第四講行政組織一、行政組織的含義和類型二、行政組織設計的一般指導原則三、行政組織的結構和體制四、行政組織中的非正式組織五、行政組織氣候六、行政組織沖突七、行政組織發展一、行政組織的含義和類型：

行政組織（狹）：政府為推行公務對人員權責劃分所作的系統安排。

思考：這個定義對行政組織內涵的概括夠不夠全面？請在學完這一講內容后，融合不同時期理論家對行政組織的認識，并根據你自己對行政組織的理解，再為行政組織下個定義。行政組織的類型：1．領導機關（中樞機關）：指一個行政組織體系的領導中樞和決策中心。2．職能機關：指各級政府對外管理業務和社會事務的機關，通稱為業務部門。

國務院的職能機關分為部、委、辦、直屬機構四類：

部：外交部、監察部、國防部、公安部、司法部、教育部、科學技術部、信息產業部（合為：工業和信息化部）、文化部、衛生部、民政部、國土資源部、建設部（改為：住房和城鄉建設部）、鐵道部、水利部、農業部、商務部；交通部（和民航總局及郵政局合為：交通運輸部）想想看：這四類機構有何不同？委：國防科學技術工業委員會（合入科技部）、國家民族事務委員會、國家發展和改革委員會（下設新局：國家能源局）、人口和計劃生育委員會辦：僑辦、臺辦、港澳辦、信息化工作辦公室（合入工業與信息化部）直屬機構：國家環保總局（改為：環境保護部）、民航總局（合入交通部）、國家郵政局（合入交通部）、國家煙草專賣局（合入工業與信息化部）、食品藥品監督局（合入衛生部）、中華人民共和國海關總署、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家體育總局、國家安全生產監督管理總局、國家統計局、國家林業局、國家知識產權局、國家旅游局、國家宗教事務局。3．輔助機關：是為協助行政領導機關和職能機關實現行政目標、完成工作任務、行使職能而在機關內部承擔輔助性工作的機關。

⊕綜合性輔助機關：國務院辦公廳

⊕專業性輔助機關：人力資源和社會保障部（由人事部、勞動保障部整合后形成）、財政部

⊕后勤保障機關：國務院機關事務管理局

4．咨詢參謀機關：指由權威的專家學者和富有經驗的資深政府官員組成，專門為政府出謀劃策和對政策方案提供論證的行政機關。

如：國務院參事室、政策研究室5．派出機關：是指上級機關根據需要授權委派的代表機關。

如：國家審計署向各省派駐的特派員辦事處二、行政組織設計的一般指導原則：思考1：如果以后有機會進入政府機構，讓你參與設計一個新機構的設置方案，你有一個基本的思路嗎？思考2：試以行政組織設置的一般指導原則評析“大部制”機構改革方案。思考3：關注“大部制改革”，說說大部制改革要解決的機構上的難題（權力整合難、人員分流難、機制磨合難、運行監督難）。1．適應職能需要原則：

案例：局長的失誤

張某在幾年前當了某局的第一把手后，很重視搞好與同事的關系，很能體貼部署的甘苦。他想我能當上局長，全靠老同事們的支持，只有給他們晉升提拔，才能對得起他們，才能維護自己的領導地位。于是，他多方努力，說通上級，打通關節，在局內增設了機構，多設了副職，使許多老同事、新同事得到了晉升。這樣一來，這個局原來只有4個處，現在擴展為8個處；原來每個處轄3個科，現在擴展為5個科；原來每個處（科）只設2-3個處（科）長、副處（科）長，現在擴展為5-8個處（科）長、副處（科）長。有個處，正副處長共8人，群眾戲稱為“八大處”；有個科有正副科長5人，群眾戲稱為“五官科”。

這位局長原以為這是一種巧安排，既照顧了老同事、老部屬，又加強了自己的領導地位，人多好辦事，工作一定能更好地開展。而實際上事與愿違；由于機構臃腫，人員素質不高，造成互相扯皮，辦不成事，這位局長吃了苦頭，這個局的工作也受到挫折。

提問：局長的失誤體現在哪里？帶來了什么后果？2．職權責相稱原則：職：指一個行政機關的職能范圍或一個公務員的職務范圍；權：是指授予與職務相當的權力；責：就是執行職務、行使權力承擔的相應責任。在實踐中要避免四種典型情況：①有職無權②有權無職③有權無責④有責無權3．精簡效能原則：

