市場還是管理：稅費改革后的鄉村水利4000字水利是農業的命脈，中國用占世界7%的耕地，養活著世界22%的人口，這個奇跡的背后，便是以灌溉為根底的精耕細作農業。中國可灌溉耕地面積占全部耕地的45%，但這45%的耕地生產了70%的糧食，換句話說，可灌溉耕地糧食產出率約相當于其他耕地的三倍。離開了水利，中國不可能用占世界7%的耕地養活22%的人口。

如此重要的灌溉水利，最近20多年卻一直沒有得到足夠的重視。尤其是農村稅費改革后，不僅難以重新發動民間力量建設新的大中型水利設施，而且不能正常使用過去建成的大中型水利設施。離開大中型水利設施，就不能從大江大河大湖中調水灌溉農田，可灌溉耕地逐步變成“三年一小旱，五年一大旱〞的靠天收耕地。如此下去，中國的糧食平安將受到威脅，農業問題將再次成為全國性的根底問題。雖然可以通過國家投資建設和維護大中型水利設施，但不解決這些建成的大中型水利設施與農田水利尤其是與家戶經營體制之間的銜接關系，這些國家投資的大中型水利設施也不能發揮作用。

大中型水利設施與農田水利的銜接，在人民公社時期是不存在問題的，這一點我們已在“鄉村水利的組織根底〞一文中展開論述[1]。1980年代分田到戶以后，雖然是家戶經濟為主，但雙層經營也不是一句空話。仍然以鄉村水利為例：大中型水利設施不可能與單個農戶談判來解決家戶經濟層面的農田水利問題，而鄉村組織介入生產環節，使大中水利設施找到了談判的對手從而解決了大中型水利設施與分戶經營體制下的農田水利的銜接。

2022年以來逐步在全國推行的農村稅費改革，要求鄉村組織不再插手家戶經濟生產環節的事務，尤其是不得再以共同生產費的名義收取任何費用。農民在生產環節需要合作解決的事務，只能通過“一事一議〞的方法籌資解決。除鄉村組織不得介入農戶生產環節事務的規定外，近年來以稅費改革配套改革的名義，全國大幅度削減村組干部，甚至絕大數農村干脆取消了村民小組長，村民小組的事務由村干部代管。在既無資金籌措渠道和能力，又無組織體系可資利用的情況下，大中型水利設施與家戶經濟難以銜接的矛盾徹底暴露出來，以前依靠從大江、大湖、大河中調水灌溉的農業灌區，因為不能解決與大中型水利設施的交易，而不得不另建一套不能抗大旱甚至不能抗小旱的小型水利系統，已經建好的大中型水利系統因為不被使用，很快便被毀損。而有一日，大旱已至，小型水利設施沒有用處，中國糧食高產地區的可灌溉耕地大面積絕收，糧食迅即危及國家戰略平安。這時候，國家只能再投巨資重建已被毀損的大中型水利設施。但即使如此，仍然解決不了大中型水利設施與家戶經濟的銜接問題。

2022年以來，我們一直在湖北省荊門市高陽鎮的五個村進行村莊公共項目建設實驗，其中小型水利項目是我們實驗的主要工程。在實驗過程中，我們逐步發現了當前水利建設中存在的嚴重問題。下列以在其中的新賀泵站灌區的調查為例，展開我們的討論。

一、灌區根本情況

新賀泵站是1976年修建的一座中型泵站，揚程24米，從漢江引水，設計灌溉能力為1.4萬畝耕地，灌區主要是高陽鎮官橋片的五個村，分別為新賀村、賀集村、季橋村、呂集村和官橋村，其中尤以新賀村和賀集村依賴于新賀泵站提水灌溉。在新賀泵站建成以前，以上五村主要依靠攔截流經五村的小河流水和修挖蓄水大堰，來解決農業抗旱問題。因為小河流水沒有源頭，可攔截河水不多，蓄水堰也無法解決農田抗旱問題，五村大局部耕地經常受到旱災威脅。舉例來說，在1960——1975年，灌區所在五村因為受到旱災，成災面積達畝。

1977年新賀泵站建成投入使用，因為從漢江引水，以前威脅農田收成的旱災不再成為問題，到分戶經營的1982年，新賀泵站每年平均抽水到達數千小時時間。

分戶經營后，新賀泵站灌區情況有所改變。首先，因為人民公社的解體，泵站灌溉失去了強有力的組織者，五個村之間相互協調抽水灌溉的難度加大，尤其是在最需要抽水的月份，各村常為抽水次序矛盾重重。其次，靠近泵站的村，特別是新賀村，常常指望接它村抽水時的渠道漏水，來解決自己的灌溉問題，新賀村還普遍存在偷水的現象，即在它村從泵站抽水時，偷偷將放水渠挖開，水便流向本村田塊。再次，泵站水渠常年得不到維護，渠道漏水日趨嚴重，處在灌區下游村抽水，“好死了別人〞，即所抽之水的相當局部漏到上游村的耕地，以至新賀泵站邊上的新賀四組村民常常抱怨〔或真或假？故作矯情？〕，在抗旱季節，新賀四組總是受到水災之苦。

這樣一來，處在灌區下游的呂集村、官橋村和季橋村先后脫離新賀泵站灌區，逐步恢復建新賀泵站后已經毀掉的小水利，尤其是攔截流經村內小河的河水。呂集村重新啟用一個已經廢掉的荒湖蓄水，季橋村在豐水季節將河水抽入50年代未建設的一個水庫中，等到農田需要用水時再灌溉農田。

