模型：主體為了特定的認識目的，依據相似性原則對原型進行的模擬或抽象，用于代表研究對象具體模型：與原型在形態上幾何相似的模型抽象模型：用語言、符號、圖標、數字等抽象形式反映原型內在特征的模型第二章政策分析模型模型：具體模型：第二章政策分析模型1政策分析模型源于實踐的不同的政策分析角度、理論體系和方法政策分析模型2政策模型/理論/分析框架的作用：簡化我們對公共政策的思維將注意力放在政策過程的重要特征有助于我們進行有效的溝通解釋公共政策的要素，預測其影響政策模型/理論/分析框架的作用：31圍繞“理性”探索的途徑：理性模型有限理性模型漸進模型2政治學途徑：精英模型團體模型制度模型政治系統模型過程模型3經濟學途徑：

博弈模型公共選擇理論福利經濟學3倫理學途徑：價值分析職業倫理“理性”政治學經濟學倫理學1圍繞“理性”探索的途徑：2政治學途徑：3經濟學途徑：3倫4

一、理性模型理性決策的標準理性的政策是能達到公共利益最大化的政策理性模型基本內容：決策者面臨的是一個既定的問題決策者選擇決定的價值或目標是明確的，而且可依據不同目標的重要性進行排序決策者有可供選擇的兩個以上的方案，在計算和比較其受益值或損失值后，按照決策者的價值偏好，選出其中最佳者一、理性模型理性決策的標準5理性決策得以實現的條件在決策過程中必須獲得全部有效的信息尋找出與實現目標相關的所有決策方案準確地預測每一方案所能產生的結果非常清楚人們的價值偏好及其所占比重可以選擇出最優化的決策方案理性決策得以實現的條件6林德布羅姆的批評明確問題的癥結很困難方案的選擇往往會發生價值沖突對公共利益人們并沒有普遍一致的意見決策中的相關分析并非萬能西蒙的批評要收集到與決策狀況有關的全部信息是不可能的政府公共政策不可能是完全理性化的林德布羅姆的批評7理性模型的價值？

為現實政策過程提供了一種理想的努力方向與實際政策過程有出入，但是為政策分析提供了一種標準

理性模型的價值？8

政策制定過程就是尋求政策制定過程就是尋求9二、有限理性模型有限理性決策者信息處理能力的受限性

表現情報活動階段，受知覺性選擇的影響設計方案階段，尋找可能而非全部方案抉擇活動階段，抉擇與順序有關二、有限理性模型有限理性10主要內容現實中決策者的理性是界于完全理性與非理性之間的有限理性決策者的價值取向和目標是多元的，知識和能力水平是很有限的，在決策中常表現沖突的行為，無論是個人決策還是群體決策，大多數都是發現和選擇滿意方案的過程主要內容11評價滿意原則取代最優原則，突出了決策模式的實用性，使決策理論與現實相一致以令人滿意作為決策行為準則，使決策帶有一定的主觀色彩決策程序上未能擺脫理性主義的窠臼評價12

政策是滿意而非最優的選擇政策是滿意而非最優的選擇13三、漸進決策模型林德布洛姆：社會政治過程的四種形態價格體系層級體系多元體系議價市場三、漸進決策模型林德布洛姆：社會政治過程的四種形態14漸進模型主要內容由于多元主體的參與制衡，政策實際上只是過去政府活動的持續，是根據過去經驗而對現行政策做出的局部的、邊際性的調適這種調適源自漸進的政治、漸進的政府決策，并主要通過政黨政治來實現調適的成功與否則取決于是否能夠在一種漸進演變的過程中逐步尋獲關于既定政策的公共看法關于政策的社會趨同程度是這個成敗的關鍵漸進模型主要內容1519401950196019701976新增加的政策過去政策的承諾19401950196019701976新增加的政策過去政策16同樣是對理性模型的批判，有限理性模型和漸進決策模型批判的側重點有何差異？前者從政策過程中“人”的理性能力不足后者則側重政策過程的“政治性”

同樣是對理性模型的批判，有限理性模型和漸進決策模型批判的側重17評價決策所選擇方案與現實狀況相差不大，可以預測在一時無法搞清人們的各種需求時，漸進方案會以不斷嘗試的方式，找出一種滿意結果漸進方式比較穩妥，容易控制，能及時糾正錯誤保守色彩濃厚，只適用于穩定的社會環境中評價18新政策是對舊有政策的修正新政策是對舊有政策的修正19基本內容社會分化成掌權的少數人和無權的多數人，只有少數精英才有權為社會分配價值精英人物不是被統治的多數人的代表，他們主要來自社會中社會經濟地位較高的那個階層在社會制度的基本價值觀和維護這一社會制度方面，精英階層的看法是一致的從非精英階層進入精英階層是一緩慢而又持續的過程，從而保持社會的穩定并避免發生革命，非精英階層中，只有那些接受了精英階層共同觀念者，才可能進入統治集團政策所反映的不是大眾的要求，而是政治精英的主要價值觀，政策的變化是漸進性的，而非革命性的精英是活躍的，公眾是麻木的，前者對后者的影響遠大于后者對前者四、精英決策理論基本內容四、精英決策理論20精英分析方法：著眼點：精英構成以及精英價值和偏好研究資料：社會學，傳記、新聞報道、歷史書籍等精英模型精英分析方法：精英模型21評價：在一定程度上反映了政治現實代議制民主下，精英決策難以避免開放的政治體制下，民眾的影響力不容忽視

