第二章礦業(yè)政策理論與實踐

礦業(yè)政策理論概述工業(yè)化國家的礦業(yè)政策發(fā)展中國家的礦業(yè)政策國際組織的礦業(yè)方針我國的礦業(yè)政策礦業(yè)政策(miningpolicy)

國家針對礦產資源勘查、開發(fā)、利用和保護所制定的產業(yè)政策。制定礦業(yè)政策的目的是為了實現某個時期的社會經濟發(fā)展目標。礦業(yè)政策的主要目標保證國土開發(fā)和社會經濟發(fā)展對礦產資源的需求建立礦產資源合理開發(fā)、有效保護、綜合利用、節(jié)約使用機制，實現礦產資源的持續(xù)利用建立合理的稅賦、價格、社會負擔機制，促進地勘業(yè)和礦產采掘業(yè)的健康有序發(fā)展參與國際合作開發(fā)，充分利用國外資金和資源確定國家對礦產資源的合理儲備，維護國家的經濟安全

礦業(yè)政策理論概述概念：以經濟政策理論為基礎、以礦業(yè)政策措施為研究對象、以尋求礦業(yè)與其它產業(yè)之間和礦業(yè)內部企業(yè)之間的協(xié)調與平衡，以促進國民經濟增長與發(fā)展為目標的應用經濟理論。礦業(yè)政策理論研究的目的為政府制定政策服務，用于指導市場合理運行，克服市場失靈，實現以社會福利最大為目標的經濟資源的最佳配置。市場失靈所謂市場失靈是指由于市場機制的某些局限，而使市場不能實現經濟資源的有效配置。市場失靈要么導致經濟資源的浪費，要么造成經濟效益與社會效益的沖突。市場機制的缺陷，需要通過政府政策的實施加以克服。

現實的市場缺乏完備性。如,信息不完備(資源的轉移受到制約);壟斷及管制(產品的成本及價格歪曲,自由競爭難以形成)等。

經濟活動通常與市場外部因素相互作用。如，礦產資源的開發(fā)帶來經濟效益，也為社會帶來了所需產品、提供了就業(yè)機會；同時，破壞生態(tài)環(huán)境，因而會受到社會因素的制約市場失靈（局限）的主要因素礦業(yè)政策的研究內容礦業(yè)政策研究包括礦業(yè)投資、礦業(yè)課稅、礦產價格管制、礦業(yè)補貼、礦產儲備、礦產資源保護、環(huán)境保護、礦業(yè)生產、礦產貿易及國際合作等方面的政策研究。由于世界各國在宏觀經濟管理體制、礦產資源分布、社會經濟發(fā)展所處的階段等方面的差異，其采取的礦業(yè)政策亦不盡相同工業(yè)化國家的礦產政策

礦業(yè)生產鼓勵政策礦產勘探補貼政策礦產開發(fā)投資政策礦產儲備政策礦產貿易政策礦業(yè)研究政策工業(yè)化國家礦業(yè)政策

礦業(yè)生產鼓勵政策

1970年代初期，面對歐佩克的石油禁運，美國尼克松政府成立了聯(lián)邦能源機構(FEA)，以實施一項能源自給政策，包括促進國內資源開發(fā)、有效利用能源和尋求替代燃料等三個主要方面；爾后，卡特政府實施過節(jié)能政策；再后，里根政府實施過礦業(yè)生產減稅等鼓勵投資政策。所有這些政策，對緩解能源緊張狀況起了重要作用。

二戰(zhàn)結束以來，美國政府也實施過礦產勘探補貼政策，資助額高達勘探費用的50%～90%。每美元投資所發(fā)現的可采礦石價值達24美元，取得了較大的成功。加拿大各省也實施過類似的礦產勘探補貼政策。礦產勘探補貼政策礦產開發(fā)投資政策

鼓勵投資的主要措施政府通過外交努力提供投資安全保障以抵抗政治風險政府特設金融機構提供資金。包括合作投資與貸款；優(yōu)惠稅收政策。有關援助機構包括德國建設銀行(KFW),德國發(fā)展中國家投資金融公司(DEG),法國礦業(yè)地質局(BRGM),法國外貿保險公司(COFACE),日本金屬采礦局(MMAJ),美國海外私人投資公司(OPIC),美國對外信貸保險協(xié)會(FCIA),英國出口信貸保險局(ECGD)礦產儲備政策

