協商民主提升農村基層治理效能的三維分析李翔，畢蘭雪

（河南師范大學馬克思主義學院，河南新鄉453007）

一、引言

我國的社會主義協商民主是在馬克思民主思想指導下，在批判借鑒西方協商民主理論中，歷經中國共產黨與中國人民長期實踐探索而逐漸形成和發展來的。作為具有創造性的民主制度與治理形式，社會主義協商民主以人民民主為本質核心，致力于推進國家治理現代化。它有著廣泛的應用領域，而提升基層治理效能就是其中之一。習近平總書記曾明確指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”［1］作為多元化主體共同參與的共治行為，要推進基層治理的發展，就需要協調各方，達成共識，協同行動，這與協商民主的內在邏輯高度契合。因此，加快協商民主在農村基層治理中的應用，促進農村基層協商民主組織架構與各方主體責任有效銜接，加快農村基層治理效能各種因素的有效融合，對于農村基層治理效能提升具有十分重要的作用。

二、農村基層治理效能的現實維度

農村基層治理效能建立在對其有效性指標具體現實維度的表達與闡述之上，這種現實維度，既包括問題解決效率與改善成效的短期結果，又映襯出農村基層協商民主制度構建的長期效應。

（一）效率維度：農村基層問題產生與協商解決的及時性

治理效能的效率維度主要體現在通過協商民主解決問題的及時性，這是衡量治理效能最為直觀和具體的尺度。具體來說，它體現在農村基層各主體通過協商提出解決方案，并使之在較短時間內達成最大程度的統一，高效解決問題上。隨著我國改革的不斷深入，社會成員群體分化、利益關系漸趨復雜是我們必須直面的現實課題。當前，農村中的廣大農民逐漸擺脫了單一的物質依賴，需求更加多樣化、個性化，與之相伴而生的是許多社會矛盾也漸次顯現，成為影響農村基層發展的瓶頸和桎梏，對農村基層治理提出了新的挑戰。及時化解農村矛盾、解決基層問題成為當務之急，而協商民主為此提供了一個很好的平臺。農村基層問題往往呈現出突發性和緊急性，如不及時解決，小隱患就會變成大風險，小矛盾就會釀成大問題。因此，基層協商民主機制必須在較短的時間內做出快速反應。這就要求基層黨組織與基層政府具有洞察問題的敏銳性，其他參與主體要具有協同解決的敏捷性，通過多主體的參與，增強農村基層共同體的自我調節能力。概言之，在農村基層應對問題時，協商機制的回應與反饋速度、協商結果的實施速度和協商主體的自覺參與程度，是提升農村基層協商民主效率的關鍵所在［2］。

（二）成效維度：農村基層協商結果與目標的達成度

農村基層協商成效是治理效能的顯性指標，它考量的是農村基層發展的目標達成度，是對協商結果一致的接受，具有較強的目標傾向性和結果導向性。在農村基層的多主體互動下，運用協商民主提升問題解決成效，并最大程度地滿足各主體的需求，是較高的治理效能的最直接體現。較好的協商民主主要體現在通過各主體的商討能夠達成基本共識，促進理解，推動問題的解決，從而提升農村居民的滿意度，這也是在農村基層展開協商民主的初衷。農村基層的問題與村民正常生活息息相關，這對基層協商民主提出了非常規化的高要求。作為一種治理手段，協商民主能否更好地推動農村基層發展，是評價其治理效能的客觀性標準。同時把基層協商民主作為一種治理手段，并不僅僅是為了解決眼前問題而采取的權宜之計，它還是推動農村治理現代化，改變鄉村經濟結構分化、階級結構分層的滯后狀態，進而推動鄉村振興的根本路徑。因此，在推行協商民主時，我們不能夠單純地僅考慮短期利益，更要放眼于農村基層長遠發展，從大社會觀、大治理觀的高度對基層協商民主進行理性的審視。把能否激發農村基層活力、有效滿足農村主體需求以及達成農村基層發展規劃作為價值導向，在基層協商民主對于農村發展有效推動的基礎上，實現提升基層治理效能的最終目標。