評價：22政策是精英們的偏好政策是精英們的偏好23基本假定：團體（InterestGroup）即擁有共同的政治利益或政治態度、以正式或非正式的方式結合起來的群體，是團體是政治活動的主要主體,個人的政治訴求主要通過團體來實現。政治實際上就是各個團體為影響公共政策而進行的競爭。公共政策是各個利益團體競爭所達成的一種均衡結果?？蛇x擇的政策立場團體A的影響力團體B的影響力均衡︱︱︱︱︱公共政策五、團體模型

基本假定：可選擇的團體A的影響力團體B的影響力均衡︱︱︱︱24團體分析方法：著眼點：團體的影響力（成員數量、財富、組織強度、領導、接近決策者的渠道、內部凝聚力）以及團體實施影響力的方式（包括博弈）研究資料：主要是有關利益團體的影響力及其行為策略的描述、故事、新聞報道、特寫、歷史書籍等等。團體模型團體分析方法：團體模型25我國擬改《野生動物保護法》禁食野味

2003年5月29日浙江在線新聞網站

針對一些地方濫食野味屢禁不止的現象，國家林業局法規司司長陳根長透露，《野生動物保護法》的修改將很快啟動，將對禁食野味作出明確的法律規定，并有望以最快的速度通過。1989年3月實施的《野生動物保護法》對食用野生動物并無禁止性規定。陳根長回憶，1998年，我國修改《森林法》時，他曾接到許多國外來電，呼吁增加禁食野生動物的條款，當時也有專家學者提出應加入這一條款，但遭到多數人反對，原因是食野味在我國已有千百年歷史。我國擬改《野生動物保護法》禁食野味26請運用團體模型分析“禁止吃野生動物”政策團體環境保護主義團體消費者團體野味經營者團體旅游團體團體指標成員數量財富組織強度領導者接近決策者的渠道內部凝聚力請運用團體模型分析“禁止吃野生動物”政策團體團體指標27團體分析的缺陷利益團體是西方社會中出現的重要現象，在中國，正式的合法利益團體較少，形成不了類似市場的競爭利益團體只是政策的一項重要變量，其本身又是多種政治因素綜合作用的結果低估了決策者在政治過程中的創造性和利益整合作用團體模型團體分析的缺陷團體模型28政策是團體競爭均衡的產物政策是團體競爭均衡的產物29

中美政府辦公大樓及財政支出結構問題：下列圖片和數據反映了什么問題？造成這些問題的原因是什么？六、制度模型六、制度模型30中美兩國2003年財政公共開支比較項目中國（%）美國（%）行政公務37.612.5公共管理與社會管理25.075.0經濟建設11.65.0其他25.87.5中美兩國2003年財政公共開支比較項目中國31制度和政策之間是一種什么關系？

制度和政策之間是一種什么關系？32A.大制度大政策A.大制度大政策33B.大制度小政策B.大制度小政策34C.小制度大政策C.小制度大政策35D.小制度小政策D.小制度小政策36制度與政策的聯系外在形式上的重疊性功能的共同性適用的互補性作用的沖突性制度與政策的區別兩者產生的途徑不同政策和制度的穩定性不同政策與制度的實施機制不一樣政策與制度調控的范圍不同制度與政策的聯系制度與政策的區別37基本假定：公共政策是由立法機關、政府機關、司法機關、政黨組織等政治機構以權威的方式加以制定和執行的行動方案，簡言之，公共政策是權威的政治機構的產出公共政策的核心影響因素是這些機構之間的權力結構可以通過政治機構之間的權力結構來描述、解釋和預測公共政策的內容分析方法：著眼點：權威機關的職責、權限及其相互關系研究資料主要是憲法、組織法以及其他有關政治機構權力以及權力關系的法律、制度和習慣性規則基本假定：38典型范例農民負擔問題的探討，可以從各級政府以及村民自治組織之間的財政權關系著手：－中央和地方的財政權：中央有權決定稅種和稅制－政府和村民自治組織的財政權：政府有權收稅－中央和地方稅之間的劃分：中央稅的稅源廣、稅基大、稅種優－地方政府之間稅權的劃分：上一級政府稅源廣、稅基大、稅種優－結果：中央吃了肥肉，上級地方政府吃了瘦肉，基層政府啃骨頭，村級財務被抽血，基層和村級職能從“費”上下功夫，農民負擔只減不輕典型范例農民負擔問題的探討，可以從各級政府以及村民自治組織之391994年分稅制主要內容按照中央政府與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅科學核定地方財政收支數額，實行規范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束1994年分稅制主要內容40各級財政的支出范圍中央財政支出主要包括：中央統管的基本建設投資，中央直屬國有企業的技術改造的新產品試制費、地質勘探費等，國防費，武警經費，外交和援外指出，中央級行政管理費和文化、教育、衛生等各項事業費支出，以及應由中央負擔的國內外債務的還本付息支出。地方財政支出主要包括：地方統籌的基本建設投資，地方國有企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費和行政管理費，價格補貼支出以及其他支出。