礦產儲備是防止礦產供應短缺以及平抑礦產價格的重要措施之一。礦產儲備可以分為戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備二種形式

美國政府的戰(zhàn)略儲備政策作為軍事大國，美國早在1939年便立法儲備戰(zhàn)略礦產。其儲備量多達可供3年之用，價值愈百億美元，品種包括鋁、鎘、鉻、銅、鉛、鍺、鎳、鉑、鉭、鎢、鋅、錳、鈷、云母等數十種金屬、精礦、礦石或者礦物。此外，美國還儲備多達供90天使用的石油。美國政府的礦產儲備量政策對礦產市場價格產生較大的影響（收購或者出售）。礦產貿易政策

礦產貿易是國際貿易的一個重要組成部分。最惠國待遇原則是國際貿易中的一項最普遍、最重要的法律原則。它是指締約國一方現在和將來所給予任何第三國的一切特權、優(yōu)惠和豁免，也應同樣地給予締約國的另一方。即要求一切外國人處于同等地位，享有同樣待遇，不應有任何歧視待遇。締約國的特權、優(yōu)惠和豁免的范圍有關進口、出口、過境商品的關稅和其它各種捐稅有關商品進口、出口、過境、存?zhèn)}和換船方面的規(guī)則、手續(xù)和費用進出口許可證的發(fā)放及其它限制措施船泊駛入、駛出和停泊時的各種稅收、費用和手續(xù)關于移民、投資、商標、專利和鐵路運輸方面待遇鼓勵開展礦業(yè)研究政策

美國：內務部礦山局是一個專門開展礦業(yè)研究與開發(fā)、以確保美國礦產供給，維持經濟穩(wěn)定增長的政府研究機構。它的主要任務包括收集和分析世界礦產信息；提出礦業(yè)政策主張與建議；促進礦業(yè)技術進步，改善礦產資源開發(fā)效率與回收率，減輕環(huán)境危害和減少生產事故；加強礦產利用與排廢安全；為政府生產和儲備氦。德國：由于礦產資源缺乏，亦通過聯(lián)邦研究與技術部對地球物理與地球化學勘探方法、深部礦床勘探、海外礦床調查、鉆探技術、采選工藝方法等方面的研究給予大力支持，還對煤層氣化與液化及海洋采礦工藝系統(tǒng)等給予資助工業(yè)化國家存在的礦業(yè)政策差異資源稀缺的國家資源豐富的國家礦產資源稀缺的工業(yè)化國家礦產政策目標日本、美國和大多數歐洲工業(yè)化國家的重要礦產供給主要依賴進口。以歐洲共同體為例，1978年的錳、鎳、汞、鈦和鋯的產值（包括廢舊利用）僅占消費量的0%～5%；鈷、鉻、鉬、鉭和釩的自給量為5%～10%；錫和磷的自給程度為10%～20%；鉛和氯的自給程度為68%～87%。礦產稀缺的工業(yè)化國家礦產保證措施拓寬供給渠道；優(yōu)化本土資源的使用；發(fā)展技術以降低消耗；加強廢舊利用；維持穩(wěn)定的國際礦產貿易市場；通過技術轉讓和對外投資等方式同資源豐富的發(fā)展中國家合作勘探與開發(fā)礦產資源等礦產資源豐富的工業(yè)化國家的礦業(yè)目標礦產資源豐富的工業(yè)化國家(澳大利亞、南非等)礦業(yè)政策核心目標:使本國礦產資源得以優(yōu)化利用具體目標：持續(xù)勘探、穩(wěn)妥的資源管理；優(yōu)化開發(fā)與開采；環(huán)境保護；人力資源合理利用；優(yōu)化礦物處理；出口利潤最大；良好的投資環(huán)境；與鄰國的密切合作；自給自足；連續(xù)穩(wěn)產等。

世界各國政府一般根據本國資源情況、礦產供求情況、國際經濟環(huán)境等條件，在一定時期內實施特定的礦業(yè)政策，以促進經濟增長和發(fā)展。

礦業(yè)政策具有較強的空間性與時間性發(fā)展中國家的礦產政策

礦業(yè)發(fā)展中面臨雙重目標：一是維護國家對礦產資源的主權，以獲取最大的經濟效益；二是從工業(yè)化國家取得礦產資源開發(fā)所需要的技術與資本。實現這些目標，在很大程度上依賴于各種政策因素，包括一般投資政策、采礦與資源政策和鼓勵政策，如資金轉移、稅收減免、關稅優(yōu)惠、金融支持等政策。特殊的礦業(yè)發(fā)展問題：小型礦山問題。礦產資源合作開發(fā)問題