就機構而言：設置機構要從管理職能來考慮，把行政組織的機構數限制在最低限度內。

就領導班子而言：副職不宜過多。

就一般管理人員而言：防止“有人沒事干，有事卻沒人干”的情況。4．管理幅度與層次適度的原則：

幅度：指一個層次的行政機構或一個行政領導能直接有效控制的下級機構和人員的數量。

層次：是指組織縱向結構中等級關系數。

管理幅度與層次適度：即指組織系統縱橫結構的最佳度。

尖高型組織

扁平型組織5．協調統一和因地制宜相結合的原則:6．法制原則：我國憲法規定：國務院和地方政府的組織由《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級政府組織法》做出規定。7．穩定性和變動性相結合原則：三、行政組織的結構和體制：◎行政組織的結構：

行政組織的結構：是指機構和部門的設計及人員職務的安排。行政組織的宏觀結構（就整個國家范圍來講）:縱向：4（5）級政府架構；橫向：中央：部、委、辦、直屬機構；省：廳、委、局、辦；市（縣）：局、委、辦、科；鄉鎮：科、辦。行政組織的微觀結構（就某個具體部門而言）：◎行政組織的體制：

行政組織的體制：是指對組織結構的制度化安排。

1．首長制與委員會制（按最高決策權的歸屬情況）：2．層級制與職能制（按組織內部各機構性質與功能）：處長A科長B科長C科長科員科員科員A部a部b部c部C部B部

3．集權制和分權制（按上下級權力的大小）：

案例：溫特圖書公司的組織改組溫特圖書公司原是美國一家地方性的圖書公司。近10年來，這個公司從一個中部小鎮的書店發展成為一個跨越7個地區，擁有47家分店的圖書公司。多年來，公司的經營管理基本上是成功的。每個分店的年銷售量為26萬美元，純盈利達2萬美元。但是近3年來，公司的利潤開始下降。2個月前，公司新聘蘇珊任該圖書公司的總經理。經過一段時間對公司歷史和現狀的調查了解，蘇珊與公司的3位副總經理和6個地區經理共同討論公司的形勢。

蘇珊認為，她首先要做的是對公司的組織進行改革。就目前來說，公司的6個地區經理都全權負責各自地區內的所有分店，并且掌握有關資金的借貸、各分店經理的任免、廣告宣傳和投資等權力。在闡述了自己的觀點以后，蘇珊便提出了改組組織的問題。

一位副總經理說道：“我同意你改組的意見。但是，我認為我們需要的是分權而不是集權。就目前的情況來說，我們雖聘任了各分店的經理，但是我們卻沒有給他們進行控制指揮的權力，我們應該使他成為一個有職有權，名副其實的經理，而不是有名無實，只有經理的虛名，實際上卻做銷售員的工作。”

另一位副總經理搶著發言：“你們認為應該對組織結構進行改革，這是對的。但是，在如何改的問題上，我認為你的看法是錯誤的。我認為，我們不需要設什么分店的業務經理。我們所需要的是更多的集權。我們公司的規模這么大，應該建立管理資訊系統。我們可以透過資訊系統在總部進行統一的控制指揮，廣告工作也應由公司統一規劃，而不是讓各分店自行處理。如果統一集中的話。就用不著花這么多工夫去聘請這么多的分店經理了。“你們兩位該不是忘記我們了吧?”一位地區經理插話說："如果我們采用第一種計劃，那么所有的工作都推到了分店經理的身上；如果采用第二種方案，那么總部就要包攬一切。我認為，如果不設立一些地區性的部門，要管理好這么多的分店是不可能的。""我們并不是要讓你們失業。"蘇珊插話說："我們只是想把公司的工作做得更好。我要對組織進行改革，并不是要增加人手或是裁員。我只是認為，如果公司某些部門的組織能安排得更好，工作的效率就會提高。"

