中國公租房建設和發展現狀(2014~)

導言：公租房制度公租房是我國保障房的一種新形式，出現于2010年。它最初只是針對夾心層的過渡形式，但是，隨著以租賃保障為主的保障房體系的建立，以及公租房與廉租房的并軌，它成為最主要的保障房形式。僅僅“十二五”期間，中國就要建設1000萬套公租房，以及550萬套廉租房。人們關心的問題包括：一是這些公租房的建設進展是否順利，是否完成計劃任務？這是因為，不比產權型保障房，可以通過出售回收成本，租賃性保障房從一開始就使地方面臨很大的投資壓力。二是目前的公租房提供方式是否可持續？公共租賃住房在很多國家都經歷了失敗。如何長期可持續是一個難題。三是公租房（及廉租房）在保障性住房體系中的地位問題。在實踐中，它是否扮演了所設定的角色？它在保障房體系中的地位，是否還需要加以調整？本文試圖圍繞以上三個問題展開。首先梳理公租房地位的演變。然后根據國家行政學院社會治理研究中心的調查數據，介紹目前公租房（包含廉租房）建設進展情況；同時根據結合調研資料，對廣州、上海和重慶三城市的公租房模式進行了比較。最后，對前邊提到的三個問題進行評述。一我國的公租房制度改革開放以來，我們的住房制度經歷了住房市場化、過度市場化，再到保障房體系重建的過程。我國的公租房制度在此背景下出臺，成為在繼廉租房、經濟適用房和限價商品房等原有保障形式之外，專門用以解決夾心層住房困難的新手段。但是，隨著“十二五”規劃的出臺，中國的保障房體系擬重構為一個以租為主的保障房體系，包含公租房和廉租房在內的租賃性保障房將成為中國保障房的主導形式。政府還制定了“十二五”期間建設1000萬套公租房，以及550萬套廉租房的具體任務。（一）公租房的緣起1.針對夾心層的過渡形式2007年《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，標志著我國住房制度在一度的過度市場化后，向保障性方向轉變，成為我國保障房體系重建的開始。此體系重建包含保障規模的擴大和保障形式的完善兩個方面，以建立更加全面的、覆蓋更加廣泛的保障房體系。在保障形式方面，屆時已有廉租住房、經濟適用房和限價商品房等主要保障形式。其中，廉租住房（租賃性保障）與經濟適用住房（產權性保障）針對城市低收入住房困難家庭，限價商品房（產權性保障）針對城市中等偏下收入住房家庭。公租房形式的出臺，成為它們的重要補充和完善。2010年國務院出臺《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國發〔2010〕4號），文件中首次出現了“公共租賃住房”的概念。通知提出：要加快推進保障性安居工程建設，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題；各地要通過城市棚戶區改造和新建、改建、政府購置等方式增加廉租住房及經濟適用住房房源，著力解決城市低收入家庭的住房困難；要加快建設限價商品住房、公共租賃住房，解決中等偏下收入家庭的住房困難。至此，公租房作為一種新的保障形式登上了歷史舞臺。對應于廉租住房與經濟適用住房作為解決城市低收入家庭的住房困難的主要手段，公租房與限價商品房被作為解決城市中等偏下收入家庭住房困難的手段。因此，公共租賃住房政策的最初定位，旨在以租賃形式解決“夾心層”的住房問題。夾心層是指“實際生活中既買不起商品房，又不能購買經濟適用房或成為廉租房保障對象的群體”。為了實現這一服務夾心層的目的，2011年出臺的《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）對公租房做了進一步的規定：公租房“面向城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員供應”；“單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，滿足基本居住需要”；“租金標準由市縣人民政府結合當地實際，按照略低于市場租金的原則合理確定”；“租賃合同期限一般為3～5年”等等。2012年出臺的《公共租賃住房管理辦法》對這些原則又進一步加以明確。2.保障房體系的主導形式但是，從“十二五”規劃開始，中國保障房擬逐漸重構為一個以租為主的保障房體系，包含公租房和廉租房在內的租賃性保障房被確定為中國保障房體系的主導形式。2011年《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確提出了重構我國住房體系的設想：“加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。對城鎮低收入住房困難家庭，實行廉租住房制度。對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障。對中高收入家庭，實行租賃與購買商品住房相結合的制度。”