中國養老保險制度及其改革回顧中國現行養老保險體系是由三個不同層次的養老保險計劃組成，即基本養老保險計劃、企業補充養老保險計劃和個人養老保險計劃。由政府主導并負責管理的基本養老保險構成職工養老保障體系的第一層次或第一支柱，政府倡導但由企業自主發展的企業年金（原來稱為補充養老保險）構成養老保障體系的第二層次或第二支柱，團體或個人自愿購買的商業性人壽保險則構成第三層次或第三支柱。我國的養老改革大體分為計劃經濟體制下、經濟體制改革初期以及20世紀90年代至今三個階段。一、計劃經濟體制時期的養老保險制度新中國成立后，借鑒蘇聯的經濟運行模式我國過實行計劃經濟，我國在城鎮地區的企業、機關事業單位中建立了養老保險制度。我國養老保險制度的前身為國家勞動保險。建國伊始，政務院就于1951年頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》，該條例對勞動保險的實施范圍、基金的征集與保管、待遇水平都作了詳細規定。1953年，政務院又通過了《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修改意見的決定》。該決定統一了勞動保險待遇的開支渠道，規定企業要按工資總額的3％提留勞動保險基金，勞動保險基金由企業的工會管理，其中70％留給基層工會用于支付各種勞動保險待遇，30％上繳全國總工會，由總工會在全國范圍內調劑使用。1955年12月，國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，建立了針對政府機關事業單位工作人員的養老保險制度。與企業養老保險制度不同的是，機關事業單位工作人員的退休金由國家財政負擔，并由人事部門進行管理。1958年，國務院頒布了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，統一了企業職工和國家機關工作人員的退休制度。該規定放寬了退休條件，男性和女性退休養老的工齡要求分別從25年和20年降低為20年和15年，同時將集體所有制工業企業納入養老保險制度的實施范圍。至此，幾乎所有的城鎮全民所有制企業、機關企事業單位都建立了相應的養老保險制度。從籌資方式看，這種制度屬于現收現付制①。由于當時人口年齡結構輕，國家承諾的養老保險待遇水平比較高。這為以后我國改革現收現付制增加了難度。這種退休費用全國統籌的局面一直延續到“文化大革命”之前。在1966—1977年“文革”期間，工會組織被撤銷，社會保險工作陷入一片混亂無序之中，養老保險制度建設處于停滯、倒退的狀態。為了應對這種局面，財政部于1969年2月下發了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》，規定國營企業一律停止提取勞動保險金，企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支。從此，我國不再統一籌集養老保險基金，每個企業按照各自的養老金負擔籌集費用，于是，養老保險制度也喪失了其應有的在不同地區和企業之間再分配的功能。在當時，退休費用的多少對企業的影響不大。企業只是代國家發放退休金，社會保險實際上變成企業保險。另外，從退休金的籌集形式看，當前一代退休人員的退休金是從當期的企業利潤中提取的，在本質上還是一種完全的現收現付的養老保險制度。二、經濟體制改革初期的養老保險制度自1978年我國開始對外開放和經濟體制改革以來，原有的由企業發放養老金的做法弊端逐步顯現，這主要體現在不同企業之間養老保險負擔不均所引發的矛盾上。在這段時期，改革養老保險制度正是從解決這一矛盾開始的。國家于1983年和1984年進行了兩步“利改稅②”，在這種背景下，以前作為營業外列支的勞動保險費用不再是無關緊要，而是與企業能夠留存的利潤多少有直接關系。所以，老職工多的企業便開始“發現”自己身上的退休包袱過重，嚴重影響企業未來的發展，新老職工的矛盾也開始凸顯。相反，一些新辦的企業職工年齡結構輕，歷史負擔小，因而發展較快。面對新老企業負擔不均的問題，各級政府開始意識到養老保險制度改革的重要性，并把養老保險制度改革看成是整個經濟體制改革的配套措施。在這樣一個大背景下，退休費用社會統籌機制③開始在國有企業試點推廣。在這段時期，政府和社會逐步改變了以前對非公有制經濟的看法，意識到非公有制經濟在國民經濟發展中的重要地位，提出要大力發展集體、個體、外資等非國有經濟成分，建立與我國生產力發展水平相適應的多元所有制結構。這在客觀上要求建立一種適應多種所有制發展的養老保險制度。