PAGEPAGE6新疆土地復墾實施管理現狀、問題及建議 *邵旭升1，李正1，李飛2，馮軍江2（1.北京巖土工程勘察院，北京100083；2.新疆維吾爾自治區土地開發整理建設管理局，烏魯木齊830002）摘要：題，嚴重影響了土地復墾工作的有序推進。建議從六個方面推進土地復墾工作（1）加快健全土地復墾管理機構，加強土地復墾配套政策制度研究（）完善土地復墾激勵措施，促進復墾資金渠道多元化3）加強土地復墾管理隊伍建設，強化方案編制單位及人員管理（4）加快土地復墾監測監管信息化建設和系統（5）加快開展歷史遺留和自然災害損毀土地復墾調查評價工作（）理順土地復墾方案和礦ft地質環境保護與治理恢復方案關系。關鍵詞：土地復墾；現狀；問題；對策建議；新疆中圖分類號:F301.2；F062.1 文獻標識碼:C 文章編:1672-6995(2014)05-0000-00新疆維吾爾自治區地處我國西北邊陲，亞歐大陸中部，總面積166.49萬km2，占全國陸地總面積的六19省市對口援疆工作的深入推進，新疆工業化、城鎮化進入快速發展階段，大批援疆和新疆本地的交通水利建設、礦產資源開發、油氣管道等各類生產建設項目全面展開，這些工程的建設不可避免地損毀了大量土地資源，出現了地方政府和生產建設單位對土地復墾重視程度不夠、復墾費用不落實、管理不到位等問題，這些問題已20113（以下簡稱《條例》），《土地復墾條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）土地復墾實施管理中存在的問題，并針對這些問題提出新疆土地復墾健康發展的對策和建議。新疆土地復墾發展歷程與現狀自19881994展。進入21年，國土資源部等七部委（局）下發了《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》（國土資發［2006］225號（［2007］81號）。新疆各地也開展了一定規模的生產建設活動損毀土地的復墾工作，但各地方國土資源主管部門和生產年，新疆維吾爾自治區人民政府令第16520113月，國務院令第592[1]。土地復墾工作也逐漸成為新疆土地整治工作的重點，并在生產建設活動損毀土地復墾方面組織開展了大量工作，取得較好成效。在礦ft20123320ft，礦ft開發利用累計損毀土地面積約47480.25hm2，其中，已有7675.22hm2因采礦活動損毀的土地得到治理，礦ft地質環境治理恢復率為16.16%，累計投入礦*收稿日期：2014-03-10；修回日期：2014-04-21基金項目：新疆生產建設項目土地復墾管理研究（新國土資函［2013］469號）作者簡介：邵旭升（1973-，男，河北省石家莊市人，北京巖土工程勘察院副院長、高級工程師，工學學士，主要從事礦地質環境、土地整治研究。ft8.02ft地質環境治理恢復保證金13.472007-2012年新疆國土資源廳審查通過的84因建設活動損毀土地面積合計約29156.61h18256.62h10899.99h2，26819.64hm291.98%。由石油企業自籌復墾資金，根據土地損毀面積、程度和復墾方向等因素，確定復墾金額標準直接支付給地方農民，讓地方農民自行進行土地復墾，增加農民收入，復墾后土地的肥力基本達到原有土地水平。二是烏魯木齊六道灣采煤沉陷地治理模式。由政府組織、社會投資治理，政府通過制定有關采煤沉陷地治理優惠政策，積極引入企業、單位或個人等社會資金，對采煤沉陷地治理科學規劃、分階段實施，并因地制宜地將采煤沉陷地治理恢復為生態公園。新疆土地復墾存在問題分析201379城地區、克拉瑪依市等8個地州（市）開展了土地復墾實地調研，發現新疆各類生產建設活動損毀的土地面積越來越多。盡管各級政府和部門高度重視，積極采取措施，但目前仍然存在著部分地方政府及項目單位重視不夠、職能部門管理能力不強、新法律法規宣傳貫徹滯后、相關配套措施不健全、部門之間不夠協調、監管力度不強等問題，阻礙了新疆土地復墾的健康有序發展。