這一表述意味著，未來中國將從原來的產權保障為主轉向租賃保障為主，其中，低收入住房困難家庭通過廉租房加以保障；中等偏下收入住房困難家庭通過公租房加以保障。并且最終公、廉租房并軌。政策開始一再強調“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體”。如2011年出臺的《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）指出：“要大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設”；《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》（2011年）又提出：“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體”；《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（2012年）再次提出“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體，并逐步實現與廉租住房統籌建設、并軌運行”。（二）公、廉租房并軌1.公、廉租房比較公、廉租房本質上沒有差別，同屬于租賃性保障房，差別只在于保障對象收入水平、租金補貼程度，以及提供方式等非本質的方面（見表1）。表1廉租住房與公共租賃住房的比較2.并軌2013年住房和城鄉建設部、財政部、國家發展改革委發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，要求各地從2014年起，公租房和廉租房將并軌運行。國家行政學院社會治理研究中心2014年6月的調查統計顯示，在獲得調查數據的33個大中城市中，有27個城市已經實行廉租房和公租房并軌運行。（三）“十二五”規劃任務1.3600萬套、20%保障目標“十二五”規劃在確立了未來以租為主的保障房體系的同時，還設立了3600萬套保障房建設和20%的保障率的具體目標，進一步表明我國將建立覆蓋更加廣泛的保障房體系。2011年國務院辦公廳發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號），明確提出“到‘十二五’期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右”的發展目標。《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確提出了3600萬套的建設任務。2013年3月新一屆中央政府成立以來，保障性住房建設繼續得到中央領導集體的高度重視。習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時說：“‘十二五’規劃提出，建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套（戶），到2015年全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，這是政府對人民做出的承諾，要全力完成。”2.1000套公租房、550套廉租房對于租賃性保障房，國家基本公共服務體系“十二五”規劃將目標細化為“十二五”期間“增加公共租賃住房不低于1000萬套”，同時“增加廉租住房不低于400萬套，新增發放租賃補貼不低于150萬戶”（見表2）。兩項相加，“十二五”期間租賃性保障房規劃任務為1550萬戶。表2“十二五”時期基本住房保障國家基本標準服務項目二當前我國租賃性保障房提供進展情況（一）面上情況2014年6月，國家行政學院社會治理研究中心對我國31個省區市和新疆生產建設兵團的公共租賃住房政策執行情況進行了調研。內容覆蓋截止到2013年末的公共租賃住房保障數量、保障方式、房源情況、投資方式、準入標準和分配方式、運行管理狀況、政府管理機構與實施機構以及竣工入住等情況，相關數據較好地顯示了我國公共租賃住房政策落實情況。這里重點介紹規模與保障情況、新建租賃性保障房特點、準入標準，以及保障情況。并軌之后的公租房和廉租房統稱為公租房，為了加以區分，這里統稱為租賃性保障房。1.籌集情況截至2013年底，全國共籌集租賃性保障房1425萬套，其中新建1349萬套，占94.7%；其他方式籌集76萬套，占5.3%。2.新建公租房特點（1）以政府投資為主1349萬套新建租賃性保障房中，政府投資1058萬套，占78.4%；國企投資88萬套，占6.5%；事業單位投資20萬套，占1.5%；民間投資179萬套，占13.3%（見圖1）。圖1各省（自治區、直轄市）租賃性保障房投資來源（2）以成套住房為主雖然《公共租賃住房管理辦法》規定，“公共租賃住房可以是成套住房，也可以是宿舍型住房”，但新建租賃性保障房中，成套1191萬套，占88.3%；非成套158萬套，占11.7%。