嵌入式社區居家養老服務有效供給的實現路徑研究獲獎科研報告摘

要：嵌入式社區居家養老模式以其獨特的優勢，有效的彌補了社區居家與機構養老的不足。在我國各地實踐中被證明是解決當前養老問題的重要舉措，然而在推行中面臨著有效供給不足的問題。通過了解嵌入式社區居家養老服務供給困境，分析嵌入式社區居家養老服務供給的制約因素，實行規模化經營、發揮第三方評估監督、引入“互聯網+”思維，提高養老服務供給效率，實現嵌入式社區居家養老服務的有效供給。

關鍵詞：嵌入式社區居家養老服務;有效供給;制約因素;PPP模式

一、問題的提出

我國正處于老齡人口急劇增長時期，到2019年末，我國60周歲及以上的人口已達到25388萬人，占總人口比重18.1%，其中65歲及其以上更是占比高達11.9%。受人口政策的影響以及受教育程度的提高，生育率逐漸下降，“4-2-1家庭”成為主流，少子高齡化加重了養老危機。面對如此嚴峻的養老形式，如何選擇養老、優化養老也更加重要。我國傳統養老服務供給主要由家庭、社區以及機構三者支持，但不論是哪一種模式，都無法從根本上適應我國社會結構的變化，也無法真正解決養老問題，甚至會引發新的社會問題。基于上述背景，我國借鑒國外養老發展經驗，開始養老新模式的探索，雖然嵌入式養老模式在各地試點推行，備受關注，但在實際推行中這一模式也面臨著市場化運作低效、供需結構失衡、缺乏第三方評估監督等問題。

雖然學者們對嵌入式社區居家養老服務的模式、供需面臨的問題進行研究，取得豐碩成果，但有關實現嵌入式社區居家養老服務有效供給方面的研究較少。有效供給概念來源于經濟學領域，是供需關系不斷演變過程中為了實現資源的最優配置而提出。本文基于有效供給理論分析當前嵌入式社區居家養老服務供給面臨的問題以及制約因素，找尋其有效供給的實現路徑，提高養老服務供給效率。

二、當前嵌入式社區居家養老服務供給困境

（一）市場化運作低效

目前，嵌入式養老機構主要有兩種建設運營模式，一種是公建民營型，政府作為養老服務設施的建設或改造者，然后轉交民營養老服務機構負責，政府要給予適當補貼;另一種是民建民營型，整個投資建設運營的過程由承接養老服務的企業負責，而政府適當給予補貼和獎勵。[1]不論哪一種模式都主要倚重政府的財政支持，而且優惠補貼僅限于民辦的非營利組織，這樣導致一些企業同樣提供養老服務卻不能享受同等待遇，企業進入社區養老服務領域的積極性備受打擊。嵌入式養老機構正是以其小型化的特征在社區推廣，但又要實現其“五臟俱全”提供專業化的養老服務，滿足老年人多樣化需求，只有網絡化、連鎖化經營，才能降低成本，實現效益最大化。

（二）供需結構失衡

2013年，上海率先進行嵌入式養老模式探索，并取得巨大成就，拉開了嵌入式養老服務的帷幕，隨后全國各地紛紛實施。但從實踐來看，嵌入式養老模式在資源整合過程中存在以下兩方面問題：

一方面，嵌入式養老服務資源供給不足。在嵌入式養老模式推廣中結合各地實際已形成多種典型模式，隨著嵌入式養老被越來越多的老年人接受，更多的老年人開始回歸社區養老，但嵌入式養老模式發展過程中受土地、成本等的限制，規模難以壯大，床位數量更是日漸緊缺，從事護理的人員以家政工作人員或者社區低齡老年人為主，專業能力不足。

另一方面，嵌入式養老服務資源供需錯配。嵌入式養老機構的設立是為了實現社區老人的短期康養，主要面向出院后需要醫護人員進行后續的康復治療或家屬需要喘息服務的老年人，并不鼓勵老年人長期入住。但在實際運作中，常常為一些高齡、不能自理的老人提供長期托養服務，一些嵌入式養老機構甚至提供臨終服務，這使得真正需要服務的人卻沒有享受到應有的服務，嵌入式養老未發揮其應有作用。

（三）缺乏第三方評估監督

實現嵌入式社區居家養老服務的有效供給有賴于完善的評估監督體系為保障。國外嵌入式養老模式發展歷程較長，形成了全方位的的養老服務監督體系，不僅包括政府監督，老年人的服務反饋，還積極引入社會組織作為專業的第三方機構進行評估監督。我國嵌入式社區居家養老正處于探索推廣階段，更多關注如何因地制宜建立嵌入式養老機構，雖有政府行政監督和老年人消費評價，較簡單片面，甚至一些流于形式。在政府購買服務方面，一直由民政部門進行評估，缺乏專業第三方機構對社區老年人需求進行專業調查評估或評判。