發(fā)展中國家與工業(yè)化國家有關企業(yè)合作開發(fā)本國的礦產資源的主要方式有3種：外商獨資經營(少)。投資者按照資源國的法律，經過其政府的批準，在資源國獨家投資和經營礦產開發(fā)企業(yè)。資源國收取礦區(qū)使用費和其它各種稅金。合資經營合作雙方共同投資，共同經營。董事會是合資企業(yè)的最高權力機構，決定企業(yè)的重大問題。董事名額分配按照合資雙方出資比例商定，并由各方委派。董事會下設管理部門，負責按照雙方合同規(guī)定的生產規(guī)模進行生產經營。利潤分配遵循按股分紅的原則，即各方應得紅利為合資企業(yè)凈利潤與各方投資比例的乘積企業(yè)各方面的權利和義務是通過合同規(guī)定的，投資者的投資與服務不計算股份和股權。其管理機構比較靈活。利潤分配按照平等互利的原則以及合同有關規(guī)定，可以采取利潤分成或者產品分成的形式。便于資源國對外商在資源利用、材料供應、產品銷售、環(huán)境保護等方面的方針策略進行監(jiān)督和控制，是資源國在礦產資源開發(fā)中，采用較多的合作方式。合作經營小型礦山問題

小型礦山的定量概念依礦產資源的類型以及所論國家的不同而異。定義小型礦山的準則主要有：產量、礦山人數、固定資產額、毛收入、凈利潤。據聯(lián)合國勞工組織不完全統(tǒng)計，全世界55個國家1300萬礦工，約8000萬到1億人口依賴小型礦山。

發(fā)展中國家小型礦山的主要特征資金投入少，勞動力密集；工作條件差；對礦床賦存情況了解甚少，對已知礦體的開采缺少規(guī)劃，實施破壞性開采；安全及福利設施差，無社會保障。

優(yōu)勢投資少，見效快；生產資料或者生產工具簡單，可以由當地生產，利于促進當地小工業(yè)發(fā)展；提高區(qū)域就業(yè)率。劣勢生產效率低，工人安全差、勞動強度高、回收率低、破壞性開采。在某些情況下還存在單位能耗高，環(huán)境危害嚴重等問題。既不能導致技術轉移，也不能促進當地基礎設施的發(fā)展。小型礦山與大型礦山相比的優(yōu)劣勢加強礦產勘探，對適合小型礦山開采的礦床進行規(guī)劃；提供技術與管理方面的服務及培訓，改善小型礦山的采選技術及管理水平，提高回收率，克服破壞性開采；加強小型礦山的基本建設，提供能源、水源、運輸、醫(yī)療、教育等方面的設施。小型礦山有關政策措施國際組織的礦業(yè)方針

由于礦產資源分布的不均勻性以及世界各國經濟發(fā)展程度的不同，各國的礦業(yè)政策目標亦有很大差異。一般地說，可以將礦業(yè)政策目標劃分為礦產出口國目標與進口國目標二大類。

礦產出口國的礦業(yè)政策目標控制礦產品的生產與銷售，優(yōu)化礦產資源開發(fā)；獲取礦業(yè)稅收；增加礦產創(chuàng)匯；改善礦產加工技術，提高礦產價值；保護礦產資源，防止破壞性開采；通過礦產資源開發(fā)，促進不發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展及工業(yè)化；保護生態(tài)環(huán)境；維持本國經濟發(fā)展的礦產需求礦產進口國政策的基本目標礦產進口國政策的基本目標：以最低的價格保證礦產的供給。一般通過下列措施來實施：進行國際礦業(yè)投資，合作開發(fā)礦業(yè)項目，制定長期供求協(xié)定，分散礦產來源；支持和鼓勵國內礦產資源開發(fā)以及替代品的開發(fā)研究；研究新技術，提高礦產回收與利用效率；加強礦產尤其是金屬礦產的廢舊利用。國際組織機構的礦業(yè)方針重點共性（合作因素）：在合理利用有限的礦產資源和保護人類生態(tài)環(huán)境等方面，各國家的目標是相同的。對礦產需求趨于增加；某些礦產的稀缺，要求對新礦床進行勘查；易采易選礦床的減少和生態(tài)環(huán)境的保護，使礦產成本趨于上升；礦產資源的有效利用，需要高效采選技術的發(fā)展。爭端：礦產貿易中的主要爭端在于礦產價格。礦產出口國有充分理由要求較高的貿易價格；而礦產進口國則以低價有利于全球經濟發(fā)展為由限制礦產價格的提高。因此，國際組織機構的礦業(yè)方針便多集中在各方皆能接受的礦產價格機制方面。聯(lián)合國的礦業(yè)方針

