改具有一定承繼性，屬于城鎮住房改革的兩個不同發展階段。“住房新政”之所以將擴大提供保障性住房作為首要目標，以公共住房為重中之重，以公租房為突破口，是為了同時實現經濟和社會的兩個目標。從經濟目標來看，是為了平抑樓市價格和穩定房地產市場，防止資產泡沫的出現。樓市價格主要以市場調節為主，行政干預為輔。就供給方而言，政府提供一定數量的保障房，保有一定規模和比例的公共住房，在一定程度上可彌補市場失靈。平抑樓市的作用和效果，與政府提供保障性住房和保有公共住房的規模與比例呈正比。從社會目標來看，是出于社會公正的需要。政府對住房市場提供公共住房，是保護低收入群體基本住房權利、解決中低收入群體住房困難的國際慣例；在中國快速城市化進程中，可有效防止貧民窟和“非正規住宅”的出現，避免掉進“城市化陷阱”和順利跨越“中等收入陷阱”，以達到維護社會穩定和良好治安環境的目的。近幾年來，學界對住房政策的討論十分熱烈，見仁見智。但是，“租房為主、買房為輔”的改革取向顯然與大部分發達國家住房政策完全相悖，因此，就目前而言，防止走回頭路，防止從一個極端走向另一個極端的傾向是十分必要的。一些發達國家（如20世紀80～90年代的英國）公租房實行私有化改革的場景歷歷在目；雖然總體看歐洲國家中住房政策是各項福利項目中最不成功的，但“買房為主、租房為輔”的主流住房政策依然是有效的，并已在歐洲積累了較多的成功經驗。根據發達國家的實踐，結合實際國情，中國住房體系結構的理性目標和改革取向顯然應該是：構建一個以商品房為主體、以私租房為輔助、以保障房為調節的住房供給模式。這個住房體系結構是長期內遏制樓市泡沫和保障住房供需平衡的關鍵之一。所謂“以保障房為調節”，這里主要是以保障房作為調節市場的“籌碼”：當購房市場價格上漲時，就增加保障房供給以平抑價格；當購房市場價格大幅下跌時，就購入保障房以防止因過分下跌引發連鎖反應。所謂“以私租房為輔助”是指大力發展私租房市場，其政策目標也在于此。根據上述表述，保障性住房在中國住房體系結構中應占1/4至1/3為宜。表1“十二五”期間中國住房體系結構調整的目標三保障性住房建設與市場化融資政策的風險2010～2011年“住房新政”在“十二五”規劃中得到了具體體現：中國城鎮住房建設新增面積約54億～72億平方米[6]，其中包括：商品房新增約33億～47億平方米；公租房新增約12億～15億平方米，2100萬套[7]；廉租房、經適房、兩限房等其他保障房新增約9億～10億平方米，1500萬套。到2015年，中國城鎮存量住宅面積將達到198億～216億平方米，其中商品房約146億～160億平方米；保障房約32億～36億平方米，5200萬套[8]；已售及未售公房約20億平方米[9]。換言之，到2015年，中國實現保障性住房覆蓋率（即占全體城鎮居民家庭數的比率）將達20%以上。這個覆蓋率符合中國住房體系結構的制度目標。但是，眾所周知的是，在“住房新政”的愿景規劃中卻始終存在一個短板，即保障房的政策規劃十分明晰，而其融資政策卻沒有到位。例如，2011年1000萬套的保障房建設計劃所需資金約1.3萬億元，中央財政支持的資金僅為1000多億元，地方政府需要負責籌集3000多億元，其余8000億元均需通過其他渠道籌集。[10]融資困境對保障房的開工率和供給具有較大影響。其中，對“半商品房”（限價房和經適房）的影響是臨時性的，這是因為，盡管它們也屬于保障房，但說到底畢竟還不是“公共住房”，是“商品住房”，主要還屬于市場范疇，可以通過調整政策支持的力度和角度、提高優惠條件等措施，引導資金流入，由此，市場就會發生作用，供給就會立即增加。但是，相比之下，融資政策缺位對“公共住房”（公租房和廉租房）而言，其影響則是長期的、深遠的，甚至是難以逆轉的：如果預算外融資規模很大，有可能導致公共住房的產權性質發生變化，進而導致長期內住房體系結構依然不能轉變，降低“住房自有率”的目標就有可能落空，最終喪失掌控平抑樓價的市場手段。