第15頁，共15頁城市軌道交通管理的問題及對策研究TOC\o"1-3"\u一、引言 1（一）城市軌道交通 1（二）城市軌道交通管理 1（三）新公共管理理論 1（四）企業家政府理論 2二、城市軌道交通管理發展現狀和問題 2（一）運營安全管理法制層面 2（二）城市軌道交通 3三、城市軌道交通管理存在的問題 5（一）服務和管理能力不足 5（二）交通管理體系不完善 5（三）公共交通發展不平衡 6（四）執法力量不足力度不大 8四、城市軌道交通管理對策和建議 8（一）整合安保隊伍 8（二）隱患專項跟蹤 9（三）完善軌道交通法律法規 9（四）加強政府的規劃與建設管理 9五、結論 10參考文獻： 11致謝 14畢業設計（論文）成績單 15

一、引言鐵路運輸管理是鐵路運輸管理的核心內容之一，是鐵路運輸健康發展的必要制度保障。提高整個鐵路運輸系統的運營和管理水平以滿足旅客出行需求和文本可持續發展的方法是對鐵路運輸的緊迫調查。研究鐵路運輸，以便采取暢通，充分的風險評估和內部管理和應急措施，加強勞動分工明確信息平臺的外部監督，提高運營效率，服務質量，其安全性能有助于整合共同努力的組織功能。研究的目的是更好，這是解決以建立品牌標準化規范化軌道交通，以及優化業務運營質量鐵路運輸面臨其發展的兩大鐵路適當的操作流程發展的重大問題整體開發建設。（一）城市軌道交通根據城市公共交通分類標準（CJJ/T114-2007）的定義，城市軌道交通是指采用軌道結構進行負荷跟蹤和引導的車輛運輸系統。全封閉或部分一條封閉的專用線路，以鐵路或自行車的形式載有大量乘客。城市鐵路運輸包括鐵路系統，輕軌系統，單軌系統，有軌電車，磁力線系統，自動導軌系統和城市高速軌道系統。。（二）城市軌道交通管理城市軌道交通管理狹義上是指對軌道交通運營上的管理，而從廣義上來講，城市軌道交通管理涵蓋了規劃管理、建設管理、保護區管理、運營管理、安全管理、資金管理這些方面，而管理的具體要求在《城市軌道交通條例》中有所明確的規定。本文就是從廣義的城市軌道交通管理來展開研究的。（三）新公共管理理論新政府被認為是20世紀70年代和80年代在歐洲，大洋洲的“管理關注”，在行政改革領域的變化在美洲流行的理論和管理的典范。新公共行政部門認為政府管理有限，需要利用市場將私營部門管理戰略應用于公共部門高管，以緩解政府失靈并塑造企業。新的公共管理以管理主義為中心，通常被認為是公共管理和企業管理實踐的傳統管理實踐的結合。沒有系統的理論框架和概念框架仍有待確定基本的觀點，強調了公共部門，私營部門的管理有私營部門的優勢之間的根本區別是推進事業的，私營部門的商業模式被植入州政府改變。由于城市軌道交通管理在廣義上包括規劃、建設、運營、安全、資金等方面，政府作為管理的主體，如果在管理方法上，仍然只運用傳統模式，就不能涵蓋這么多方面，各方面的管理也不能夠被很好地統籌管理起來，管理上的缺陷會導致諸多問題地產生，最終阻礙城市軌道交通的發展，日益嚴峻的交通問題也不會得到解決。所以，政府運用新公共管理理論來管理，方法上結合傳統公共行政管理和企業管理，宏觀把控、統籌規劃，做好對下屬各部門以及軌道交通公司在具體工作實施上的管理，讓公共部門與私營部門相互協作、和諧管理。（四）企業家政府理論企業家政府理論是由奧斯本和蓋布勒等人在《改革政府》中提出的，該理論主張用企業管理方式來改革政府管理方式的行政理論，試圖把企業管理的模式移植到政府中來，把講效率、重質量、善待消費者、力求完美的服務以及注意運用科學管理方法的企業家精神引入政府組織中，來實現政府企業化，通過對政府的改革和創新，使政府更有效率和活力，達到重塑政府形象的目的，也指用企業家精神來改革或重塑政府。