政府門戶網站在公共危機管理中的地位與作用

摘要：分析總結了政府門戶網站在政府公共危機管理不同階段的地位和作用，探討了網絡時代政府開展危機管理的方式，論證了政府門戶網站是各級政府開展公共危機管理的新平臺。從政府門戶網站運維機制、團隊建設等方面，提出了發揮其危機管理平臺作用的新思路。關鍵詞：網絡傳播；公共危機；政府門戶網站；政府危機管理一、網絡時代的公共危機件與政府危機管理互聯網因其傳播速度快捷性、信息內容海量性、文化觀點多元性等特點‘已經成為社會各階層利益表達、情感宣泄、思想碰撞的重要輿論渠道，已經滲入到經濟社會及政治生活的各個方面日漸深入地改變著信息傳播方式和政治生態環境。尤其是在事關公共利益或公共價值方面，互聯網一直以最快的速度和最深入的視線引導著輿論熱點引發、擴大或化解公共危機的案例屢見不鮮。中國雖然擁有世界上最龐大的網民群體，但仍沒有進化到真正的網絡公民社會而互聯網自媒體的特性給網民勃發的激情提供了參與和發出自己聲音的可能，于是一些在傳統傳播渠道和言論環境下原本可以控制的事件，因互聯網的傳播，引爆輿論熱點從而引發、擴大公共危機事態，加劇了危機管理難度。(一)政府公共危機管理面對網絡時代的多維挑戰目前中國正處在經濟社會結構轉型與體制轉軌并行、傳統與現代及后現代主義并存、不和諧因素活躍、社會矛盾多發的時期，也是各類公共危機的易發期。環境污染、社會分化、貧富差距、公權腐敗、群眾維權等客觀因素的存在都有可能誘發公共危機事件。一些自然災害也可能因為自然原因和人類社會自身原因交互作用，而成為危害巨大的公共危機事件。在網絡時代的背景之下，為應對互聯網觸發或者擴大的公共危機傳統的政府公共危機管理機制呈現出非常蒼白的一面。1.在觀念上，對網絡認識不足、認識錯誤或認識焦慮，缺乏明晰的應對措施部分領導干部對待網絡的態度以及參與網絡互動的情況與民眾的期待不相適應有些領導干部甚至表現出不同程度的“網絡焦慮”情緒，主要表現為被網絡世界邊緣化的危機感焦慮，面對網絡上的批評和指責的委屈感焦慮，遇到突發性事件特別是重大公共危機事件時的危機感焦慮。尤其在發生公共危機的時候領導干部在面對“行政問責風暴”的同時還要面對民眾鋪天蓋地的“網絡問責風暴”，進一步加重領導干部的焦慮情緒。而一旦網絡輿論風暴爆發一些地方又不能正確對待并妥當處理網絡輿論，施以“封、堵、壓、謊”不但于事無補反而容易加深政民之間的隔閡，加劇政府危機管理的難度。2.在體制上傳統應急管理體制在應對自然災害等公共危機有效有力，而在應對網絡公共危機時卻顯蒼白社會性公共危機的誘因復雜、涉及面廣傳統應急管理模式往往是保守式、關門式決策只注重應對現實問題忽視、缺乏輿論引導尤其是網絡輿論和信息公開與社會性公共危機的生成、發酵和消解在機制上不相適應。而無論是面臨自然性災害或是社會性公共危機輿論引導及信息公開都是突發事件應急處置中一個非常關鍵的環節。如果對此處置不當則容易引發社會潛在矛盾的連鎖反應進而成為政府危機、社會危機。例如汶川地震發生后前期輿論引導工作做得不夠到位短期內網上各種謠言四起面對網上流傳廣泛的各種地震預測不到位的原因，政府相關部門也沒有給出很好的解釋造成很多人對專家和政府部門的質疑和不信任。3.在載體上，政府應急管理體系尚缺乏與網絡媒體相匹配的應急管理網絡平臺目前各級政府應急管理體系已經建立了大量的電子政務應用系統并作為決策系統的組成而發揮著重要作用但是缺乏一個面向公眾的應急管理和輿論管理機制尤其是沒有建立起與網絡媒體相匹配的反應、互動、決策機制。雖然在現有網絡管理體制下能夠總體保證輿論的方向正確但是基于互聯網的自媒體特性，公民話語空間延伸網絡輿論不斷影響著社會公共事件的進程特別是在公共危機事件中，事件的突發性、不確定性、社會性、擴散性、危害性從根本上吸引著公眾注意力使得政府在運作體制內有必要建立專門的網絡應急管理監測、對話與傳播載體。(二)政府門戶網站是政府公共危機管理的新平臺政府門戶網站作為政府在互聯網上發布政務信息、提供網上服務、集納社情民意、接受公眾監督的官方網站，同時也是政府開展危機管理的新平臺和輿論陣地具有任何媒體都替代不了的作用。其優勢在于以下幾個方面。1.