（3）以非園區建設為主新建租賃性保障房中園區建設362萬套，占26.8%；非園區建設987萬套，占73.2%。（4）以集中建設為主新建租賃性保障房中，集中建設1252萬套，占92.8%；商品房配套建設97萬套，占7.2%。（5）半數以上已竣工截至2013年底，全國共竣工公租房764萬套，相當于新建租賃性保障房數量的56.6%。3.準入標準圖235個大中城市租賃性保障房準入標準準入標準決定誰有資格享有公租房。圖2列出了35個大中城市公租房準入標準。其中，哈爾濱、濟南、南寧、上海、深圳、武漢、鄭州、重慶等8個城市沒有收入準入標準。有準入標準的城市中，太原市的標準最為嚴苛（1290元/月），南昌的標準最為寬松（5448元/月），中位準入標準是銀川（2370元/月）。這顯示，有的城市的公租房只針對最低收入群體（如太原），有的城市則對所有人開放（如重慶）。4.保障情況截至2013年底，全國租賃性保障房已保障1057萬戶家庭。其主要特點有以下兩點。（1）以廉租房為主、以實物配租為主圖3租賃性保障房已保障家庭比例1057萬戶已保障家庭中，通過廉租房保障的有769萬戶，占72.8%；通過公共租賃住房保障的有288萬戶，占27.2%。同時，實行實物配租624萬戶，占已保障總數的59.0%；貨幣補貼433萬戶，占41.0%（見圖3）。（2）保障人口比例據測算，目前已保障人口數相對城鎮常住人口數的保障比例為3.3%，相對戶籍人口數的保障比例為1.8%，相對戶籍人口戶數的保障比例為2.4%。在地域分布上，西部比中部高，中部比東部高。（二）廣州、重慶、上海三城市比較1.模式與定位（1）廣州2013年2月，廣州市出臺《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》，將廉租房統一歸類為公租房。廣州市的公租房具有以下特點。一是剩余福利特征，只覆蓋城鎮居民人均可支配收入的60%左右的人群。準入條件嚴格，包括：①本市戶籍及工作（居住）；②三口之家月可支配收入限額5166元（參照城鎮居民人均可支配收入的60%左右確定），家庭資產凈值限額不超過33萬元；③在本市無自有產權住房，或現自有產權住房人均建筑面積低于15平方米；租住的直管房、單位自管房人均建筑面積低于15平方米（或人均居住面積低于10平方米）；④之前5年內在本市沒有房產產權轉移的。此外，《辦法》規定新建的成套公租房單套建筑面積控制在60平方米以下，以40平方米左右為主。二是以政府直接供給為主。廣州公租房供給模式采用政府部門為主體、財政資金為主要來源的收支兩條線管理辦法。主體單位是市住房保障辦公室，由它負責保障房的規劃、計劃、生產、管理與運營的辦法。廣州市住房保障辦公室屬于參公事業單位，既負責宏觀層面的規劃、計劃、房源籌措、資金籌集等，又負責具體項目的開發、建設、運營與管理。住房保障辦公室，下轄綜合處、人事處、資金財務處、征收儲備處、合同管理處、工程前期處、工程管理處、住房管理處、房改指導處等9個處，同時下轄住房保障房辦公室機關服務中心（保障性住房事務中心）。（2）上海2010年9月，上海市出臺《本市發展公共租賃住房的實施意見》（滬府發〔2010〕32號），成為上海市公租房（不包含廉租房）提供的主要制度框架。上海市公租房具有以下特點。一是公租房的基本定位：通過干預與引導租賃住房市場，解決有穩定工作的外來常住人口的階段性住房需求。鑒于上海戶籍人口的保障房問題主要通過廉租房和共有產權（可以相互轉變并且出售）的體系解決，公租房成為有效緩解在本市有合法穩定職業的青年職工、引進人才、來滬務工等常住人口的階段性居住困難的重要一環。因此公租房具有四個特征：一是針對穩定就業但住房困難的常住人口，不限本市戶籍，準入標準不設收入線，滿足不同層次住房困難家庭和單身人士的租賃需求。二是有限期租賃，只租不售。租賃合同一般兩年一簽，合同期內租金不作調整，保持穩定性；租賃總年限一般不超過六年。著重解決階段性居住困難。三是以40～50平方米成套小戶型住宅為主進行裝修并配置必要的家具、家用電器后出租，實現承租人“拎包入住”。四是租金較高。租賃價格按略低于市場租金水平確定。二是以國有公司形式投資為主。2011年至今，全市17個區（縣）均已組建公共租賃政府運營機構。2010～2013年，市級財政向各區（縣）累計撥付公共租賃住房專項補助資金47.8億元（其中包括中央財政補助資金13.8億元），區級財政按照1∶2相應安排配套資金后投入公共租賃住房機構。截至2013年上半年，全市各區（縣）公共租賃住房運營機構凈資產（所有者權益）合計約93億元，已完成公用租賃住房項目投資約50億元。（3）重慶重慶公租房是重慶“雙千戰略”的一部分。“雙千戰略”是重慶未來城鎮化戰略，也即主城區1000平方公里和1000萬人口戰略。重慶公租房具有以下特點。一是帶有普惠性質，體量巨大。