政府在處理城市軌道交通管理中存在的問題時，可以運用企業管理中的科學方法和創新精神，更好地加強和改進政府管理，提高辦事效率，增加凝聚力，并且城市軌道交通管理涵蓋了交通業、服務業、金融業等，有效地管理方法，可以為市民提供更好地交通服務。二、城市軌道交通管理發展現狀和問題（一）運營安全管理法制層面軌道運營安全管理法制層面的研究主要是關注與軌道運營相關的法律法規、制度規范等，從中汲取軌道運營需要注意的安全事項。首先，這些法律法規、制度規范等對軌道運營安全工作有著巨大的指導作用，可以保障實施的安全管理舉措合法合規;其次，這些法律法規、制度規范等也對軌道運營安全工作有著顯著的支撐意義，使得安全管理人員面對不合法不合規的現象可以果斷亮劍。最后，這些法律法規、制度規范等也是軌道運營企業結合實際情況制定安全管理目標和方案的基礎。迄今為止，在我國與軌道運營安全管理方面緊密相關的法律法規主要有五部即《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國反恐怖主義法》和《城市軌道交通運營管理辦法》。這五部法律法規中，前面三部是國家的普適法律，只有最后一部是由原建設部(現為住房和城鄉建設部)于2005年發布并實施的針對于軌道行業的行政法規。為了加強軌道運營安全管理，維護軌道乘客和運營企業的合法權益，深圳市政府曾在2004年深圳軌道1號線開通前夕發布《軌道運營管理暫行辦法》作為深圳軌道的地方法規。隨著軌道的網絡規模不斷壯大和城市公共交通系統的不斷發展，政府于2015年5月審議通過新的《深圳市城市軌道交通運營管理辦法》，深圳軌道運營總部于當年9月1日起正式貫徹實施此項地方法規。目前，由我國主管部門制定，處于綱要統領性質的軌道運營安全管理的制度規范主要有五部即《軌道設計規范》、《城市軌道交通技術規范》、《城市軌道交通運營管理規范》、《軌道運營安全評價標準》和《城市軌道交通試運營基本條件》。深圳軌道運營總部除了遵照落實這些國家、行業監管規定以外，運營總部總工程師辦公室、安全監察部也結合自身特色和集團要求，按照三標體系(IS09001,IS014001,OHSAS18001)以及運營總部安全管理實際需要，制訂了《運營總部質量、環境和職業健康安全管理手冊》、((運營總部安全生產責任制》、《運營總部通用安全規程》、《運營總部安全監管與考核管理辦法》、《危險源識別、風險評價及控制程序》、《運營總部安全隱患管理辦法》、《運營總部事故處理規則》等總部級通用安全管理的制度規范。（二）城市軌道交通城市軌道交通始于2005年5月。截至2015年底，共有7條軌道交通線路，包括一條有軌電車，線路里程約為233公里，如圖2.1所示。2015年的客運量約為7.16億人。鐵路運輸的發展歷史見表2.2。南京計劃在“十三五”期間建設17條城市鐵路線，包括11號線，4號線，2號線，2號線，9號線，10號線，2號線和1號線。我們以南京軌道交通為例，如5號，3號，南陽，寧河1號，寧高2號，寧浪城際，寧陽城際，寧田城際南延線，寧浪城際北線和寧祖城際。表2.1南京市已開通軌道交通線路匯總表線路名稱類型起訖點線路里程(km)車站數車輛編組一號線城市軌道邁皋橋一中國藥科大學39.7456二號線城市軌道經天路一油坊橋37.8356三號線城市軌道林場一株周東路44.9296十號線城市軌道安德門一奧體中心一雨山路21.6206機場線輕軌南京南站一祿口機場35.8136寧天城際一期輕軌泰山新村一金牛湖45.2124河西有軌電車有軌電車奧體中心東門一秦新路7.81352008201320172018圖2.1軌道交通里程、線路、車站數統計圖數據來源:歷年發展情況統計。2012年6月，組建城市軌道集團有限公司，隸屬于市國資委，具體隸屬關系如同2.2所示。