權威性互聯網因其言論自由性和任意性，既是海量信息的來源，也是謠言的集散地。在重大的社會突發性事件面前，“信息焦慮”是大多數人的自然反應只有通過權威、及時、準確的報道才能有效遏止謠言與恐慌。政府門戶網站是各級政府在互聯網上建立的政府信息發布平臺和公眾服務平臺，信息來源優勢和公眾信任度是其他媒體不能比擬的。2.及時性相比傳統媒體的發布周期，政府網站能夠在政府體系內快速傳達權威聲音。當威脅到公共利益的事件發生時，一些人往往以訛傳訛導致社會秩序的混亂。而在這種情況下人們總是更信任政府的信息，只有政府出面及時發布權威信息，才能避免流言的產生和傳播。2008年四川汶川地震的當天下午成都市人民政府網站實時發布市政府公告之后的兩個月時間里登載抗震救災、災后重建信息條，同時聚合了成都日報等傳統媒體涵蓋本地及鄰近地區的災情、抗震救災、災后重建舉措和進展等詳實信息。成都市人民政府網站為公布政府應對措施，減少市民恐慌維護社會穩定和秩序起到了積極作用。3.互動性作為一個交互平臺政府門戶網站并不單純地起信息發布作用更是了解民情民意、疏通民意、傳遞民聲的互動平臺能有效彌補傳統媒體在政府公共危機管理中響應滯后、方式單一、傳播單向等不足。四川汶川地震發生后，四川省人民政府網站約請心理專家及民政廳副廳長分別做客網站就“如何進行心理援助”“抗震救災民政在行動”等話題和網友進行在線訪談迅速開通網絡尋人等服務廣泛征集群眾對抗震救災和重建家園的建議、意見，為政府決策提供參考搭起了一座政府和群眾之間積極溝通的橋梁。4.持久性較之傳統紙媒的媒介傳播優勢政府門戶網站在信息的豐富度、縱深度和長期性上具有不可比擬的優勢。各級各地政府門戶網站專題介紹有關防震、抗震、救災的科學知識及衛生防疫等常識增強了公眾的抗災自救能力提供災區最新天氣預報、余震情況通報、各醫院收治地震傷員查詢、網絡尋親問友等便民服務。對于歷史信息，公眾也可以在政府門戶網站上方便地查閱。二、政府門戶網站在公共危機管理中的地位與作用(一)危機潛伏期的預警平臺互聯網的隱匿性使得越來越多的人在網上表達觀點、宣泄情緒、彰顯個性、傳播信息。社會生活中的不良情緒和錯誤主張在網上加以放大，很容易成為社會矛盾的催化劑和倍增器。特別是在自然災害等公共安全突發事件中，大眾的神經格外敏感、脆弱。汶川大地震震驚中外，巨大的自然災害之后大眾的神經格外敏感、脆弱很容易產生和傳播一些不實言論。成都市政府門戶網站小時關注著網絡上的一切動靜實時監測有關信息。在汶川大地震之后的幾天，“都江堰的化工廠爆炸地下水被污染”等謠言最先出現在網絡接著群眾誤解、恐慌和搶水的信息也開始在網絡傳播。成都市政府門戶網站運維人員立即整理相關網絡信息上報應急指揮中心進行預警，并根據應急中心意見迅速在政府門戶網站上發布正確的信息予以澄清。這對于凝聚人心、穩定社會秩序、避免地震次生危機產生了積極作用。事實上互聯網上一些“原汁原味”的信息往往能夠反映出公共危機的苗頭和隱患。例如出租車罷運事件中網上早現端倪的出租車司機要“把事情鬧大才能得到解決”的“鬧決論”“三鹿奶粉事件”爆發前兩個月國家質量監督檢驗檢疫總局網站上信息清晰的投訴留言，很大程度上都是因為信息沒有及時采集和迅速進入決策流程，從而導致了公共危機事件的發生。政府門戶網站是一個信息暢通的網絡平臺政府對于集中反映出的社會問題特別是熱點問題和突發公共事件，應及時通過政府門戶網站進行公開和說明避免因對熱點問題的無知和忽視而延誤管理良機進而引爆互聯網輿論火山、造成被動工作局面。(二)危機初發期的疏導平臺在突發公共事件發生后，正常的社會秩序遭到破壞公眾心理承受能力降低很容易因各種謠言陷入恐慌甚至可能引起騷亂增加了應對突發事件的難度。因此在突發事件應對中，政府應以政府門戶網站為平臺，及時、充分、準確地公開突發事件的相關信息最大程度擠壓謠言空間通過及時的信息公開化解公共事件危機樹立政府權威。網絡傳播速度快、范圍廣且具有放大效應。在互聯網時代，任何試圖將一個突發性事件的知曉范圍控制在一個限度內的做法都是徒勞無益、得不償失的。事實證明傳統的“管制型”理念已經不能適應網絡時代危機管理的要求重視并廣納網絡民意，由“管制型”轉向“服務型”及時、公開、透明地發布權威信息是政府應對突發性公共事件的必然選擇。