思考題：1.該圖書公司在組織體制上存在那些問題？2.你認為該公司應該怎樣進行組織改組？

4．完整制與分離制（按同一層次各行政機構受控于上級機構或首長的數量）：

案例：巴恩斯醫院10月的一天，戴安娜給醫院院長戴維斯打來電話，要求立即做出新的人事安排。從戴安娜急切的聲音中，戴維斯能夠感覺到發生了什么事。他讓戴安娜馬上過來見他。大約5分鐘后，戴安娜走進了戴維斯的辦公室，遞給他一封辭職信。“院長，我再也干不下去了，”她開始申訴道：“我在產科當護士長已經四個月了，我簡直干不下去了。我怎么能干下去呢？我有兩個上司，每個人都有不同的要求，都要求優先處理。要知道，我只是一個凡人。我已經盡最大努力適應這種工作，但看來是不可能的。讓我舉個例子吧。請相信我，這是一件平平常常的事。像這樣的事，每天都在發生。

“昨天早上7：45我來到辦公室，發現桌上放了一張字條，是杰克遜（醫院的主任護士，負責全院護士工作）給我的。她告訴我，她上午10點中需要一份床位利用情況，供她下午在向董事會報告時使用。我知道，這樣一份報告至少需要一個半小時才能寫出來。30分鐘后，喬伊斯（戴安娜的直接主管，基層護士監督員）走進來問我為什么我的兩位護士不在班上。我告訴她，雷諾次醫生（外科主任）從我這里要走了她們兩位，說是急診外科手術正缺人手，需要借用一下。我告訴她，我也反對過，但雷諾次堅持說只能這么辦。你猜，喬伊斯說什么？她叫我立即讓這些護士回到產科部。她還說，一個半小時以后，她會回來檢查我是否把這件事辦好了！我跟你說，院長，這種事情每天都會發生好幾次的。一家醫院只能這樣運作嗎?”思考題：1.該醫院組織體制安排有沒有問題？2.如果你是該醫院的院長，你會怎樣改進醫院的現狀？四、行政組織中的非正式組織

機關

表面看去，機關是平靜的，單調的。早上來上班，下午回家去。按部就班，各司其職，秩序井然。同事之間說說笑笑，親和得宛如一家人。其實，機關人員的和氣、微笑、打招呼、串門，都極有講究，含有很深的“機關”。對什么人說什么話得透著點敬畏、恭順、奉承與無知，對什么人只需點點頭，什么人連頭都不用點，什么人可以悄悄說點私房話，什么人則嚴加防備、守口如瓶，都可有講究啦。……這些講究和學問沒有誰能傳授給你，得靠自己去慢慢品味、領會。

提問：從這段文字中，你能讀出什么？◎站在領導者的角度，應如何對待行政組織中的非正式組織？1.首先必須從思想上正視非正式組織的存在。

公共行政學者通常承認在正式的官僚機構中永遠存在著非正式的組織。但認為法治觀念的深入以及因之而導致的制度化等極大地限制了非正式組織的干擾。※非正式組織對行政管理的積極影響：（1）非正式組織的存在可以滿足行政組織成員的心理需要。（2）非正式組織的存在能增強行政機關內部的合作與協調。（3）非正式組織可以成為組織信息傳遞的輔助渠道。※非正式組織可能造成的消極影響:（1）目標沖突。（2）容易導致小團體主義。（3）散布謠言。2.允許非正式組織的存在，并因勢利導，支持非正式組織開展各種有益的活動，充分發揮其積極方面的作用。3.行政領導者要盡可能聯絡非正式組織的領袖人物或其核心成員。4.行政組織內部要經常進行信息交流和意見溝通，不給非正式組織傳播不良信息的機會。5.在對待非正式組織時，應盡量避免采用強制生硬的行政手段，而要較多地采用較為主動的態度和靈活的策略方法。

請問該怎么做呢？⊕對于非正式組織的合理要求，要通過適當調整組織的績效目標等方式盡可能滿足。⊕對于不合理的需求，不能遷就、妥協或無原則地滿足，但是可以通過滿足非正式組織其他合理的目標、要求的方式轉移其可能會產生對立的目標、要求。6.加強組織文化建設，以增進組織凝聚力，使正式組織和非正式組織合為一體。該怎么做呢？五、行政組織氣候：1．內涵：

行政組織氣候(AdministrativeOrganizationClimate)：是因行政組織成員的觀點、情感、人格、態度、情緒等心理因素而產生的普遍且持久的組織氣氛。