各級財政的支出范圍41稅種劃分中央固定收入主要包括：關稅，消費稅，海關代征的消費稅和增值稅，中央企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的收入等。地方固定收入主要包括：營業稅，地方企業所得稅，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，耕地占用稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的農業稅，契稅，國有土地有償使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值稅（中央分享75%，地方分享25%），證券交易稅（中央和地方各分享50%）和資源稅（其中海洋石油資源稅歸中央）。按稅種劃分中央與地方財政收入后，要相應分設中央與地方稅務機構。中央稅種和共享稅種由中央稅務機構負責征收，共享稅按比例分給地方。地方稅種由地方稅務機構征收。

稅種劃分42實行中央對地方的稅收返還制度

稅收返還制度就其性質而言，是一種轉移支付，是年年都有的經常性收入返還。中央財政對地方稅收返還數額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還技術，保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年技術上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。

實行中央對地方的稅收返還制度43分稅制后的問題:地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權

基層財政困難

中央補助不合理，地區間財政能力差距日益擴大分稅制后的問題:44地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權1960-1985年，地方政府均有預算盈余，1986-1993年，盈余與赤字的年份參半。1994年的稅制改革完全改變了這個局面，地方政府預算從1993年的總體達61億元的盈余驟然下滑為1994年總體達1727億元的赤字，從1994年開始，各省每年均有預算赤字。1994-2001年，地方政府的赤字以年均16%的速度增加?；?002年預算，地方政府的債務在2002年達到3630億元，比2001年增加了25%,即使是最富有的省份也需要大筆的中央返還才可付清預算赤字。例如1999年中央向廣東省返還208.6億元，占該省預算收入27%，對上海返還229億元，占上海預算收入54%，對江蘇返還203億元，占江蘇預算收入29%。

地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權45基層財政困難1985年底地方財政收入的比重為61.6%，到分稅制正式實施前的1993年，地方比重上升到78%。1994年實行分稅制后，地方比重急驟下降到44.3%，隨后幾年又顯示出緩慢上升趨勢，2000年時保持在50%左右。同時，根據體制確定的上解和補助數額計算地方可用財力，地方可用財力占全國財政收入的比重也是從1985年以后開始的，而且其上升的趨勢并沒有因為實行分稅制而停止。1985年地方可用財力占全國財政收入的比重為48.8%，1993年上升到68.4%，1999年上升到79.4%。1994年以來，中央的資金集中程度實際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。市一級政府同樣在香坊設法增加集中程度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉財政赤字增加。這些說明實際上財力在向省、市集中?；鶎迂斦щy46中央在確定補助方面存在的問題確定補助額時運用基數法，在核定地方收支基數后給予“差額補助”。由于各地技術的核定過程中，一方面重點放在承認既得利益上，導致地方政府虛增政府支出；另一方面，討價還價的現象也很嚴重。因此基數很難體現出真正的客觀性，而基數一旦確定，又會對以后每年的返還額產生影響。中央補助款大部分不是專項使用的，地方拿到各自的一塊補助總額后再自行安排，并不對這筆資金承擔項目責任，也不必對資金使用跟蹤問效。這樣很不利于貫徹中央補助在優化國民經濟結構等方面的政策意圖，也不利于加強補助資金的管理級提高資金使用的經濟效益與社會效益。中央在確定補助方面存在的問題47評價：突出了制度在政策形成過程中的影響為我們提供了了解政治系統內部過程的機會僅僅提供了政策過程的一個側面評價：48政策是制度的產物政策是制度的產物49政治系統輸出