三、嵌入式社區居家養老服務供給的制約因素

（一）供給主體關系因素

有效的供給才能創造有效的需求，這是因為有效供給的供給策略是依據市場潛在的需求來制定，這種需求是對內在需求的挖掘，而不是某種外在力量的牽引。[2]在社區養老服務供給中，政府通過財政補貼、稅收優惠減免等措施，是從外部拉動起來的社區老年人對嵌入式養老服務的需求，引入的養老服務企業如果缺乏自生能力，就不能為社區有效供給養老服務，更不能開發潛在的嵌入的養老需求。嵌入式養老機構難以實現規模收益，成本控制和風險分擔能力弱，更加重了對政府資金依賴。

（二）政策因素

對于公共服務而言，有效供給理論主要用于解決政府和市場機制失靈的問題，主張由公有制經濟部門代替私人資本，輔助政府提供公共服務，從而提供有效的公共經濟供給。[3]嵌入式養老服務作為公共服務的重要組成部分，也需要引進第三方機構彌補政府與市場的不足。

由表1可以看出，為促進養老服務健康發展，我國不斷出臺政策法規，積極探索第三方評估監督，指引養老服務市場良性運行。然而引入第三方評估監督的時間遠遠滯后于嵌入式社區居家養老服務發展進程，且當前發布的政策法規主要針對機構養老和社區居家養老，嵌入式養老作為一種新興模式，缺乏專門第三方評估監督的政策法規和實施辦法，使得第三方機構對自身權責，評估的對象、范圍和內容模糊，嵌入式養老服務決策改進缺乏依據，影響評估質量。

（三）資源配置因素

在資源配置方面，有效供給理論認為市場要在資源配置中發揮決定性作用，讓生產要素從低效配置轉移到高效配置，進而實現資源最優配置。[4]嵌入式養老模式能夠整合周邊資源，調動各方主體，高效協同互動，使老年人就近享受養老服務，然而在整合過程中存在低效甚至無效的情況。從各地的實踐中發現，嵌入式養老機構收集到的信息難以實現共享，這不僅存在于供需雙方，還存在于供給主體之間，信息的不對稱不僅加劇了供需的失衡更阻隔了專業養老服務人員的輸送，造成資源的浪費。實現嵌入式養老服務有效供給的基礎是供需資源的精準對接，這就需要一個良好的信息溝通平臺，實現各方良好互動。

四、嵌入式社區居家養老服務的有效供給實現路徑

PPP模式能夠有效協調供給主體關系，整合資源，提高養老服務供給效率，是實現嵌入式社區居家養老服務有效供給的關鍵。

（一）加強政府引導，實現規模化運營

嵌入式養老服務市場化運作中，政府和養老服務企業占據主要地位，如何擺清雙方的位置至關重要。應在嵌入式養老服務設施建設運營中引入PPP模式，探索BOO、BOT、TOT等多元形式，將政府的引導監管職能與社會資本的市場化運作、管理創新能力相結合，形成風險分擔機制。養老服務企業在市場化運作中應積極調動內生活力，努力將分散的嵌入式養老服務設施規模化經營，通過設立社區嵌入式綜合養老服務機構，既可以設立一個獨立的綜合體，也可以將這些設施綜合設置，以嵌入式綜合養老服務機構為中樞，與社區內的其他為老服務設施形成“一站多點”的養老服務網，實現市場化高效運作。

（二）完善政策法規，加強第三方評估監督

政府目標與養老服務企業目標之間存在差異，由政府部門監督嵌入式綜合養老服務機構建設運營缺乏客觀性和專業性，需要引入第三方評估監督機制，對各方參與主體進行全面監管，防范道德風險、腐敗問題滋生。[5]首先，應不斷完善關于嵌入式養老服務第三方評估法律法規，明確嵌入式養老服務第三方評估監督管理和實施辦法，確定準入條件，提高準入門檻，通過市場化競爭的方式選擇具備資質的第三方來進行評估。其次，第三方機構依據相關政策法規清晰自身的權利與義務，評估的內容、方式和手段，對嵌入式綜合養老服務機構提供服務的內容、過程與質量監督考核，將評估結果作為政府是否進行扶持、補貼優惠的依據。

（三）引入“互聯網+”思維，高效整合周邊資源

實現嵌入式養老服務有效供給首先要有充足的養老服務資源，只有具備資源才能整合資源，因此政府要降低嵌入式養老機構建立的門檻，放寬床位和設施要求，完善土地審批機制以及相關配套設施，滿足日益增長的社區養老需求，緩解床位緊缺狀況。將“互聯網+”思維引入嵌入式社區居家養老服務中，通過建立嵌入式綜合養老服務信息平臺，切實解決供給主體之間、供需之間信息不對稱的現實問題。供給主體之間，依托平臺及時將發布的服務資源、信息等對其他政府部門、醫院等開放，打破信息壁壘，實現供給主體間的信息聯動。通過網上服務反饋還能及時了解老年人需求，挖掘更多老年人潛在的需求。

五、總結

嵌入式社區居家養老已成為未來養老服務發展的新趨勢，如何實現其有效供給至關重要。當前嵌入式養老服務面