1.2011年保障房資金缺口：預算外融資規模巨大根據有關報章資料的匯總情況，在2011年開工的1000萬套保障房中，公租房220萬套，廉租房160萬套，經適房和限價房200萬套，棚戶區改造420萬套；概算起來，大約所需建設資金為1.3萬億元，其中，用于220萬套公租房的中央財政預算補助僅為1210億元[11]，但所需資金將達2400億元；用于160萬套廉租房建設的地方土地出讓凈收入大約3000億元，但所需資金僅為1600億元[12]；420萬套棚戶區改造的公積金閑置資金為500億～700億元[13]，但所需資金達3400億元；用于200萬套經適房的資金為8000億～9000億元，但所需資金僅為5600億～6600億元。2007年以來，中央財政逐年加大對保障性安居工程的投入，其中2007年、2008年、2009年和2010年每年的投入分別為51億元、182億元、551億元和811億元。但僅從2011年公租房建設資金的情況看（不包括廉租房），預算外的融資規模大約需要2000億元。2.公租房的融資政策現狀及其本質：政府項目與市場融資的矛盾目前，經適房、限價房、棚戶區改造、廉租房和公租房的建設資金缺口較大。其中，在公共住房中，只有廉租房的建設資金完全由土地出讓收入予以解決，而對公租房的融資來源，中央政府為其專門頒布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保［2010］87號）中規定，除做出稅收等政策以外，主要是“政府組織、社會參與”。該文件對“政府責任”的具體表述是：中央以適當方式給予資金補助，省人民政府要給予資金支持，市縣人民政府通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公租房建設的投入；對“社會參與”的表述是，鼓勵金融機構發放公租房中長期貸款，鼓勵企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公租房建設。上述融資政策說明，公租房是政府項目，但1200億元的資金缺口則采取市場化的融資方式，吸收民間資本，投資主體主要應是金融機構和企業；于是，對公租房的這個“可投資性”，目前實行的政策是“誰投資、誰所有”，投資者權益可依法轉讓，即最終將出現一個產權交易市場。毫無疑問，作為公共住房的公租房，理應采取與廉租房相似的融資方式，應完全由財政預算予以安排，否則，預算外融資將有可能使公租房的產權性質及其用途都發生較大變化，其制度安排的初衷有可能南轅北轍。3.市場化融資政策或導致公租房制度安排陷入博弈：工期與質量的困境截至目前，保障房建設資金始終是影響保障房建設的一大障礙，并由此產生兩個問題。一是包括公租房在內的保障房建設速度受到較大影響。有報道說，截至2011年6月，時間過半，但保障房開工率不足30%。[14]按原計劃，1000萬套保障房本應在2011年10月底前全部開工，但隨后卻宣布推遲到11月底。二是施工質量受到一定影響。有關保障房質量“注水”的消息多次見諸報端，或是一些保障房項目質量缺陷和配套難到位的情況時有發生，或是故意建在相當偏遠的郊區，供給與需求之間不相匹配，使得一些完工項目被民眾冷落，造成不小的浪費。[15]近來，廣西住房和城鄉建設廳督查組曾隨機抽查了45個項目，發現部分保障性住房施工質量不高，存在較多安全隱患，例如，為節省造價使用不合格的鋼筋等；[16]有的公租房剛剛交房，住戶就發現墻上有氣泡[17]，等等。4.市場化融資政策或導致公租房產權性質發生轉變：轉租為售2011年保障房開工量首次超過商品房供應量。就公租房而言，2010年全國興建公租房37萬套，2011年竟達220萬套，是2010年的近6倍。[18]由于公租房建設資金投入巨大，回收期一般需要40～50年，所以，銀行貸款意愿低，社會資金缺乏參與投資熱情，資金匱乏就成為必然。一方面，面對的是立下“軍令狀”的“死任務”，另一方面是建設資金的掣肘。如過分依賴行政性手段，以政治性任務“攤派”給企業，則與市場化嚴重背離，不利于房地產業的健康發展。