輸入環境環境要求

支持環境環境反饋戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》

七、政治系統模型環境50輸入環境與政治系統之間的概括性變量要求個人和團體為了得到一定的利益或實現一定的價值理念而以政治系統為訴求對象提出的采取行動的政策主張支持個人和團體遵從約定的政治民主方式——選出的結果，遵守法律、繳納稅收，即遵從政策決定輸出政治系統制定公共政策，并以此影響環境，改變環境因素提出的要求，增強或降低環境因素的支持輸入51評價：廣泛的應用性政治系統黑箱評價：52政策是政治系統的輸出政策是政治系統的輸出53八、過程模型含義：將政策過程分為制定、執行、評估等若干過程環節來加以研究八、過程模型含義：54拉斯韋爾《決策過程》●情報●建議●規定●行使●應用●終結●評價拉斯韋爾《決策過程》●情報55布魯爾《政策科學的出現》●創議●估計●選擇●執行●評估●終結布魯爾《政策科學的出現》●創議56瓊斯《公共政策研究導論》●感知/定義●匯集●組織●表述●議程確立●方案形成●合法化●預算●執行●評估●調整/終結瓊斯《公共政策研究導論》●感知/定義57廣義決策廣義執行社會問題出現問題確認議程建立政策規劃決策政策執行政策評估政策終結謝明《公共政策導論》廣義決策廣義執行社會問題出現問題確認議程建立政策規劃決策政策58

問題與議程規劃與決定實施與調整評估與終結滬寧生《現代公共政策研究》問題與議程規劃與決定實施與調整評估與終結滬寧生《現代公共政策59政策制定政策執行政策評估政策監控政策終結陳振明《公共政策分析》政策制定政策執行政策評估政策監控政策終結陳振明《公共政策分析60基本假定：政策是一種活動政策過程由一系列的政治活動組成，即問題的提出、議題的設定、政策的形成、政策的合法化、政策執行與政策評估等。政治學者必須將公共政策研究限定在政治過程，而避免分析政策的內容。分析方法：著眼點：政府機關的活動模式，包括決策如何/應該做成研究資料：主要是有關政府如何作出決策的描述、故事、傳記、回憶錄、歷史書籍等等過程模型基本假定：過程模型61基本缺陷：政策過程是固定的，政策內涵是千變萬化的，政策過程理論只分析了政策的過程環節，不能反映政策的內容,沒提供因果性解釋政策過程的優化與政策改變并不完全對應，不能完全希望能夠通過政策過程改革來實現“政策的科學化”政策過程理論對政策過程的描述與現實并不完全相符過程模型基本缺陷：過程模型62政策是由一系列階段環節政策是由一系列階段環節63博弈[Game]：相互依賴、相互影響的決策行為及其結果的組合博弈論[Gametheory]：是研究相互依賴、相互影響的決策主體的理性決策行為以及這些決策的均衡結果的理論九、博弈模型博弈[Game]：九、博弈模型64G＝｛P，A，S，I，U｝

[game]博弈[player]局中人，博弈的參與者[action]局中人的所有可能的策略或行動的集合[strategies]博弈的進程，也是博弈進行的次序[information]博弈信息[Utility]為局中人獲得利益G＝｛P，A，S，I，U｝65根據博弈結果：合作博弈/正和博弈非合作博弈零和博弈負和博弈按照行動次序：靜態博弈（同時）動態博弈（先后）對其他參與人的了解程度：完全信息博弈不完全博弈根據博弈結果：按照行動次序：對其他參與人的了解程度：66博弈的分類和均衡行動次序信息靜態動態完全信息納什均衡子博弈精練納什均衡不完全信息貝葉斯均衡精煉貝葉斯均衡博弈的分類和均衡行動次序靜態動態完全信息子博弈精練不完全信息67案例：囚徒困境

囚徒B坦白抵賴囚徒A坦白

－8，－8－1，－10抵賴－10，－1－2，－2案例：囚徒困境坦白68案例：智豬博弈

按按鈕的豬吃到的豬食數量大豬小豬大豬4單位4單位小豬7單位1單位兩豬同時5單位3單位案例：智豬博弈吃到的豬食數量69案例：三人決斗

三個人同時開槍槍法最差者先打A1/3B2/3C3/3案例：三人決斗三個人同時開槍槍法最差者先打A170討論公地悲劇環境污染失敗的漁業國有資產流失交通堵塞人民公社的解體難治的礦難討論公地悲劇71政策是競爭環境下進行的理性選擇政策是競爭環境下進行的理性選擇72十、福利經濟學特征：從社會福利最大化原則出發對經濟體系的運行予以社會評價的經濟學以一定的價值判斷為出發點,即根據已確定的社會目標,建立理論體系以邊際效用基數論或邊際效用序數論為基礎，建立福利概念以社會目標和福利理論為依據，制定經濟政策方案十、福利經濟學特征：73舊福利經濟學：庇古：以邊際效用基數論為基礎①國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大；②國民收入分配愈是均等化，社會經濟福利就愈大。舊福利經濟學：74新福利經濟學：卡爾多以帕累托最優狀態和效用序數論為基礎①個人是他本人的福利的最好判斷者②社會福利取決于組成社會的所有個人的福利③如果至少有一個人的境況好起來，而沒有一個人的境況壞下去，社會福利就增加了；如果在情況A下，受益者在補償受損者之后，仍然比情況B好,那么對社會來說，情況A就比情況B好新福利經濟學：75羅爾斯的正義原則：自由原則:每個人都在最大程度上平等地享有其他人相當的基本的自由權利。差別原則:社會和經濟的不平等被調解,使得(1)人們有理指望它們對每個人都有利;并且(2)它們所設置的職務和崗位對所有人開放。