重慶最初計劃到2020年建設4000萬平方米公租房，其中主城區和遠郊縣各占一半，最后修改為三年之內建設4000萬平方米，其中主城區3000萬平方米。公租房與安置房將使住房保障率最終達到30%～40%。而且公租房沒有收入準入條件和戶籍的限制。二是主導形式是融資平臺建設、房管中心管理的模式。除工業園區建設以外，重慶主要通過兩大融資平臺（地產集團和城投集團）進行建設，然后公租房交由房管中心進行管理。2.基本數據（1）規模存在較大差異由于三地公租房定位不同，最后形成的租賃性保障房規模也存在較大差異。重慶租賃性保障房籌集總量88.98萬套，廣州12.74萬套，上海14.85萬套（見圖4）。重慶的籌集總量分別是廣州的7倍和上海的6倍。而且，重慶的租賃性保障房籌集主要依賴于新建（99%）；相比之下，廣州只有87%；上海更低，只有68%。圖4廣州、上海、重慶公租房籌集總量及渠道（2）新建公租房資金來源重慶幾乎全部依賴政府投資，融資平臺方式為大規模的公租房建設提供了可能。廣州也主要依賴政府投資，但采用財政直接投入、政府部門收支兩條線運營管理方式，同時有少部分國有企業和民間投資。上海走企業化道路，主要依賴國有企業，其次是民間投資。政府資本金的注入，以及較高的租金價格，為融資平衡提供了一定的基礎（見表3）。（3）入住率三地租賃性保障房都出現入住率不滿的情況。其中，重慶市的入住率最低（64.9%），上海次之（77.3%），最后是廣州（89.5%）（見表4）。這主要有兩方面的原因：一是行政審批周期導致。申請公租房需要一個行政審批程序，容易導致竣工半年以內的公租房未入住；如果審批程序較為煩瑣，甚至可能導致竣工半年到一年的公租房未入住。二是供需不匹配，容易導致竣工一年以上的公租房仍未入住。表3公租房投資來源表4租賃性保障房入住與閑置比例重慶未入住公租房中，竣工一年以內和一年以上的比例約各占一半，表明審批程序與供需結構可能各占問題的一半；廣州主要存在于竣工一年以上的公租房，顯示更可能是供需結構導致。（4）保障比例同時，三城市租賃性保障房保障比例也不一樣。重慶已保障49.8萬人，占常住人口的2.9%；上海31.2萬人，占常住人口的1.5%；廣州9.2萬人，占常住人口的0.8%（見表5）。表5公租房保障比例三評議（一）“十二五”規劃完成情況對于租賃性保障房，國家基本公共服務體系“十二五”規劃將目標細化為“十二五”期間“增加公共租賃住房不低于1000萬套”，同時“增加廉租住房不低于400萬套，新增發放租賃補貼不低于150萬戶”。數據顯示，截至2013年底，全國共籌集租賃性保障房1425.16萬套。鑒于2008年之前租賃性保障房的籌集數量極為有限（在10萬～20萬套之間），2008～2010年三年間籌集租賃性保障房414萬套，因此，“十二五”規劃前三年間（2011～2013），我國共籌集公租房近1000萬套，完成“十二五”期間1550萬套租賃性保障房籌集任務的65%。因此就公租房的建設進展是否順利，是否完成計劃任務這一點，答案是肯定的。（二）提供的可持續性問題1.面上情況同時也應注意到，大規模的新建租賃性保障房存在兩個較突出問題，它們直接關系租賃性保障房的長期可持續提供問題。一是政府投資建設比例較高。雖然，公共租賃住房“可以由政府投資，也可以由政府提供政策支持、社會力量投資”，新建的租賃性保障房中，政府投資建設1058萬套，占78.4%，國企、事業單位、民企，以及其他部門加起來投資建設的比例不到1/4。政府直接投資建設，一方面給地方造成較大的資金壓力，另一方面其提供主體的有效性，直接關系公租房提供的長期可持續性（下邊將談論到）。二是較高的空置率問題。關于這一點，媒體有過很多報道。如“鄭州公租房空置率超過9成被迫放寬準入標準”（中國廣播網，2012-04-05），“廣東逾萬套保障房空置-東莞廉租房小區九成沒人住”（《南方都市報》，2014-01-02），“公租房為何變成空租房”（《南風窗》，2014-01-20）。雖然只是參考，但是揭示了中國公租房空置某種程度上已是問題。一個參照系是美國稅收抵扣政策下建設的租賃性保障房，要求最高空置率不超過7%。從三個城市的數據來看，目前中國很可能遠遠高于這一標準。2.三個城市比較層面考察城市層面，重慶、廣州與上海分別采用不同的公租房提供模式。重慶公租房幾乎全部依賴政府投資，通過融資平臺方式進行大規模的公租房建設，然后交由房管中心進行管理。廣州也主要依賴政府投資（比例高達76%），但是模式又與重慶不同，其采用財政直接投入、住房保障辦公室進行收支兩條線的運營管理方式。與之形成截然對比的是，上海不靠政府投資，走的是企業化道路，主要依賴國有企業和民間投資。發達國家經驗顯示，相對獨立的產權與運營主體，是公租房長期可持續運營的保障。但是目前的政府直接提供方式，無論是完全政府式的建設（廣州），還是融資平臺+房管中心方式（重慶），都可能因為主體的有效性，為公租房的長期可持續運營埋下隱患。目前重慶出現的較高的空置率（35.1%），已經是一個警醒。這一方面與重慶較高的公