因此，或開發商與政府博弈、尋租，或將其虧損攤進商品房，或受到“綁架”的地方政府給予其某種形式補償，引發市場不公平競爭等許多意想不到的問題將成為潛在風險。其中，最容易出現的道德風險就是將公租房“轉租為售”，即提高公租房的“可投資性”，促使其向“一般性投資品”轉化，以期尋找贏利模式，為民間資本的流入創造條件。對地方而言，這是一個“雙贏”的變通：既化解了資金困難，又完成了下達的任務。例如，2010年7月1日開始執行的《深圳市保障性住房條例》對廉租房、公租房和經適房統一做了規定，[19]雖然沒有明確規定公租房可以購買，但卻模糊規定“每一住房困難家庭或者單身居民只能申請購買或者租賃一套保障性住房”，“購買的保障性住房在取得完全產權前不得轉讓、出租、抵押”。2011年2月蘇州出臺的《蘇州市區保障性住房上市交易實施細則》也做出了較為籠統模糊的類似規定。[20]2011年2月11日重慶市政府正式公布的《重慶市公共租賃住房管理實施細則》明確規定“承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公共租賃住房”[21]。海南省規定，廉租房在居住一定期限后可以購買。[22]還有的地方推出“以租為主、先租后售”、“可租可售、租售并舉”等各種措施，以期吸引社會資金流入。由于資金來源多元化，公租房產權勢必造成多元化。例如，有地方政府根據投資來源結構，將公租房分為公益性公租房、社會性公租房和混合型公租房三種，其中公租房的部分項目可面向社會出租，三年后產權主體可以相互轉讓，且公租房的用途也可適當地改變。[23]上述跡象顯示，長期內，公租房“轉租為售”將不可能為降低“住房自有率”作出貢獻，政府將喪失通過公租房調節住房體系結構的初衷，最終喪失調節樓市房價的手段。5.市場化融資政策或導致公租房普遍由單位自建：福利分房變相回歸在公租房融資困境中，完成下達任務的另一個捷徑便是允許單位自建公租房，將所有建設成本讓自建企事業單位予以內在化，將后期的物業管理和退出機制等事務全部“甩給”自建企事業單位，“企業辦社會”有可能再次顯現。2010年5月北京市政協曾提交方案，呼吁對保障性住房實行封閉運行[24]，禁止出售和交易以防止保障房流失；而后又有報道稱，單位自建房正如雨后春筍般涌現，在“十二五”期間提供各類保障性住房100萬套的壓力下，北京市已開始考慮鼓勵機關及企事業單位、高校、科研院所等社會單位利用自有國有土地建設公租房。[25]這樣，繼浙江和山西之后，北京將成為又一個允許單位自建公租房的省份。浙江省已出臺文件，“鼓勵住房困難職工較多的單位，在符合城鄉規劃的前提下，經當地政府批準，利用自用土地建設公共租賃住房”。山西模式的特點是“允許各企事業單位利用存量土地，在依法變更為住宅用地后，建設保障性住房，解決本單位符合保障性住房條件職工的困難”。此外，除了單位自建，還有一種變相自建的模式，例如，北京亦莊540套公租房2011年5月竣工之后[26]，在租賃方式上，單位可以整租，然后再向內部職工分配。總之，為完成下達的建設任務，地方政府的道德風險、企業單位的道德風險、地方政府與企業單位之間的“合謀”等將防不勝防，單位自建公租房有可能演變成一場普遍的福利分房制度的變相回歸；尤為嚴重的是，“住房多軌制”將有可能引發企業、行業和地區之間的不平衡性，進而形成新的不同利益集團，導致出現新的收入分配不公，甚至引起那些用市場價格購買商品房的社會群體的強烈不滿和激烈攀比，造成更為復雜的不穩定隱患。6.市場化融資政策或潛藏巨大風險：公租房名存實亡作為一個惠民項目和民生工程，全國范圍大力興建公租房已引起廣泛影響和高度贊譽，甚至引起國際社會的極大興趣和密切關注。公租房的融資政策在實踐中可歸納為“政府項目、商業運作”，在產權上可規定為“誰投資、誰所有”；多元化投資必將導致多元化產權格局，投資者回收資金和尋找盈利模式的鐵律必將發揮作用，長期內各級政府對公租房的保有量及其支配權將會大打折扣。公租房公共產權的喪失有可能導致一個潛在風險，即公租房平抑樓市和防止泡沫經濟的預期將不復存在。