羅爾斯的正義原則：76政策應以政策應以77十一、公共選擇理論特征：對政府決策過程的經濟分析個人主義經濟理性交易政治十一、公共選擇理論特征：78市場決策與公共決策的聯系與區別內容媒體杠桿主體動力經濟市場物物交換（商品）鈔票價格（等價交換、平等自愿）個人之間可進行的簡單交易（個人、廠商）個人利益最大化政治市場參與者公共承認的公共產品的成本（政策、法律制度）選票規則（不平等性和強制性服從與統治）個人或集體之間進行的復雜交易（政客、組織）市場決策與公共決策的聯系與區別內容媒體杠桿79優勢：強調了個體利益的重要性，提供了一種分析政策制定過程的重要途徑缺陷：對個體的自利假設有其局限性方法論上過于關注個體行為的分析并將組織和機構也當作個體來類似處理，忽略組織與個體的區別優勢：80經濟人福利經濟學家阿馬蒂亞·庫馬爾·森曾以一個故事諷刺公共選擇理論：有一個外地人問：“請問到火車站怎么走？”“當然”，本地人一邊說一邊指向相反的方向，郵局正好在那里?！澳茼樎穾臀野l封信嗎？”“當然”，外地人一邊回答，一邊想著打開信封，看看里面有沒有值得偷的東西。經濟人81政策受制于政策受制于82討論：

那種模型更符合我國政策實踐

討論：83模型：主體為了特定的認識目的，依據相似性原則對原型進行的模擬或抽象，用于代表研究對象具體模型：與原型在形態上幾何相似的模型抽象模型：用語言、符號、圖標、數字等抽象形式反映原型內在特征的模型第二章政策分析模型模型：具體模型：第二章政策分析模型84政策分析模型源于實踐的不同的政策分析角度、理論體系和方法政策分析模型85政策模型/理論/分析框架的作用：簡化我們對公共政策的思維將注意力放在政策過程的重要特征有助于我們進行有效的溝通解釋公共政策的要素，預測其影響政策模型/理論/分析框架的作用：861圍繞“理性”探索的途徑：理性模型有限理性模型漸進模型2政治學途徑：精英模型團體模型制度模型政治系統模型過程模型3經濟學途徑：

博弈模型公共選擇理論福利經濟學3倫理學途徑：價值分析職業倫理“理性”政治學經濟學倫理學1圍繞“理性”探索的途徑：2政治學途徑：3經濟學途徑：3倫87

一、理性模型理性決策的標準理性的政策是能達到公共利益最大化的政策理性模型基本內容：決策者面臨的是一個既定的問題決策者選擇決定的價值或目標是明確的，而且可依據不同目標的重要性進行排序決策者有可供選擇的兩個以上的方案，在計算和比較其受益值或損失值后，按照決策者的價值偏好，選出其中最佳者一、理性模型理性決策的標準88理性決策得以實現的條件在決策過程中必須獲得全部有效的信息尋找出與實現目標相關的所有決策方案準確地預測每一方案所能產生的結果非常清楚人們的價值偏好及其所占比重可以選擇出最優化的決策方案理性決策得以實現的條件89林德布羅姆的批評明確問題的癥結很困難方案的選擇往往會發生價值沖突對公共利益人們并沒有普遍一致的意見決策中的相關分析并非萬能西蒙的批評要收集到與決策狀況有關的全部信息是不可能的政府公共政策不可能是完全理性化的林德布羅姆的批評90理性模型的價值？

為現實政策過程提供了一種理想的努力方向與實際政策過程有出入，但是為政策分析提供了一種標準

理性模型的價值？91

政策制定過程就是尋求政策制定過程就是尋求92二、有限理性模型有限理性決策者信息處理能力的受限性

表現情報活動階段，受知覺性選擇的影響設計方案階段，尋找可能而非全部方案抉擇活動階段，抉擇與順序有關二、有限理性模型有限理性93主要內容現實中決策者的理性是界于完全理性與非理性之間的有限理性決策者的價值取向和目標是多元的，知識和能力水平是很有限的，在決策中常表現沖突的行為，無論是個人決策還是群體決策，大多數都是發現和選擇滿意方案的過程主要內容94評價滿意原則取代最優原則，突出了決策模式的實用性，使決策理論與現實相一致以令人滿意作為決策行為準則，使決策帶有一定的主觀色彩決策程序上未能擺脫理性主義的窠臼評價95