國際經濟新秩序行動綱領包括的主要措施：實施自然資源產品綜合計劃，改善發(fā)展中國家自然資源產品的國際貿易條件，減小價格波動，穩(wěn)定發(fā)展中國家的礦產創(chuàng)匯的購買力，保證破產的市場進入等；簽定自然資源產品國際協(xié)議，調整產品價格和出口，確保銷售、超產補貼和補償發(fā)展中國家出口創(chuàng)匯損失；將發(fā)展中國家的自然資源產品出口價格與工業(yè)品進口價格聯(lián)系起來；建立自然資源產品生產者協(xié)會聯(lián)合國貿易與發(fā)展會議聯(lián)合國大會任務之一是負責組織各類專業(yè)會議，包括有關自然資源產品貿易方面的會議，締結有關國際協(xié)定。重要協(xié)定之一是關于建立自然資源產品共同基金會的協(xié)定?；饡鶕?lián)合國自然資源產品綜合計劃而建立，其宗旨是為自然資源產品緩沖儲備提供財政支持，為實施市場研究、開發(fā)、提高生產效率等計劃提供資金援助，促進世界自然資源產品市場特別是來自發(fā)展中國家的初級產品市場的穩(wěn)定，幫助發(fā)展中國家解決國際收支平衡問題。

《聯(lián)合國海洋法公約》有關礦產資源開發(fā)的一項重要協(xié)議。它的主要內容包括：領海界限為12海里，和平通過權；公海之間的海峽自由過境運輸的制度；重申公海對世界各國均應開放，任何國家主權；沿海國家主權的經濟區(qū)概念，離岸200海里范圍內開發(fā)和保護海洋資源；允許它國在國家管轄權之外（即200海里經濟區(qū)范圍之外）的大陸架上開發(fā)和保護海洋資源；國際海底管理局，負責各國管轄范圍以外的海洋礦物資源的勘探和開發(fā)問題，制定有關的技術的標準和規(guī)程聯(lián)合國開發(fā)計劃署1965年成立，一個重要的國際多邊技術援助機構。開發(fā)計劃署的宗旨和任務是：向發(fā)展中國家國家提供經濟和社會發(fā)展援助，派遣專家進行考察，擔任技術指導或者顧問和對受援國家人員進行培訓；幫助發(fā)展中國家建立應用現代科學技術方法的機構；協(xié)助發(fā)展中國家制定國民經濟發(fā)展計劃和提高它們戰(zhàn)勝自然災害的能力；定期召開會議，交流經驗和信息。聯(lián)合國開發(fā)計劃署所管理的自然資源勘查循環(huán)基金對發(fā)展中國家的政府勘查項目提供資金與技術援助。

亞洲和太平洋經濟與社會委員會聯(lián)合國經濟和社會理事會（ECOSOC）所屬機構，也是積極從事礦產資源開發(fā)援助的國際性機構。其自然資源委員會通過設在泰國曼谷的自然資源部，為亞太國家和地區(qū)的能源、礦產以及地下水資源的研究與開發(fā)提供技術咨詢與援助世界銀行宗旨和任務：在不能按照合理條件得到私人資本的條件下，以市場主流利率向成員國尤其是發(fā)展中國家的政府發(fā)放貸款，以資助這些國家進行生產性投資和經濟結構調整，包括排灌、交通、通訊、能源、教育等方面的投資項目，貸款額不超過項目投資總額50%；對私人貸款提供保證，促進私人海外投資；與其它國際金融機構合作，開發(fā)成員國的生產資源，促進國際貿易平衡發(fā)展；通過各種技術援助，促進成員國生產力發(fā)展以及居民勞動條件的改善。國際能源機構1974年11月成立，政府間能源政策協(xié)調組織。宗旨和任務：通過發(fā)展替代石油的其它新能源包括煤炭和核能，建立各種能源儲備以及實施節(jié)能措施等方式，提高各成員國的能源自給能力，降低對石油的過度依賴性，避免經濟遭受石油市場的強烈干擾；建立石油的緊急配給計劃，以防止石油供應劇減所造成的風險；加強石油生產國與消費國之間的合作，發(fā)展穩(wěn)定的國際能源貿易，促進更有效地利用世界能源資源；研究有關石油市場的新信息。我國的礦業(yè)政策