（三）制度維度：協商民主應用于農村基層治理的系統性

協商民主應用于農村基層治理的系統性是指協商民主成為農村基層常態化的治理方式，協商的形式、程序、機制成為系統性的制度約束，以保證協商民主在農村基層運用的可持續性。它是衡量農村基層協商民主成熟與否的重要維度，主要體現在兩個方面。一方面，在農村基層是否有完善的系統性協商民主制度和程序是制度維度的重要標準。農村基層協商民主既不可能憑空想象，也沒有既定的模式可以參考，因此，需要在尊重社區差異的基礎上，將協商議題的設定、協商代表的選取、協商主體的權利和義務、協商程序的運行以及協商結果的實施和監督等，全部納入制度規范，使協商過程按系統化的制度嚴格進行。通過特定的標準化、規范化手段，在技術層面合理性的基礎上，追求治理效能最大化。另一方面，農村基層能否自覺地、常態地、系統地使用協商民主解決現實問題亦是制度維度的重要體現。現實之中，僅有健全和完善的制度，治理效能并不一定就自動達至，換言之，提升治理效能不能僅僅看農村基層協商民主制度是否建構起來了，還要看協商民主能否系統地運作于農村基層治理并產生良好的實踐效果。浙江溫嶺民主懇談會、晉江市新塘街道議事會都屬于較為成功的制度創新實踐案例，這涉及治理手段的選擇、治理主體的認同、協商結果的實施，具有更廣泛的影響力與社會價值，是農村基層治理效能提升的深層次體現。

如是觀之，提升農村基層治理效能是實現社會治理現代化的必然要求，而效率、成效與制度的系統性關聯，則決定了在以協商民主提升農村基層治理效能的過程中，不能單兵突進，而要整體改革。不謀全局者，不足以謀一域。這就要求我們要優化農村基層協商民主結構，提升各主體協商合作解決問題的及時性，在不斷平衡治理工具與治理理性、治理制度與治理行動的過程中實現農村基層治理效能的提升。

三、協商民主提升農村基層治理效能的內在機理

推動我國基層協商民主的發展，有著深刻的內在機理，是人民主體觀自我完善的過程，是我國公共利益逐漸實現的手段，亦是基層治理水平不斷提高的途徑。其有效運用，是確保農村基層治理中公共利益實現的關鍵所在。

（一）協商主體廣泛性有益群眾路線與人民主體觀的落實

農村基層群眾是一個龐大的群體，協商民主為我們提供了一種新的有效方式，給予了廣大人民群眾參政議政、參與治理的權利和機會，同時賦予了農村基層治理民主的實質，是人民主體觀的有效彰顯。協商民主的議題都較為微觀，包括村規村章制定、村民承包土地制度安排、鄉村基礎設施建設、鄉村教育醫療均衡、化解村民糾紛等，這些都關乎廣大農民的切身利益。借助基層協商民主，傾聽多方聲音，可以了解群眾真實的期許與訴求，最大限度地發揮人民群眾的主體作用，匯民意、聚民智，在群策群力的基礎上，形成最佳決策；可以發揮協商監督的作用，有效緩解不同主體間相互“踢皮球”的現象，提升農村基層問題解決的效率；通過吸引最廣泛的主體參與到決策過程之中，使協商民主產生的方案具有更廣泛的群眾基礎，更易被理解、認同和支持，執行阻力小，效率更佳。概言之，協商民主對于農村基層治理效能的提高很大程度取決于協商民主本身能為治理主體提供的實際空間和成效，通過協商民主展開的社會治理，使更廣泛的主體參與其中，激發基層群眾的主體意識和主人翁責任感，指引他們積極參與農村基層治理。同時，在基層協商民主中各主體的有效協商、基層鄉政府與社會力量的高效互動、農村基層群眾的自覺參與，促使各方對治理結果產生價值認同，這不僅有助于決策的高效實施，也是將多元主體共同參與效率轉化為農村基層治理效能的必要途徑。

（二）協商機制包容性有助農村基層治理中公共利益的實現

當前，隨著我國農民素質的不斷提高和各項惠農政策的有效實施，農村的矛盾呈現出遞減的趨勢，但矛盾復雜程度卻有所增加，由過去傳統的農民之間的矛盾逐步演化為農民與農民、農民與自治組織、自治組織與基層政府之間的矛盾。面對這一困境，協商民主無疑為調解利益糾紛、化解矛盾提供了良好的平臺。在農村基層治理的實踐中，樸素的傳統倫理和集體主義價值觀仍然對道德準則與價值選擇具有導向性。通過協商民主機制各主體間理性的溝通、自由的表達、充分的討論，讓廣大群眾深刻認識到“公共利益之上”的目標取向與農村基層發展目標的耦合是提升農村基層治理效能的關鍵，在這種價值共識之上，引導各主體以公共利益為重，而不是固于一己之私，在廣泛辯論的基礎上，促進各主體之間的相互理解，在和而不同、相互包容之中尋求公共利益最大化。在協商民主機制中，各利益主體會弱化“小我”的利益訴求，積極參與到“大同”的農村發展進程中，從而最終達成自身目標與公共利益的相對協調，而這也將提升各主體對于治理結果的認同與滿意度。因此，通過協商民主機制實現公共利益與促成農村發展的目標共識成為農村基層治理效能提升的關鍵條件。