政策是滿意而非最優的選擇政策是滿意而非最優的選擇96三、漸進決策模型林德布洛姆：社會政治過程的四種形態價格體系層級體系多元體系議價市場三、漸進決策模型林德布洛姆：社會政治過程的四種形態97漸進模型主要內容由于多元主體的參與制衡，政策實際上只是過去政府活動的持續，是根據過去經驗而對現行政策做出的局部的、邊際性的調適這種調適源自漸進的政治、漸進的政府決策，并主要通過政黨政治來實現調適的成功與否則取決于是否能夠在一種漸進演變的過程中逐步尋獲關于既定政策的公共看法關于政策的社會趨同程度是這個成敗的關鍵漸進模型主要內容9819401950196019701976新增加的政策過去政策的承諾19401950196019701976新增加的政策過去政策99同樣是對理性模型的批判，有限理性模型和漸進決策模型批判的側重點有何差異？前者從政策過程中“人”的理性能力不足后者則側重政策過程的“政治性”

同樣是對理性模型的批判，有限理性模型和漸進決策模型批判的側重100評價決策所選擇方案與現實狀況相差不大，可以預測在一時無法搞清人們的各種需求時，漸進方案會以不斷嘗試的方式，找出一種滿意結果漸進方式比較穩妥，容易控制，能及時糾正錯誤保守色彩濃厚，只適用于穩定的社會環境中評價101新政策是對舊有政策的修正新政策是對舊有政策的修正102基本內容社會分化成掌權的少數人和無權的多數人，只有少數精英才有權為社會分配價值精英人物不是被統治的多數人的代表，他們主要來自社會中社會經濟地位較高的那個階層在社會制度的基本價值觀和維護這一社會制度方面，精英階層的看法是一致的從非精英階層進入精英階層是一緩慢而又持續的過程，從而保持社會的穩定并避免發生革命，非精英階層中，只有那些接受了精英階層共同觀念者，才可能進入統治集團政策所反映的不是大眾的要求，而是政治精英的主要價值觀，政策的變化是漸進性的，而非革命性的精英是活躍的，公眾是麻木的，前者對后者的影響遠大于后者對前者四、精英決策理論基本內容四、精英決策理論103精英分析方法：著眼點：精英構成以及精英價值和偏好研究資料：社會學，傳記、新聞報道、歷史書籍等精英模型精英分析方法：精英模型104評價：在一定程度上反映了政治現實代議制民主下，精英決策難以避免開放的政治體制下，民眾的影響力不容忽視

評價：105政策是精英們的偏好政策是精英們的偏好106基本假定：團體（InterestGroup）即擁有共同的政治利益或政治態度、以正式或非正式的方式結合起來的群體，是團體是政治活動的主要主體,個人的政治訴求主要通過團體來實現。政治實際上就是各個團體為影響公共政策而進行的競爭。公共政策是各個利益團體競爭所達成的一種均衡結果?？蛇x擇的政策立場團體A的影響力團體B的影響力均衡︱︱︱︱︱公共政策五、團體模型

基本假定：可選擇的團體A的影響力團體B的影響力均衡︱︱︱︱107團體分析方法：著眼點：團體的影響力（成員數量、財富、組織強度、領導、接近決策者的渠道、內部凝聚力）以及團體實施影響力的方式（包括博弈）研究資料：主要是有關利益團體的影響力及其行為策略的描述、故事、新聞報道、特寫、歷史書籍等等。團體模型團體分析方法：團體模型108我國擬改《野生動物保護法》禁食野味

2003年5月29日浙江在線新聞網站

針對一些地方濫食野味屢禁不止的現象，國家林業局法規司司長陳根長透露，《野生動物保護法》的修改將很快啟動，將對禁食野味作出明確的法律規定，并有望以最快的速度通過。1989年3月實施的《野生動物保護法》對食用野生動物并無禁止性規定。陳根長回憶，1998年，我國修改《森林法》時，他曾接到許多國外來電，呼吁增加禁食野生動物的條款，當時也有專家學者提出應加入這一條款，但遭到多數人反對，原因是食野味在我國已有千百年歷史。我國擬改《野生動物保護法》禁食野味109請運用團體模型分析“禁止吃野生動物”政策團體環境保護主義團體消費者團體野味經營者團體旅游團體團體指標成員數量財富組織強度領導者接近決策者的渠道內部凝聚力請運用團體模型分析“禁止吃野生動物”政策團體團體指標110團體分析的缺陷利益團體是西方社會中出現的重要現象，在中國，正式的合法利益團體較少，形成不了類似市場的競爭利益團體只是政策的一項重要變量，其本身又是多種政治因素綜合作用的結果低估了決策者在政治過程中的創造性和利益整合作用團體模型團體分析的缺陷團體模型111政策是團體競爭均衡的產物政策是團體競爭均衡的產物112