良好的組織氣候反映出個人對組織文化的知覺及解釋，主要是在主觀心理感知層面。

案例：車輛注冊處與麥當勞到上午8點45分辦公室開門時，排在馬薩諸塞州沃特敦市的機動車輛注冊處門前的人常常多達25人。到正午時分，尤其是臨近月底之際，人們圍著這座房子排起的隊伍則更長。注冊處內，駕車人在無明顯標記的窗前慢慢地隨著隊伍往前移動著腳步，等著辦理駕駛執照或汽車注冊手續。當你終于排到隊首時，辦事員卻常常告訴你排錯了隊：“到那邊取申請表，然后再到這兒來。”有時會說：“這兒只辦理新執照，如果執照丟了，需要補辦，就去下一個窗口。”顧客們不耐煩地抱怨著，辦事員有時舉止無禮，說話不文明，甚至非常粗魯。看上去簡單的事情可能要用45分鐘甚至更長時間才能辦完。等到大家為辦理執照而拍照時，通常已滿面怒容了。攝影師大膽嘗試著讓他們一展笑容，但很少獲得成功。

就在離這兒不遠的麥當勞快餐店里，人們也在排著隊。里面有幾列隊，每一列都不長，而且隊伍移動得很快。菜單清清楚楚地寫在引人注目的標牌上。柜臺里的服務員自始至終彬彬有禮。如果某位顧客要的東西不能馬上得到，服務員會請他在一邊稍等片刻，食品做好后會被請回到隊首取他所訂之食品。這里氣氛友好而親切，餐廳里窗明幾凈，一塵不染。

提問：請問有何感受？①車輛管理處組織氣候怎樣？

②組織氣候不佳的原因？組織成員的個性、認知、目標和組織目標不夠融合一致。③關注組織氣候的意義？營造良好的組織氣候是組織有效開展工作的保障。有何感受？2．衡量尺度及改進：

○組織氣候研究學者黎特文和史春格設定了以下九個尺度來測量組織氣候：（１）感到受到法規、程序限制的程度。（結構）（２）感到自己可以做主而不必請示的程度。（責任）（３）感到獎勵是否滿意和公平的程度。（獎酬）（４）感到機構和工作的風險程度。（風險）（５）感到人際關系融洽的程度。（人性）（６）感到上下級和同事間相互協助和支持的程度。（支持）（７）對組織目標和績效標準的認識程度。（標準）（８）感到上級和其他成員愿意聽取不同意見的程度。（沖突）（９）對組織具有歸屬感的程度。（認同）○改進：領導者是關鍵，要及時關注組織氣候，積極推動營造良好的組織氣候。

六、行政組織沖突：1．內涵：

行政組織沖突：是指組織內部成員之間、成員個人與組織之間、組織中不同團體之間，由于利益上的矛盾或認識上的不一致而造成的彼此抵觸、爭執或攻擊的組織行為。

理論家如何認識組織沖突呢？

古典組織理論只看到組織沖突消極的一面，把沖突視為“暴力和破壞穩定”的因素，認為它不利于組織中正常活動的開展，甚至視之為“管理失敗或組織崩潰的前兆”。因此，對待組織沖突往往采取“回避、掩蓋或壓制”的措施。

從西蒙開始，管理學者開始以一種積極的方式來探討組織沖突。西蒙認為：“沖突，不但不足怕，而卻可愛。若從領導者的立場而言，沖突乃是獲得內部控制的主要工具。”2．組織沖突的解決：◎解決組織沖突的過程中，首先注意區分破壞性沖突和建設性沖突兩類不同性質的沖突。沖突并不全都是有害的，有些沖突是功能正常的、具有建設性的。因此，管理者應當認真看待沖突，將沖突一分為二對待。◎關于破壞性沖突的解決辦法，美國學者勞倫斯的觀點頗具代表性，具有很高價值。他提出三個基本思路：第一，面對問題并解決問題。第二，潤滑雙方分歧。第三，強迫執行。3．行政組織沖突的具體類型及其解決：·成員之間的沖突：案例:羅伯特的處境29歲的羅伯特是某機電產品公司市場營銷部門的一位中層管理人員。最近9個月時間，他接受了一項特殊的任務，被責成越過他上面的兩級領導而直接向公司分管營銷工作的副總裁比奇先生匯報工作。比奇通知羅伯特的上司，不要給羅伯特分派其他的任務－因為他要直接為他工作。為保持經常密切的溝通，比奇讓人在羅伯特的辦公室里安裝了一個高技術電話系統，并準許他直接同一位總裁秘書聯系。