汶川大地震發生后，外界因一時無法獲得震中區域災情而萬分焦急，阿壩州政府門戶網站第一時間向外界發布了第一手的災區信息，為營救工作贏取了寶貴的資訊和時間。成都市政府門戶網站在第一時間入駐該市應急聯動指揮中心，實時跟進抗震救災的最新進度。全國各級政府門戶網站也紛紛建立抗震救災專題，有力、有序、有效地發揮抗震救災網絡平臺功能，及時、充分、透明地進行信息發布，掌握了話語權，凝聚了民心贏得了國際社會的廣泛贊譽。(三)危機發展期的溝通平臺危機溝通是公共危機管理的基礎性手段。有效的溝通機制在政府危機管理過程中發揮著十分重要的作用。明智、及時地進行信息溝通即使不能防止危機的發生，也可以控制危機及其影響可以防止信息的誤傳和謠言的傳播起到穩定民心和警示、教育、監督等多種作用。汶川大地震發生之后，有關發生余震、房屋安全、衛生防疫、飲水安全等謠言信息不斷擴散，并有繼續蔓延擴大的趨勢對抗震救援工作和社會穩定構成極大的威脅。在此期間成都市政府門戶網站在實時發布有關防疫、房屋安全等民生信息的同時開設市民話題、直播訪談供市民發布意見和建議，對輿論導向的正面引導起到了積極作用。此外對公眾反映較為集中的收養地震孤兒、抗震救災建議等問題及災情舉報等情況及時整理報送指揮中心處理充分發揮了網站作為政府與公眾之間的橋梁作用。網絡時代對政府管理的效能提出了空前的挑戰，尤其是一些公共危機的事件處理，反應不及時、效率低下、錯誤應對往往會加重危機的程度和激化矛盾。基于政府門戶網站的危機溝通應遵循及時、公開、擔當的原則。要正視危機的存在尊重公眾權益、承擔社會責任。尊重公眾，不回避，主動表明處理問題的立場和態度，及時向公眾做出相應的解釋，實事求是地公開事件真相和處理進度，是網絡時代應對公共危機的重要原則。不信口開河，不隱瞞真相，及時準確地公布事件的相關信息，會有助于危機的處理和化解；任何隱瞞和說謊的企圖都會招來更為嚴重的后果，甚至衍生出新的危機。勇于承擔責任，爭取公眾的信任和理解，培育危機處理的理解基礎與和諧氛圍，是責任政府最基本的擔當。(四)危機消彌期的穩定平臺進入突發公共危機的消彌期，如何避免危機升級或衍生危機，消除危機帶來的不利影響。維持社會穩定，撫慰公眾心態，這是危機管理的重點內容。在危機消彌期，既有對已經過去的危機處理的反思和總結，也有對未來危機管理的準備和預設。因此，發揮政府門戶網站優勢，有針對性地對公眾進行關聯資訊的傳播和輿論引導從而提高公眾抵御和應對危機事件的能力。在汶川大地震由抗震救災轉入災后重建的階段，成都市政府門戶網站將“抗震救災”專題主題及時調整為“抗震救災重建家園”。著力構建統一、規范的救災款物網上公布平臺使全社會及時了解救災款物的需求信息募捐方式和使用情況，起到穩定民心、促進善后工作順利進行的良好作用著重增強有關重建家園方面的各類信息為引導輿論走向、宣傳重建政策、恢復正常的生產生活秩序起到了積極作用。此外，危機過后，公眾會對政府的危機處理工作形成自己的意見，其中不乏有價值的信息。借助政府門戶網站建立網絡民意反饋機制，強化政府與公眾之間雙向良性的互動，也會對穩定民心、提高政府危機管理能力起到積極作用。網絡信息的重復性傳播特點使得危機延續的時間加長，政府必須在危機結束后的較長一段時間內，仍繼續關注、監測網絡上關于危機事件的報道和民意反饋。三、如何發揮政府門戶網站在公共危機管理中的作用政府應對網絡時代公共危機的能力缺失，實質上是在一個媒介多元化、輿論多元化環境下政府責任意識、民主意識、服務意識和決策能力以及相應的管理機制和技術手段的缺失或不健全造成的。因此，最核心的是轉變觀念，加強體制建設，建立有效平臺。對于政府自身行為失當引起的群眾意見和公共危機，更要轉變觀念。不能以謊辟謠，不能強行壓制網絡輿論；應該堅持正確原則，敢于自我批評，承擔責任，正確處理，及時并深度信息公開，正確引導網絡輿論，這樣才能真正取信于民，有效化解危機。(一)建立政府門戶網站的危機管理運維機制將政府門戶網站納入應急管理體系。權威、及時、暢通的信息發布和政民溝通是社會應急預案中的關鍵性機制。政府門戶網站應該全面納入公共危機決策網絡治理體系，成