（三）協商內容公共性有利農村基層治理決策質量的提高

“作為一種民主，公民協商得以成立的根本前提就是公共性”［3］。在農村基層，協商的內容基本都是圍繞農村發展的公共性事務所展開的，其根本目的也是為了尋求農村基層更好的發展路徑。協商民主通過多元主體自由平等的公開討論和理性對話形成決策，在公開的交流、辯論與協商中，各主體表達自己的立場與思想，有利于更好地傾聽民情、體察民意、汲取民智，助推農村基層協商民主系統化發展，從而克服個人知識與思維方式的局限性，促進決策高效率、高質量的產生。推進農村基層協商民主，可以打破傳統治理中固有的神秘面紗，真正賦予決策過程透明性，這將推動傳統農村重大事務由村“兩委”干部決定向村民與村干部共同協商決定轉化。問政于民，問需于民，問計于民，使基層群眾真正感受到當家作主的權利，更加認同協商民主對于農村基層治理提升的作用，引導他們通過這種有效的治理手段參與到基層治理之中，自覺維護基層協商民主制度的剛性約束，促使協商民主制度更加規范化，并通過親身參與、實地調查等多途徑對決策的制定與落實情況進行監督，能夠有效減少農村基層協商決策的失誤，確保決策的科學性，在提升決策質量的基礎上，推動農村基層治理效能的有效提升。

四、農村基層協商民主效能提升的行動路向

農村基層治理的目標就是要實現行政權與農村自治權的良性互動、合作共治。因此，要加快推進農村基層協商民主多方參與、協商討論、達成共識的運行模式，并將“共建共治共享”的價值取向根植于農村基層協商民主之中，使農村基層協商民主體制更加完善、農村基層治理效能顯著提升，推進我國農村基層各項工作穩步發展。

（一）多方參與尋求共建價值

協商民主作為有效的治理手段，在其治理的過程中尋求的是強調基層主體“共建”的社會治理價值。從具體內涵來看，“共建”是指科學合理的社會治理格局由全體社會成員集思共創、社會治理體制由社會成員群策構建［4］。“共建”的核心是參與，因此，以協商民主提升農村基層治理效能的首要任務就是要發揮多元主體共建、多元主體參與的優勢。而就參與來說，其本質是基層治理的相關主體能夠積極主動地融入農村基層治理之中，并在協商中發揮應有的作用，從而與協商民主提升基層治理效能的價值目標相一致。在協商層面，這種參與集中體現為各相關主體利益對協商的認同和熱情以及在協商中的努力和作為［5］。換言之，參與主體只有積極地、主動地、充分地參與，協商才是有價值有意義的。從實踐來看，農村基層工作的復雜性、艱巨性決定了農村基層治理效能提升必須依靠農村全民的積極建設與共同參與，這是協商民主得以運行的前提和基礎。要善于尋找農村自治中所蘊涵的協商民主理念，不斷進行改進與調整，使農村基層協商民主制度在農村自發性制度中衍生而來。具體而言，一方面，協商民主體系要為農村基層黨組織、基層政府、村民自治組織、廣大農民進行農村基層事務的商議和決策提供機制保障；另一方面，協商民主體系要為廣大群眾提供一個切實有效的平臺，建立順暢的利益表達機制，容納基層群眾的利益訴求，并鼓勵不同的群體將個體利益與公共利益進行有效結合，促進農村基層的多元主體共同參政議政，推動農村基層事務高效解決。

（二）協商討論匯集共治建議

共同協商是協商民主的核心特征。“實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦”［6］。長期以來，廣大群眾在基層政治生活中往往呈現出消極依附和被動式參與。相較于單向度的傳統治理，協商民主更注重各主體相互協作，在群策群力的基礎上，打造“共治”的基層社會治理格局。農村基層治理各主體之間的本質就是一個互動關系。想要形成穩定的治理格局，在各方之間尋找平衡點，最好的方法就是協商。在我國農村基層的實踐中，民主懇談會、民主議事會、聽證會等協商民主形式不斷被探索出來，這些形式保證了各方平等參與，使他們在面對矛盾和問題時可以充分表達自己的意見，允許各方就協商議題進行公開對話，認同農民有能力提出建議并采取具有影響力的措施，以彌補行政人員與農民之間的溝通不足。這就要求我們以一種制度化的方式鼓勵各方參與到農村基層治理中，激發廣大農民的自治熱情，促進各方共同參與農村基層公共事務管理，吸納各方面的利益訴求，匯集民智，使各主體協同推進農村基層治理，在聯動融通的基礎上，提出更加有效的共治建議和科學決策，推動農村基層治理效能的不斷提升。

（三）達成共識彰顯共享理念

協商民主強調“公民在平等、自由的前提下，通