長期內，有三個因素與中國樓市走勢息息相關：一是經濟發展趨勢。國內外很多學者和機構預測中國經濟高速增長還可持續20～30年[27]，社會平均工資增長率由此也將持續增長20～30年。二是中國人口結構變化的發展趨勢。未來20～30年內人口變化趨勢恰巧與經濟增長趨勢相吻合，即20～30年內人口規模呈增長趨勢，而后將呈減少趨勢：2010年為13.71億人[28]，到2030年達到峰值13.93億人[29]，此后便呈絕對減少趨勢：2040年13.61億人，2050年12.95億人，2060年12.12億人，2070年11.25億人（見圖1）。三是城市化進程發展趨勢。2010年中國城鎮化率是49.68%[28]，未來20年無疑將是城鎮化進程快速發展的重要歷史時期，根據一般規律，未來20年內將達70%左右，即城鎮化率每年大約提高一個百分點，或說每10年將有1億多人口從農村轉移到城鎮。圖12010～2070年中國人口規模變化趨勢經濟增長、人口變化和城鎮化率這三個曲線預測顯示，未來20～30年是中國城鎮住房和房地產發展的關鍵時期：住房需求呈剛性發展，樓市價格不可避免呈上升趨勢；20～30年后，經濟增長進入穩態，人口規模開始減少，城鎮化步伐開始減慢，樓市價格必將趨穩下降。因此，未來20～30年內，平抑樓市和防止泡沫經濟將是政府的一項艱巨任務。由此看來，七部委聯合發布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》中有關公租房“只能租賃，不得出售”的原則是十分必要和完全正確的，應該嚴格遵守；住房體系結構中保有20%～30%的保障房是一個底線；當前不應為其短期融資困難而放棄長期目標，把矛盾推向未來。在人口政策和土地政策不變的條件下，政府保有一定比例的公租房，是未來幾十年內防止房地產泡沫和實現國民經濟健康發展的經濟目標、滿足中低收入群體保障性住房需求和實現維護社會穩定的社會目標的雙重需要。四保障性住房融資政策與管理體制的改革建議能否實現保障房對住房體系結構的調節，是評價“住房新政”成功與否的唯一標尺。如果沒有實現這個目標，“住房自有率”沒有得到稀釋，住房體系結構沒有扭轉，“十二五”規劃綱要關于重點發展公租房并逐步使其成為保障性住房主體的戰略目標就有可能成為水中月、鏡中花，就意味著“十二五”期間喪失了調整住房體系結構一次重大機遇。為順利實現住房體系結構的重大調整，確保實現“十二五”規劃提出的戰略部署，本文提出如下政策建議。1.保障房的融資政策應劃清一條界線：“半商品房”和“公共住房”目前的融資安排中，“半商品房”（經適房和限價房）與公共住房（廉租房和公租房）基本是混在一起的。例如，有關文件規定，在全國土地出讓凈收入中，扣除相關規定項目后，嚴格按照不低于10%的比例安排資金用于保障房建設。但在地方政府的眼里，“半商品房”的資金回籠較快，融資見效快，完成任務快，10%的土地出讓收入具有天然流向“半商品房”的傾向，這樣，公共住房建設資金就難以保證。很多地方土地出讓凈收益不盡透明，10%的提取比例容易受到擠占，例如，2007～2009年，有22個城市的土地出讓凈收益提取廉租房資金的比例未達到10%的規定要求，這些城市共計少提取146億元。[30]上述分析顯示，“半商品房”基本屬于市場融資范疇，而公共住房則屬于財政預算范疇。目前將保障房兩大類住房的資金需求籠統地混在一起，其預算外融資規模不僅混淆了保障房概念下存在的性質完全不同的兩類住房，而且在地方操作中，兩類建設資金混在一起之后，天文數字的預算外融資成為一個困境，致使預算資金部分地被挪用和補貼到市場化運作的“半商品房”中，而本應完全列入預算資金的公共住房則面臨資金短缺。這種可能性來自地方政府的道德風險：公共住房無利可圖，其建設資金自然受到“半商品房”的擠占。據有關測算，在2011年建設1000萬套保障房所需的1.3萬億元中，通過社會機構的投入和企業籌集的資金大約有8000億元，需要中央政府和省市縣各級政府籌集的資金是5000多億元，除1000多億元已經落實以外，目前仍有4000多億元將主要依靠地方政府籌集。