城市軌道集團下設三個全資子公司，其中城市軌道建設有限責任公司承擔建設任務，設城市軌道運營有限責任公司承擔運營任務，設城市軌道資源開發有限責任公司承擔資源開發任務。根據職責分工，城市軌道交通中的城市軌道和輕軌均由城市軌道有限責任公司負責運營和管理，有軌電車由公交集團設立的新城現代有軌電車有限公司負責運營和管理。圖2.2南京市城市軌道企業隸屬關系圖三、城市軌道交通管理存在的問題（一）服務和管理能力不足一是擁擠問題。北京市城市軌道站內人流擁擠，上下班高峰時期車廂內更是擁擠不堪，各種嘈雜聲不絕于耳，甚至還有不少乞討賣藝的現象存在。尤其是大型公交樞紐站，比如北京西站、北京南站等，人流擁擠問題就更加嚴重了。根據以往問卷調查結果顯示:44%的被調查者表示對乘坐城市軌道時的擁擠程度表示不滿意，26%的被調查者表示很不滿意，30%的被調查者表示一般，0%的被調查者表示滿意。可見被調查者對乘坐城市軌道時的擁擠程度總體來說是不滿意的。所謂公共交通的舒適度似乎只是空談。二是安全系數。城市軌道安全指數較低，安全事故出現頻率也不低:城市軌道5號線乘客被車門夾死事件、城市軌道1號線跳軌事件等，以及高峰期人流擁擠可能引發踩踏等安全隱患。調查數據顯示，超過1/2的被調查者表示對乘坐城市軌道時的財產和人身安全感到一般，8%的被調查者表示不滿意;部分被調查者表示希望能給城市軌道1號線和城市軌道2號線加上安全防護門。安全問題需要政府和乘客的共同努力，才能將事故發生的概率降到最低，一方面需要乘客自覺遵守乘車秩序，不搶上搶下；另一方面，需要相關監管部門加強引導、管理和教育。這其中政府承擔的是主要責任。（二）交通管理體系不完善從交通管理的角度來看，治理措施的效果是有用的。但是，仍然存在缺陷。目前，我們對外國汽車的國家，小排量汽車會籍的控制，導致執行一共有五年中期總線控制政策的速率的顯著增加，但外國汽車的快速發展，未采取有效控制措施。由于抵消了現有的交通需求管理政策，外國汽車的份額，增長緩慢以及電力交通的增加，國內使用的比例長期增加。由于對汽車的增長速度抑制作用成本高顯著減少，周期長的軌道交通建設的單總線的產品和服務此外，難以滿足許多不同的原因的各種出行需求，城市道路交通環境仍較大面臨壓力。同時，據廣州市統計局統計，2012年6月，原監管在2015年10月占據5.9％，即中央城市交通監管后汽車的15％上升至17.7％外國汽車的數量，每月使用超過五次的外國汽車數量，從2013年6月的77,000輛增加到2015年6月的290％，達到30萬輛。該數據表明，“在現場銷售卡片并在該區域內駕駛”的現象正變得越來越嚴重。（三）公共交通發展不平衡交通的公平性主要由公共交通和交通設施兩個因素組成。由評價結果看出，交通公平性的改善程度顯著，主要是因為公共交通的建設起到了重要作用，但結合實際情況，還存在公共交通資源分配不均、資源浪費的問題。公共交通系統主要由四部分組成，分別是常規公共交通汽車、軌道交通、出租車、輪渡。其中，常規公交和軌道交通是公共交通系統的主體，因為兩者有巨大的運力，市民使用頻率最高，依賴程度最大。從《中國統計年鑒》和交通委員會的統計數據整理可知，如圖3-1、圖3-2，從2006年到2018年，公共交通的客運量和客位數一直在增長，客運能力不斷提高。但是，公共優先政策的實施還存在資源分布不均，部分地域公共交通發展不平衡的問題。2006200720082009201020112012201320142015201620172018圖3-1公共交通的客運量2006200720082009201020112012201320142015201620172018公交汽車運力增長速度己經遠遠低于軌道交通。如圖3-5所示。隨著軌道交通運力不斷上升，常規公交運力增長趨勢減緩，路面交通擁堵情況惡化，公共汽車客位數占公共交通總客位數比例下降后趨于平穩，而公共汽車的客運量逐年下降。