以前的養老保險制度只是建立在國有經濟基礎之上，盡快拓寬養老保險覆蓋面成為政府的當務之急。針對這種情況，1980年國務院頒布的《中外合資經營企業勞動管理規定》和1983年勞動人事部頒布的《中外合資經營企業勞動管理規定實施辦法》都要求中外合資企業按照國營企業標準支付職工的勞動保險費用。1983年國務院頒布了《關于城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定》，規定城鎮集體企業應根據自身經濟力量，在繳納所得稅之前提取一定數額的社會保險金，逐步建立社會保險制度。綜上所述，市場經濟體制改革推動了我國的養老保險制度改革。在經濟體制改革初期，為了均衡不同企業之間的養老保險負擔，我國改變了由企業提供養老保險的局面，推進了退休費用的社會統籌；同時，拓寬了養老保險制度的實施范圍，除了私營企業、鄉鎮企業職工外，幾乎所有類型企業的職工的社會保險都有法可依。’然而，從籌資方式來看，此時期的養老保險制度仍然屬于現收現付制。三、20世紀90年代以后的養老保險制度改革我國傳統的社會養老保險責任完全由國家和企業承擔，實行的是完全的現收現付制。在人口年齡結構年輕的時候，通過當期在職人員的繳費來支付當期退休人員的養老金不會存在問題，但進入20世紀90年代以后，由于我國養老保險制度內的贍養率迅速上升，同時也受到世界上其他國家改革養老保險制度的影響，人們開始擔心現收現付制能否維持下去。我國養老保險開始在籌資模式上進行改革探索與嘗試。1991年6月，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始對養老保險的籌資模式進行改革。該決定明確提出要改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人按本人工資的3％繳納養老保險費，并逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了我國社會保障制度改革的三個原則：第一，建立多層次的社會保障體系。第二，按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式。第三，建立統一的社會保障管理機構。提高社會保障事業的管理水平，形成社會保險基金籌集、運營的良性循環機制。社會保障行政管理和社會保險基金經營要分開。社會保障管理機構主要是行使行政管理職能。建立由政府有關部門和社會公眾代表參加的社會保險基金監督組織，監督社會保險基金的收支和管理。社會保險基金經辦機構在保證基金正常支付和安全性流動性的前提下，可依法把社會保險基金主要用于購買國家債券，確保社會保險基金的保值增值。該決定在養老保險制度改革方面的一個重大突破就是肯定了個人賬戶的作用，提出了城鎮職工養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。1994年，社會統籌和個人賬戶相結合的試點工作開始全面推開。1995年3月，國務院在試點工作的基礎上，頒布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》。該通知進一步明確了我國城鎮企業職工基本養老保險制度的改革方向是社會統籌與個人賬戶相結合，并考慮到各個地區的實際情況不同，在附件中提出了兩種“統賬結合”的具體實施方案，供地方自由選擇，各地還可以根據自身情況進行調整。方案一是“小統籌大賬戶”，強調個人賬戶的激勵作用。方案二是“大統籌小賬戶”，強調社會統籌的作用。由于我國養老保險的統籌層次本來就是以縣、市為主，允許地方選擇具體實施方案的做法造成了全國各地養老保險繳費和待遇水平相差很大，進一步導致職工跨地區、跨部門流動異常困難，國家難以調控和規范。為了扭轉這種混亂的局面，國務院于1997年7月頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號文），明確要在全國范圍內建立統一的社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，其中社會統籌采用現收現付制，個人賬戶采用基金積累制④。根據國發[1997]26號文，我們通常將所有的參保人員劃分為三類一一“老人”、“中人”和“新人”。“老人”，即在國發（1997]26號文實施前已經離退休的人員；“新人”，即在國發[1997]26號文實施后參加養老金計劃的職工；“中人”，即在國發[1997]26號文實施前參加養老金計劃、實施后退休的人員。