根據2011年資金缺口的推斷，2012～2015年保障房所需預算外融資規模大約為1.7萬億～1.8萬億元。[31]在上述天文數字的保障房資金缺口中，“公共住房”與“半商品房”的性質被混淆在一起，公共住房所需資金顯然“吃虧”。應在“半商品房”和“公共住房”之間劃出一條清晰的政策界線，該歸市場的就主要歸市場，該歸財政的就完全歸財政，即“半商品房”主要靠市場融資，公共住房列入預算安排，以便讓10%的土地出讓收益集中起來，主要解決公共住房的資金問題。目前，土地出讓收入集中解決的主要是廉租房。隨著改革的深入，廉租房和公租房逐漸并軌已是大勢所趨。二者并軌之后，單一的公共住房體制不但容易解決預算安排問題，也有利于防止在配租管理方面出現利益輸送和尋租腐敗。單一而透明的公共住房融資政策，將有利于未來公共住房的管理與配租，這是因為，國外的經驗教訓顯示，任何對低收入群體的現金住房補貼制度、購房券制度、暗補制度，都存在很多問題；國內一些正在實踐的案例也存在社會公平問題并引發很多爭議[32]，顯然會增加現階段中國保障房配租運行的制度交易成本。2.公共住房列入預算：改變目前“政府項目、商業運作”的融資模式“十二五”是一個特殊歷史時期。為確保公租房產權不流失，如同國際金融危機期間4萬億元一攬子刺激方案那樣，對公租房應采取一個特殊政策，采取與廉租房相同的政策，把公租房建設也完全納入政府基金的預算安排之中，亦即采取提高土地出讓收益提取比例的辦法，讓土地出讓收益首先保證廉租房和公租房的建設資金支出，其次才兼顧到對“半商品房”給予一定的考慮。這里要強調的是，國家對“半商品房”（經適房與限價房）的傾斜和支持主要是政策優惠的傾斜和支持，而較少體現在財政安排上。盡管2012年以來房地產調控導致部分城市土地出讓收入同比有所下降，但政府也完全有能力將所有公共住房的建設資金納入這個最大的政府性基金預算安排之中：據國土資源部的公開數據[33]，“十一五”期間，土地出讓收入高達7萬億元，其中，2008年為0.96萬億元，2009年猛升至1.59萬億元；2010年土地出讓收入竟高達2.91萬億元，而廉租房支出僅為464億元，占全國土地出讓收入的1.59%[34]。在實行土地國有的政策下，將部分出讓收益用于公租房和廉租房的建設是還其本來的“真面目”，此為其一。其二，1998年以來的房地產市場經過多次調控，但均未將公共住房供給提到這樣一個高度，包括2007～2008年房地產調控政策在內，每次調控之后均面臨投資需求的新一輪暴漲，從而進入新一輪“政策—市場”角力的博弈之中。這說明，如果此次住房新政喪失公共住房的產權，將有可能再次陷入“需求控制有余，對沖手段不足”的輪回之中；如果土地出讓收入能夠保住公共住房的供給及其公共產權，就意味著保留了未來住房市場的對沖手段，長期內是劃得來的。否則，樓市的暴漲和暴跌對國民經濟健康發展和社會穩定都是不利的：暴漲容易引發通脹，暴跌可能引發滯漲。其三，既然推動住房價格的主要因素之一是投資性需求，將公共住房建設資金預算全部列入土地出讓收益之中，也是對土地出讓的現金收入這個主權財富形態的一個轉換，即從主權財富投資的角度看，也是可行的甚至是必要的。3.“十二五”之后公共住房列入財政預算：可占GDP的0.1%左右“十二五”規劃之后，由于住房體系結構調整格局已基本定局，公共住房（公租房和廉租房）保有量規模已基本達標，可視情況將其作為常規項目，列入財政的“社會支出”中。公共住房列入預算安排，這是一個國際慣例，也是公共財政體制改革的題中應有之義。重要的是，唯此才能保有公租房的公共產權，確保公租房產權不流失，進而保證公租房的流動性，真正起到周轉房的功能。OECD國家1980～2001年在其九項“社會支出”中，“住房支出”均為單列項目，平均占GDP0.5%左右（見圖2）。但各國差距很大，最高的是英國，約占1%，最低的是斯洛伐克，僅占0.003%。歐美等發達國家之所以貧富差距不大，沒有掉入“拉美陷