礦業(yè)資源開發(fā)利用政策礦產資源保護政策國際合作開發(fā)政策小型礦山政策礦業(yè)資源開發(fā)利用政策我國憲法規(guī)定，礦產資源屬于國家所有。國家對全國的礦產勘查和開采實行統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化布局、有效保護、合理開采和綜合利用。礦產勘查和開采實行許可證制度，允許探礦權、采礦權流轉資源開發(fā)與節(jié)約并舉、節(jié)約為先；綜合勘察、開采和利用，并有優(yōu)惠政策；投資主體多元化；戰(zhàn)略性資源國有礦山開采；鼓勵某種礦產開發(fā)的優(yōu)惠政策。礦產資源保護政策國家根據各種資源的稀缺、貴重程度，將某些資源列為實行保護性開采的特定礦種。目前包括：黃金、鎢、錫、銻、離子型稀土、石油、天然氣、放射性礦。申請開采須經國務院報批。對礦產儲量變化實行報批、登記和注銷制度，對礦山企業(yè)的三率指標實行監(jiān)督考核。鼓勵礦山企業(yè)貧富兼采、大小兼采、對利用表外礦、尾礦和矸石予以優(yōu)惠。關閉礦山非保安礦柱殘留礦體免交資源補償稅；低品位尾礦及水體下、建筑物下、交通要道下礦體，減交資源補償稅。國際合作開發(fā)政策包括引進外資和對外投資兩種形式，其中以引進外資為主。如天然氣、石油等。國家規(guī)定，對于黃金、金剛石、有色金屬等礦產的開發(fā)，不允許外商獨資經營，金礦的對外合資開采只限于低品位、難選冶礦，硼鎂石、天青石禁止外商開采。對外投資礦產資源開發(fā)，可以建立我國某些短缺礦產的穩(wěn)定供給基地。如澳大利亞等小型礦山政策20世紀80年代以來，國家允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)和個體采礦。私營礦山指符合國家私營企業(yè)的規(guī)定，雇工8人或以上，具有采礦生產能力、依法持有采礦許可證和營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)。個體采礦指具有采礦技能、自己直接參加采礦生產活動、雇工7人或以下、依法持有采礦許可證和營業(yè)執(zhí)照的個體工商戶。我國小型礦山存在和發(fā)展的主要依據

首先，我國的礦情是大中型礦床少，零星分散的小型礦床多，其中還有許多薄礦層、雞窩礦、構造復雜的小礦體和邊角礦，這些礦體由于規(guī)模小、形態(tài)復雜、分散、變化大，無法進行機械化開采。其次，小型礦山產量已形成一定規(guī)模。如果小型礦山的產能消失，現有大中型礦山的產能難以彌補，必將加劇我國資源約束的矛盾，影響社會經濟的可持續(xù)發(fā)展和國家經濟安全。再次，小型礦山為農村安排剩余勞動力，為農民脫貧致富、就地就業(yè)提供了出路。據不完全統(tǒng)計，全國約1200萬農民在小型礦山就業(yè)第四，小型礦山的發(fā)展，帶動了以礦產為原料的加工業(yè)的發(fā)展，促進了區(qū)域經濟的快速發(fā)展。改革開放以來，廣東、福建、山東等沿海一帶陶瓷業(yè)和建材業(yè)的快速發(fā)展，是伴隨著一大批以小型礦山為主體的陶瓷原料、花崗石、石灰?guī)r礦山的興起而發(fā)展起來的。據泉州市有關部門提供的數字，近幾年泉州市以小型礦山為主體的陶瓷原料礦山和石材礦山，原礦產值不超過5億元，但全市以這兩種礦產為原料的陶瓷業(yè)、石材業(yè)的產值高達300億元以上。由此可見，一旦小型礦山消失，影響的不只是礦業(yè)本身，而是關系到相關行業(yè)和國民經濟可持續(xù)發(fā)展的大局。

小型礦山的現狀據有關部門統(tǒng)計，1998年全國小型礦山達22萬處，年產礦石量18.84億噸，占