到此時，新賀泵站與家戶經濟銜接困難的問題并未全部暴露出來，鄉村組織以共同生產費名義向農戶收取抽水抗旱費用，新賀泵站與鄉村組織尤其是村民小組織進行抽水談判。因為每年降雨量及降雨時間不同，農田需要從泵站抽水的抽水量有很大差別，但鄉村組織向農戶按畝平攤提取的共同生產費卻大致相差不多，農戶甚至不辨別共同生產費與鄉村組織收取的其他稅費的差異，共同生產費事實上也一直是搭著農業稅費一并收取的。農戶與鄉村組織達成的默契是：鄉村組織必須解決抗旱用水問題，農戶那么按時繳納以共同生產費名義下達的抽水費用。農戶在抗旱缺水時，對鄉村干部最常講也最有力的一句話是：“你們不趕快抽水抗旱，到時別想收到稅費〞。鄉村干部在農田抗旱時節也都全力以赴，不然到秋收后收稅收費的難度極大。

到1990年代末，農村情況有了進一步的變化，其中的關鍵變化是自上而下減輕和標準農民負擔的系列政策出臺，各種收稅收費工程的標準或取消，使鄉村組織財政來源成為問題，共同生產費逐步代替其他稅費成為“農民負擔的筐，什么都往里面裝〞，農民越來越不堪忍受鄉村組織收取的遠遠超過實際抗旱費用的共同生產費。

與此同時，在新賀泵站灌區，隨著下游村莊脫離灌區，灌區面積越來越小，而泵站工作人員的工資，泵站維護費用不可能同步減少，新賀泵站便越來越依賴于較少灌區面積來平攤泵站日常運作的費用。

更糟糕的是，作為新賀泵站灌區僅存的新賀村和賀集村，正如全國絕大數農村一樣，在1990年代后期逐步欠下大量村級債務，隨著農民負擔的逐步標準，還債可能性日小，而還債壓力日增〔考慮其中相當局部債務是村干部以私人名義向農戶借貸，這種壓力當可以想象〕。新賀泵站仍然為新賀、賀集兩村抽水，但新賀、賀集兩村從農戶那里以共同生產費名義收取的抽水費，卻并沒有交給泵站，而用作其他優先工程。在短短的四年時間，賀集、新賀兩村便欠下新賀泵站20多萬元水費，新賀泵站不僅職工工資無法兌現，泵站得不到正常維護，而且沒有方法繳納抽水的電費，以至電站不再向泵站供電。

在村級債務無法化解的情況下，新賀、賀集兩村不可能歸還欠泵站的抽水費用，不僅舊費用無法繳清，而且想欠下新的抽水費。泵站方面那么因為新賀、賀集兩村的欠費，已經無法運轉，僅僅是在鄉鎮政府強有力協調下，由村民小組另行收費，現金抽水以應嚴重的正在進行著的旱災。2022年，新賀泵站僅以此種方式為新賀四組抽過21個小時的水。

泵站抽水價格的回升，及鄉村組織試圖提高共同生產費收取規范以補其他收費之缺乏，也使農戶不堪重負，一些修建小水利比擬方便的地方，便逐步嘗試回到與家戶經濟相適應的小水利之中，尤其是重新修挖堰塘，打井灌溉，在小河中修攔水壩等，這種虛高的大中型水利設施的收費不僅刺激起農民修建小水利的熱情，而且小水利切割了大水利：小水利的修建，使農戶在風調雨順年景，不再需要泵站抽水，但其他必須泵站抽水農戶無法克服自己抽水時有小水利農戶的搭便車問題，這就使得泵站難以實際使用。換句話說，小水利建設制造了農戶更加復雜的對大水利的需求格局，這種格局使農戶一致行動的可能性更小。但小水利不能解決抗大旱的問題，在正長年景，農戶不需要大水利，終究會造成大水利的毀損。但大旱之年，農戶何以解決抗旱問題？

因此，到農村稅費改革前夕，以鄉村組織收取共同生產費來解決大中型水利設施與家戶經濟銜接的矛盾已經暴露出來，并到了再難解決的程度。農村稅費改革前，荊門市農戶投資小水利的積極性已經難以抵擋。而地方政府的負責人無論是糊涂還是義憤，他們在農戶投資建設小水利上起了推波助瀾但極不負責的作用，比方高陽鎮主要領導即說“農民要想富，脫離黃蕩湖〞〔泵站〕，“黃蕩湖〞泵站是從漢江引水的大型泵站，實際灌溉面積到達30多萬畝，正是從漢江引水的黃蕩湖泵站，徹底改造了包括高陽鎮在內的數十萬畝旱包子耕地，使之成為旱澇保收的高產良田。

2022年在湖北全面推開的農村稅費改革，那么成為對大中型水利設施的最后一擊，使大中型水利設施徹底無法與家戶經濟相銜接。2022年農村稅費改革文件規定，鄉村組織不得插手農戶生產環節的事務，以共同生產費名義收取的各種費用不得再收，農田灌溉由農戶以村民小組為單位成立用水協會自主解決。稅費改革的這種規定，相對此前鄉村組織普遍以共同生產費來加重農戶負擔的實際，是有道理的，問題是，農戶用水協會基本不可能克服內部搭便車的問題，因此不能解決大中型水利