中美政府辦公大樓及財政支出結構問題：下列圖片和數據反映了什么問題？造成這些問題的原因是什么？六、制度模型六、制度模型113中美兩國2003年財政公共開支比較項目中國（%）美國（%）行政公務37.612.5公共管理與社會管理25.075.0經濟建設11.65.0其他25.87.5中美兩國2003年財政公共開支比較項目中國114制度和政策之間是一種什么關系？

制度和政策之間是一種什么關系？115A.大制度大政策A.大制度大政策116B.大制度小政策B.大制度小政策117C.小制度大政策C.小制度大政策118D.小制度小政策D.小制度小政策119制度與政策的聯系外在形式上的重疊性功能的共同性適用的互補性作用的沖突性制度與政策的區別兩者產生的途徑不同政策和制度的穩定性不同政策與制度的實施機制不一樣政策與制度調控的范圍不同制度與政策的聯系制度與政策的區別120基本假定：公共政策是由立法機關、政府機關、司法機關、政黨組織等政治機構以權威的方式加以制定和執行的行動方案，簡言之，公共政策是權威的政治機構的產出公共政策的核心影響因素是這些機構之間的權力結構可以通過政治機構之間的權力結構來描述、解釋和預測公共政策的內容分析方法：著眼點：權威機關的職責、權限及其相互關系研究資料主要是憲法、組織法以及其他有關政治機構權力以及權力關系的法律、制度和習慣性規則基本假定：121典型范例農民負擔問題的探討，可以從各級政府以及村民自治組織之間的財政權關系著手：－中央和地方的財政權：中央有權決定稅種和稅制－政府和村民自治組織的財政權：政府有權收稅－中央和地方稅之間的劃分：中央稅的稅源廣、稅基大、稅種優－地方政府之間稅權的劃分：上一級政府稅源廣、稅基大、稅種優－結果：中央吃了肥肉，上級地方政府吃了瘦肉，基層政府啃骨頭，村級財務被抽血，基層和村級職能從“費”上下功夫，農民負擔只減不輕典型范例農民負擔問題的探討，可以從各級政府以及村民自治組織之1221994年分稅制主要內容按照中央政府與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅科學核定地方財政收支數額，實行規范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束1994年分稅制主要內容123各級財政的支出范圍中央財政支出主要包括：中央統管的基本建設投資，中央直屬國有企業的技術改造的新產品試制費、地質勘探費等，國防費，武警經費，外交和援外指出，中央級行政管理費和文化、教育、衛生等各項事業費支出，以及應由中央負擔的國內外債務的還本付息支出。地方財政支出主要包括：地方統籌的基本建設投資，地方國有企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費和行政管理費，價格補貼支出以及其他支出。

各級財政的支出范圍124稅種劃分中央固定收入主要包括：關稅，消費稅，海關代征的消費稅和增值稅，中央企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的收入等。地方固定收入主要包括：營業稅，地方企業所得稅，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，耕地占用稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的農業稅，契稅，國有土地有償使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值稅（中央分享75%，地方分享25%），證券交易稅（中央和地方各分享50%）和資源稅（其中海洋石油資源稅歸中央）。按稅種劃分中央與地方財政收入后，要相應分設中央與地方稅務機構。中央稅種和共享稅種由中央稅務機構負責征收，共享稅按比例分給地方。地方稅種由地方稅務機構征收。

稅種劃分125實行中央對地方的稅收返還制度

稅收返還制度就其性質而言，是一種轉移支付，是年年都有的經常性收入返還。中央財政對地方稅收返還數額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還技術，保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年技術上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。

實行中央對地方的稅收返還制度126分稅制后的問題:地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權

基層財政困難

中央補助不合理，地區間財政能力差距日益擴大分稅制后的問題:127地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權1960-1985年，地方政府均有預算盈余，1986-1993年，盈余與赤字的年份參半。1994年的稅制改革完全改變了這個局面，地方政府預算從1993年的總體達61億元的盈余驟然下滑為1994年總體達1727億元的赤字，從1994年開始，各省每年均有預算赤字。1994-2001年，地方政府的赤字以年均16%的速度增加?；?002年預算，地方政府的債務在2002年達到3630億元，比2001年增加了25%,即使是最富有的省份也需要大筆的中央返還才可付清預算赤字。例如1999年中央向廣東省返還208.6億元，占該省預算收入27%，對上海返還229億元，占上海預算收入54%，對江蘇返還203億元，占江蘇預算收入29%。