國發[1997]26號文還強調要進一步擴大養老保險的覆蓋范圍，基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業及其職工，并規定基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡。國發[1997]26號文在我國養老保險制度改革歷程上具有里程碑意義，它標志著我國養老保險制度從完全的現收現付制向“統賬結合”的部分積累制⑤轉軌。盡管在轉軌過程中暴露出的許多問題使學界對我國是否應該實行“統賬結合”模式還存有爭議，但直到現在，我國依然堅持的是“統賬結合”模式。國發[1997]26號文雖然明確了我國養老保險制度的改革方向，但是卻忽視了一個重要問題，即如何解決制度的轉軌成本。為了解決這個問題，尤其是個人賬戶空賬的問題，中央財政從1998年起連續每年大幅增加養老保險支出，用于補貼部分省市的養老金支付缺口。2000年8月，黨中央、國務院決定建立“全國社會保障基金”，同時設立“全國社會保障基金理事會”，負責管理運營全國社會保障基金。全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。這些措施雖然取得了一定成效，但是轉軌成本問題一直沒有得到根本解決。2005年12月3日頒布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號文）。該決定指出，“堅持覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，完善政策，健全機制，加強管理，建立起適合我國國情，實現可持續發展的基本養老保險制度”。從國發（2005]38號文的具體內容來看，我國依然堅持“統賬結合”的改革方向，但對具體的養老保險制度養老設計進行了調整和完善。具體表現在：①做小做實個人賬戶。此次改革調整了社會統籌賬戶和個人賬戶的相對比重，縮小個人賬戶規模以方便做實，同時，擴大社會統籌賬戶規模以增強統籌賬戶的基金實力。②建立起參保繳費的激勵約束機制。基礎養老金與繳費年限、繳費工資水平掛鉤，強調多繳費多受益，能夠有效地避免“搭便車”行為。③改革個人賬戶養老金計發辦法。個人賬戶養老金計發辦法更加靈活，綜合考慮了平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素。總結從新中國成立至今，我國養老保險制度經過近70年的改革和發展，從國家、企業全包到國家、企業、個人三方負擔，從完全的現收現付制向社會統籌與個人賬戶相結合的“統賬結合”模式轉軌。目前，我國基本上建立了以“統賬結合”為基本特征的基本養老保險制度，但是轉軌過程尚未完成，“統賬結合”模式在實際運行過程中碰到了許多深層次的問題，具體表現在：1.個人賬戶空賬2.統籌層次低帶來一系列問題3.養老保險基金投資收益率低。因此，要建立起適合我國國情，實現可持續發展的基本養老保險制度，我國還有許多工作有待完善。補充（《中華人民共和國社保險法》中涉及養老保險的內容）一、我國養老保險的立法和改革（一）立法建國至今50多年來，經歷初創、調整、癱瘓、初步改革、深化改革等5個階段。1997.國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。2005,國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》出臺了新舉措。2011《社會保險法》第2章“基本養老保險”第10－21條.（二）改革1、改革動因：一是適用范圍窄；二是兩個立法模式；三是費用來源不合理；四是計發標準脫離實際；五是未建立正常的調整機制。2、改革目標和內容一是保障范圍廣覆蓋：形成3大制度。職工基本養老保險制度新型農村社會養老保險制度城鎮居民社會養老保險制度二是保障方式多層次:基本（社會化）企業補充（企業化）、職工儲蓄（個人化）。三是費用來源多元化:“三方”負擔原則。四是賬戶兩結合:即社會統籌與個人賬戶相結合。五是管理服務社會化。實現養老保險基金籌集、管理、監督和發放的社會化。二、養老保險的概念和法律特征（一）概念（又稱老年社會保險、年金保險）指在勞動者達到法定老年年齡、并從事某種社會勞動達法定年限后，由國家和社會依法給予一定物質幫助，以維持其老年基本生活的一種社會保險法律制度。（二）法律特征.法定年限條件:即勞動者自己達到法定老年年齡、勞動年限、繳費年限。.事實前提:勞動者被依法解除法定勞動義務。.宗旨:國家和社會依法提供一定物質幫助，以維持其老年生活.適用范圍:覆蓋最廣泛、影響最大。三、養老保險的基本原則一是保險基本生活水平原則。二是“三方”共同負擔原則。