羅伯特所在的公司是一個古老而呆板的組織，目前正面臨著外部環境的挑戰。公司是高度集權化的，許多主要管理人員都抱怨公司過于行政機構化了。在這些人眼里，像羅伯特的上司及上司的上司這些年紀較大的經理人員都是不能適應新環境的“老朽”。公司內的變化通常很慢。羅伯特在許多事情處理上同他的上司發生了直接沖突，盡管他是在按照比奇先生的命令行事。羅伯特心里明白這些表面之后隱藏著多深的厭惡，但他仍覺得直接為比奇先生（時而有人提到比奇將成為公司的未來首席執行官）工作是一件令人興奮的事－盡管他為自己陷入到不斷激烈的行政機構化斗爭之中而倍感不安。

羅伯特同比奇一起在緊鑼密鼓地為公司的一項引人注目的新產品開發項目工作著。該項目有望取得巨大的成功。就在向公司執行委員會正式介紹研究成果的前兩天，比奇派遣羅伯特到會議將要舉行的勝地對所有安排進行了兩遍甚至三遍的檢查。比奇抵達的時候，早上3點鐘就叫醒羅伯特，一起檢查幻燈，以確保所有的幻燈片在投射時都頭沖上。成果介紹完后執行委員會采納了其中絕大多數的建議。兩天以后，比奇被提升為亞洲超事業部副總裁。

羅伯特回到辦公室后發現桌上擱了兩份例函。第一份是關于比奇已經得到提升，飛往新職位赴任的通知。第二份是他的上司寫的紙條，說來談談他在過去6個月的工作表現問題。羅伯特不知該怎么辦好。

思考:1.羅伯特面臨怎樣的困境？是什么原因引起的？2.你能給羅伯特提供什么建議來幫助他擺脫困境？·個人與組織之間的沖突：·組織中團體之間的沖突：

案例:行政管理區劃產生的矛盾A市管轄的B區和C區，地理相連，兩區交界處是近10萬人的工業區。在這個工業區中，有上百家企業，每年向國家繳納稅利達百萬元以上，被A市列為經濟特區。

50年代初，A市把B區劃為城區，C區劃為郊區。近年來，隨著A市經濟的發展，先后從外縣遷進部分企業到B區和C區交界處。同時，A市也相繼在該地區立起幾十家企業，人口不斷增多。為了加強管理，B區在此處成立了辦事處，作為政府的派出機構管理該地；之后，C區也在該地成立了鎮人民政府，以便實施管理。這樣，也就出現了許多矛盾和問題。例如市場管理，誰承辦的營業執照，誰就收取管理費和稅款。雙方為了使自己的區能夠多收管理費和稅款，開始互相競爭。

C區在承辦營業執照時放寬政策，只要申報就給辦理，這樣,致使許多原來持有B區工商所執照的專業戶到C區重新登記辦證。對此，B區不得不采取相應的對抗措施。又如，在交界的公路維修問題上，兩個區誰都不愿管，使這里過去較好的瀝青路變得凸凹不平，人與車輛均難行走，類似的問題還很多。A市對該地區出現的問題曾多次進行過研究，提出的方案大致有三個：1、把該工業區劃分給C區。消息一傳出，在當地居民中就引起極大反響，大部分居民不愿隸屬C區。原因是C區是郊區，這會影響到就業、孩子讀書等一系列問題。為此，許多居民紛紛想辦法，將戶口遷到A市城區，這又給城區的人口增加了壓力。何況B區不同意讓一塊“肥肉”落入C區，因此，A市很快放棄了這一方案。

2、將此工業區劃入B區。由于A市城區在各方面的壓力都比較大，如果將該工業區劃入B區，又會涉及到農轉非、城區就業等一系列問題。同時，C區也不同意將“財神”讓給B區，所以，這個方案也只得放棄。

3、有人提出把此工業區劃歸A市直接管轄，即直轄鎮。但是，又有人提出這涉及到政府機構升級問題，要上報省政府和中央，還要經人大通過。同時，作為B區和C區都不贊成。因為這樣一來，勢必影響到兩個區的財政收入等等。同時，A市也感到不好管理，因為這與A市政府提出的放權目標相矛盾。

該地區的隸屬問題至今仍未解決，積累的問題也越來越多。

思考：

1.請你為B區和C區之間的矛盾定性？2.如果你是A市的市長，你將如何處理?

七、行政組織發展