地方財政缺乏大宗穩定收入和稅收設置權128基層財政困難1985年底地方財政收入的比重為61.6%，到分稅制正式實施前的1993年，地方比重上升到78%。1994年實行分稅制后，地方比重急驟下降到44.3%，隨后幾年又顯示出緩慢上升趨勢，2000年時保持在50%左右。同時，根據體制確定的上解和補助數額計算地方可用財力，地方可用財力占全國財政收入的比重也是從1985年以后開始的，而且其上升的趨勢并沒有因為實行分稅制而停止。1985年地方可用財力占全國財政收入的比重為48.8%，1993年上升到68.4%，1999年上升到79.4%。1994年以來，中央的資金集中程度實際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。市一級政府同樣在香坊設法增加集中程度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉財政赤字增加。這些說明實際上財力在向省、市集中?；鶎迂斦щy129中央在確定補助方面存在的問題確定補助額時運用基數法，在核定地方收支基數后給予“差額補助”。由于各地技術的核定過程中，一方面重點放在承認既得利益上，導致地方政府虛增政府支出；另一方面，討價還價的現象也很嚴重。因此基數很難體現出真正的客觀性，而基數一旦確定，又會對以后每年的返還額產生影響。中央補助款大部分不是專項使用的，地方拿到各自的一塊補助總額后再自行安排，并不對這筆資金承擔項目責任，也不必對資金使用跟蹤問效。這樣很不利于貫徹中央補助在優化國民經濟結構等方面的政策意圖，也不利于加強補助資金的管理級提高資金使用的經濟效益與社會效益。中央在確定補助方面存在的問題130評價：突出了制度在政策形成過程中的影響為我們提供了了解政治系統內部過程的機會僅僅提供了政策過程的一個側面評價：131政策是制度的產物政策是制度的產物132政治系統輸出

輸入環境環境要求

支持環境環境反饋戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》

七、政治系統模型環境133輸入環境與政治系統之間的概括性變量要求個人和團體為了得到一定的利益或實現一定的價值理念而以政治系統為訴求對象提出的采取行動的政策主張支持個人和團體遵從約定的政治民主方式——選出的結果，遵守法律、繳納稅收，即遵從政策決定輸出政治系統制定公共政策，并以此影響環境，改變環境因素提出的要求，增強或降低環境因素的支持輸入134評價：廣泛的應用性政治系統黑箱評價：135政策是政治系統的輸出政策是政治系統的輸出136八、過程模型含義：將政策過程分為制定、執行、評估等若干過程環節來加以研究八、過程模型含義：137拉斯韋爾《決策過程》●情報●建議●規定●行使●應用●終結●評價拉斯韋爾《決策過程》●情報138布魯爾《政策科學的出現》●創議●估計●選擇●執行●評估●終結布魯爾《政策科學的出現》●創議139瓊斯《公共政策研究導論》●感知/定義●匯集●組織●表述●議程確立●方案形成●合法化●預算●執行●評估●調整/終結瓊斯《公共政策研究導論》●感知/定義140廣義決策廣義執行社會問題出現問題確認議程建立政策規劃決策政策執行政策評估政策終結謝明《公共政策導論》廣義決策廣義執行社會問題出現問題確認議程建立政策規劃決策政策141

問題與議程規劃與決定實施與調整評估與終結滬寧生《現代公共政策研究》問題與議程規劃與決定實施與調整評估與終結滬寧生《現代公共政策142政策制定政策執行政策評估政策監控政策終結陳振明《公共政策分析》政策制定政策執行政策評估政策監控政策終結陳振明《公共政策分析143基本假定：政策是一種活動政策過程由一系列的政治活動組成，即問題的提出、議題的設定、政策的形成、政策的合法化、政策執行與政策評估等。政治學者必須將公共政策研究限定在政治過程，而避免分析政策的內容。分析方法：著眼點：政府機關的活動模式，包括決策如何/應該做成研究資料：主要是有關政府如何作出決策的描述、故事、傳記、回憶錄、歷史書籍等等過程模型基本假定：過程模型144基本缺陷：政策過程是固定的，政策內涵是千變萬化的，政策過程理論只分析了政策的過程環節，不能反映政策的內容,沒提供因果性解釋政策過程的優化與政策改變并不完全對應，不能完全希望能夠通過政策過程改革來實現“政策的科學化”政策過程理論對政策過程的描述與現實并不完全相符過程模型基本缺陷：過程模型145政策是由一系列階段環節政策是由一系列階段環節146博弈[Game]：相互依賴、相互影響的決策行為及其結果的組合博弈論[Gametheory]：是研究相互依賴、相互影響的決策主體的理性決策行為以及這些決策的均衡結果的理論九、博弈模型博弈[Game]：九、博弈模型147G＝｛P，