反觀軌道交通，從正式運營以來，運力逐年上升，1998年軌道交通客位數只占公共交通總客位數的1.12070，直到2018年這一比例達到2_5.6070，表明了軌道交通作用日益明顯。從2006年至2018年軌道交通營運客位的平均年增長率達到2_5.6%，而公共汽車客位的年均增長率僅為10.22070，從營運線路長度來看，2003年至201_5年軌道交通的平均年增長率為26.3070，而公共汽車的平均年增長率僅為10.4070。出租車的客位數從2006年至2018年都保持在一個穩定的水平，客運量從2006年至2017年處于一個增長的態勢，在2003年至2004年間出現了快速增長，主要同樣是受到禁摩政策的影響，但是到了2018年，出租車客運量回落到2010年的水平，主要因為網絡預約車輛的出現，分流了一部分客源。2006200720082009201020112012201320142015201620172018（四）執法力量不足力度不大城市軌道運營現有執法力量有三部分構成，一部分是軌道公安，隸屬公安局公交分局;一部分是執法大隊，隸屬城市軌道運營管理辦公室;一部分是城市軌道保安，分屬不同的保安服務派遣公司，由城市軌道運營總部進行日常考核和代管。三股執法力量中，軌道公安具有完全的執法僅，執法大隊擁有部分的執法權，軌道保安沒有執法權。軌道公安主要處置城市軌道范圍治安犯罪導致的人員傷亡或財產損失等惡性安全問題。軌道保安主要承擔運營生產的輔助性工作，兼顧運營安全保衛職能。可見，軌道運營安保的核心執法力量是執法大隊。城市軌道運營管理辦公室接受交通運輸委員會的委托，依據《城市軌道交通運營管理辦法》有關條款，其執法大隊在委托權限內依法實施行政執法。從軌道運營的實踐來看，現行執法大隊采用的客流大站駐點模式，無法適應快速處置的要求，執法大隊從接案至到案的時間一般在半小時以上。這既不利于違法證據的保全，也無法立即有效制止違法行為，還致使違法主體有機會能夠逃離事發現場。執法大隊的執法案件可以歸納為三類，一類是城管類，如軌道運營場所吸煙、私自擺攤、派發傳單等；一類是交通類，如非緊急情況啟用軌道運營緊急裝置、故障阻礙車門關閉、跨越閘機圍欄等；一類是住建類，如軌道安保區違法施工作業、破壞出入口等。對于前兩類違法行為，執法大隊尚可有效管控，但是面對第三類違法行為，由于涉案處罰金額通常較大，違法主體抗拒執法現象屢有發生。這種情況，執法大隊必須轉而求助于市住房和建設局等業務主管政府部門，幾經溝通周折，最終才能實現執法目標，執法的時效不盡如人意。四、城市軌道交通管理對策和建議（一）整合安保隊伍城市軌道保安是深圳城市軌道現有執法力量中唯一由城市軌道運營總部直接控制的。城市軌道保安因身處運營的最前沿，既可能在平時工作中第一時間發現安全問題，也可以即時到達現場響應突發事件的處置需求。但是，城市軌道保安的缺點也同樣明顯，譬如無執法僅并且人員流動較大、素質不高等。應該通過提高待遇、加強培訓等手段深入挖掘城市軌道保安潛力，實現其對執法大隊的補充性和對城市軌道公安的輔助性作用。與此同時，執法大隊作為現行城市軌道安保力量的核心，應做出適應大網絡化運營格局的相關改革，變大站駐點模式為片區巡查模式，逐步過渡為24小時值班，力爭實現巧分鐘之內到場。深圳城市軌道運營總部應進一步密切與深圳警方特別是地鐵公安的警情溝通，配合警方工作，申請警方協助，在車站建立治安副站長機制，邀請片區派出所的專門警務負責人員出任。（二）隱患專項跟蹤隱患具有典型的重要而不緊急的特征，一般情況下通過制定臨時安全管理措施，隱患并不會直接產生危害。正因如此，隱患責任單位往往消極應對隱患治理工作，隱患也才常常表現為久治久犯或久治不愈。