三是保險權義統一原則。強調繳費者才享受。四、養老保險的作用一是保障勞動者老有所養。長期性,無法回避。二是調節收入分配。勞動者繳費8%,各保險中繳費最高。單位占工資總額15-17%，近1/5，調節功能大。三是調動勞動者積極性和提高勞動生產率。四是保障社會安定。五、21世紀中國將是一個不可逆轉的老齡化社會:第一階段（2001-2020）快速老齡化階段。年新增596萬老人,到2020年,達2.48億,占總人口17.17%。第二階段（2021-2050）加速老齡化階段。平均每年增加620萬人,到2050年,老人總量將超過4億，老齡化水平推進到30%以上。第三階段（2051-2100）穩定的重度老齡化階段。2051年,老年人口達到峰值4.37億，約為少兒人口的2倍。老年人口穩定在3-4億,老齡化基本穩定在31%左右,80歲以上高齡老人占老年人口比重將保持在25-30%，進入一個高度老齡化平臺期。六、養老保險基金的建立.建立原則。“三方”原則。.建立方式：實行兩個帳戶。（參考前面）“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金。職工應當按照國家規定的本人工資的比例繳納基本養老保險費，記入個人賬戶。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員參加基本養老保險的，應當按照國家規定繳納基本養老保險費，分別記入基本養老保險統籌基金和個人賬戶。”（第12條）“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。”（第12條）個人賬戶，累計儲存到職工退休時使用。“不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅；但個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承。”（第14條）3.分擔比例，通常按職工工資總額和當地政府規定比例，稅前提取，由單位開戶銀行按月代扣。對勞動者而言,其繳費也是重要來源。91年確定不超職工工資3%,后擴大到5%,05年統一為8%。單位不超過20%。國家，“兩讓一補”。七、養老保險金的組成和確定“基本養老金由統籌養老金和個人賬戶養老金組成。根據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素確定。”（第15條）農村類同。八、養老保險金的給付條件（一）退出勞動領域:此乃最基本前提（二）年齡條件:達到老年年齡通常用起點方式,到這個年齡即是老年。我國法律規定為男滿60,女50周歲。有特殊規定,從規定。［注意］退休年齡高低,直接影響養老金籌集、發放！（三）工齡條件各國規定不一,15到40年。我國一般須以連續工齡計:職工滿10年,公務員滿20年例外:一是連續工齡滿30年提前退休可不受限制；二是因工傷（生病）致殘而完全喪失勞動能力,退休不以連續工齡為條件。（四）繳費年限（或最低保齡）國際勞動組織建議15年。我國同。不足的，補足后享受最低繳費年限計算,有連續、累計兩種。［注意］保齡偏向于累計,工齡則偏重于連續。九、養老保險金的給付范圍和標準（一）待遇項目1、退休金（老年津貼）從退休第二個月起停工資,按月發退休金,直至死亡止。2、病殘津貼和死亡待遇。“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。所需資金從基本養老保險基金中支付。”（17條）（原為醫療和死亡待遇，有變化）3、養老補貼。通過“國家建立基本養老金正常調整機制”達到。（二）標準1、基本標準一般以在職時工資收入為基礎,輔之以工齡、繳費年限、退休年齡進行計算,但不能高于在職工資。國際勞工組織,最低為原工資40-50%；有國家高達85%。我國在40－88%之間,有的甚至全額發放。2、分類實施“老人老辦法”98.6.30以前退休,按原標準計發,可調整。“新人新辦法”98.7.1后工作的,按新標準計發。“中人中辦法”98.6.30前工作98.7.1以后退休者,再發給過渡性養老金和綜合補貼。（三）調整:于每年7月1日,按當地在職人員上一年度工資40-70%調整。特殊情況可低些。十、養老保險金的給付辦法《勞動法》規定,原則上按時足額支付。國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,要求實行社會化發放。技術條件和基礎工作較好的地區,可由銀行或郵局直接發放。［問題一］為什么強調由社會發放？因若企業發放,問題較多,受企業