若欲改變這種不良狀況，深圳地鐵運營總部應當充分利用現有組織體制，緊緊依靠安全管理委員會這一安全管理最高權力機構，對隱患治理工作進行督辦，由上而下地，組織技術攻堅，加大安全投入，對發現、排除隱患有功的單位給予表彰。特別是當同一隱患重復出現或較為普遍時，安全管理委員會應對該類隱患升級管理，記錄在冊并定期公示整改進度。若隱患治理超出運營總部能力范圍，安全管理委員會還應及時報請上級介入協助。（三）完善軌道交通法律法規《條例》共七章節、五十九條條例，全篇從總則、規劃與建設、保護區管理、運營服務、安全管理、法律責任、附則這七章節闡述相應條例規定，每個章節都涉及很多部門、單位，但到底哪個部門負責處理哪些方面的管理，就單從條例中看，很難清晰地知道。所以，建議可以另附文件，按照部門劃分職責分工及管理內容，最好是以表格的形式列出，這樣不僅更能直觀地明確職責，還能有利于市民向對應部門反映相關問題。然后，對于乘客需要遵守的相關條例規定，可以單獨列出，讓乘客清楚地知道乘車規則。針對條例中第六條規定的“軌道交通經營單位被授權實施行政處罰權”，這需要進一步完善，因為軌道交通公司作為企業實施行政處罰權，對于市民來說缺乏威信，在具體實施該權利的時候，公司遠沒有公安局來的有力，同時在特定時期進行列車、車站安全巡視工作，也由公安局負責巡視更有效力、更正式、更嚴肅，而軌道交通公司可以作為輔助配合單位，配合執法部門工作。（四）加強政府的規劃與建設管理在對軌道交通的規劃上，政府可以借鑒日本站城一體化的模式，將站點設置和周邊區域發展統籌規劃，根據區域的本身特點，確定發展類型，已車站帶動區域發展，并配合一系列配套設施建設、優化，使區域的發展不斷完善，增加區域吸引力，吸引人流、商機，反過來促進軌道交通發展，形成良性循環。另外，對已建成的線路在合理利用沿線用地方面，一是有關部門（國土局）定期對軌道交通沿線用地進行實地查看，由管理的主體主動了解具體情況，同時可以聯合資源開發部門分析研究后，制定新的規劃方案，采取有效措施，將問題解決。二是設置發現存在問題的渠道，因為很多時候都是市民第一時間發現現場問題，但大部分人苦于不知道問題反饋渠道，同時也與自身利益不大，久而久之這些問題就遺留下來，最終無人問津，所以設置專門的反饋渠道并廣而告之，同時對發現問題的人員有相應獎勵政策。對已存在的建設施工方面的遺留問題，一是建設、安全等相關部門應該定期對建設施工遺留問題的整改情況進行復查，整改不理想的，應該直接通報。二是設置或完善對建設施工方的考核機制，記錄進其履歷里，建立類似施工方信用檔案，有不良記錄的，將會影響其之后的招標。三是軌道交通公司與施工方協調，按照合同確定是否違反要求，根據合同規定，進行整改，如果無法協調的，需要政府有關部門介入。五、結論城市軌道交通是順應時代發展的產物，它解決了城市居民出行難題，緩解了城市交通擁堵，綠色環保，是社會可持續發展的必然選擇。全國各地大興建設城市軌道交通，科學規劃，嚴密設計，將每一條線路的路徑、長度都緊密聯系居民生活，充分發揮軌道交通運輸作用。可以說，有了軌道交通，城市發生了巨大的變化，一方面提高了居民生活質量，另一方面也促進了城市經濟發展。但在未來，建設任務將逐年降低，運營管理水平質量則成為軌道交通能否長期受人青睞的重要標準。本文圍繞城市軌道交通運營管理，借助國內外研究經驗，結合國內軌道交通運營管理的現狀，對其建設運營情況進行闡述。本文旨在通過剖析軌道交通運營管理，將現階段已取得的經驗與成果提煉出來并分析存在的問題，為后續新線開通總結經驗，讓軌道交通繼續發揮服務優勢，創新強化管理能力。其良好的管理文化和措施能夠為其他城市軌道交通運營管理提供有效借鑒。

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