總結起來，表現在以下五個方面：土地復墾費的收取標準不統一、認識不一致，部分生產建設單位不落實土地復墾資金。一是由于土地復墾費的收取缺乏必要的制度依據，各級國土資源主管部門針對土地復墾費如何收取、由誰收取、如何使用等關鍵性問題無法解決，而大部分生產建設單位又愿意選擇委托復墾方式。在收取土地復墾費時，有的按照審查通過的《土地復墾方案》收取，有的按照《關于下發自治區國土資源系統土地管理行政事業收費標準的通知（新計價房字號）規定“深（高）度不超過0.5m，每平方米1元”的標準收取，造成收取標準不統一，收取工作不夠有序，往往出現收取的土地復墾費遠遠不夠損毀土地復墾實際所需的資金。二是由于新疆礦ft土地復墾方案選擇和礦ft地質環境保護與治理恢復方案合并編制方式，而土地復墾的收費標準和礦ft地質環境保護與治理恢復保證金的收費計費方法不一致，按照目前的法規制度，前者是以實際損毀土地面積及經審查通過的土地復墾方案概算的數額為參照收取，后者是以采礦許可證礦區面積、采礦方式及有效期年限按一定的單價收取，兩者標準不一致，出現一些礦ft部分項目未能按審查通過的土地復墾方案正常開展土地復墾工作。二是由于新疆各級國土資源主管部門負責土地復墾監督管理工作的職能部門不統一，有的地州（市）、縣國土資源局把土地復墾工作歸到礦政口ft土地復墾方案和礦ft地質環境保護與治理恢復方案合并編制時，造成相關工作關系不能理清，工作協調難度大，推進較困難。三是由于建設項目臨時用地復墾的相關監督約束機制不完善，有些地州（市）、縣國土資源局對于臨時用地辦理未引起足夠重視，一些國家或重點大型工程項目在建設過程中雖與國土資源部門及土地使用權人簽訂了臨時用地協議，然而，在臨時用地的選址和占地面積方面就顯得不夠慎重合理，項目施工單位在實際臨時用地過程中往往從節省成本和施工便利角度考慮確定臨時用地位置與占地面積，忽視其現狀利用方式及后期損毀土地復墾等問題，導致與臨時用地協議確定的位置、范圍等不符，損毀土地未能及時復墾。復墾責任意識不強，認為土地復墾方案只是申請建設用地或者采礦權的一個報件而已，不重視土地復墾方案的實施，不及時復墾損毀土地，不能自覺履行“誰損毀、誰復墾”的法定義務，致使“新賬又欠”。二是部分生產建設單位，不嚴格按照復墾方案制定的預防控制措施進行施工建設，造成實際復墾任務增加，復墾難度加大。例如有些施工單位在施工建設前不按要求剝離農用地表土，在復墾時出現表土資源缺乏問題，造成復墾土地質量不能達到規定要求。三是由于土地復墾方案的專業性和技術性較強，尤其礦ft土地復墾方案和礦ft地質環境保護與治理恢復方案合并編制時顯得更為突出，然而一些方案編制單位的資質不符合要求，人員專業結構不夠齊全，專業技術力量不足，致使編制的土地復墾方案質量較差，礦ft地質環（代土地復墾方案致使土地復墾方案難以實施，土地復墾工作難以正常有序開展。土地復墾激勵、獎懲措施尚不到位，歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾的積極性不高，“舊賬、新賬”問題嚴重。一是土地復墾的實施需要巨大的資金投入，《條例》和《實施辦法》建立了土地復墾激勵和獎懲機制，但起草出臺時間較短，宣傳和貫徹落實滯后，相關配套措施不完善，土地復墾義問題尚未得到有效解決。管理隊伍提出了較高的要求，相關人員需具備項目管理、土地管理、土地復墾技術、生態環境等多方面的專業知識，實際真正符合要求的人才嚴重缺乏。二是由于土地復墾工作量大，土地復墾專業技術人員少、分布不均，加上土地復墾法規政策宣傳和貫徹滯后，難以保障有效、及時、全面地開展土地復墾監督管理工作。新疆土地復墾健康發展的對策與建議加快健全土地復墾管理機構，加強土地復墾配套政策制度研究土地復墾監督管理既包括國土資源主管部門對土地復墾義務人履行情況的監督管理，也包括上一級國土資源主管部門對下一級主管部門履行土地復墾管理職責的監督管理建議新疆各級國土資源管理部門在建立健全土地復墾管理機構時，應依托各級土地整治機構，配備專門力量，明確其職能職責，才能確保土地復墾工作的健康有序開展和新的法律法規的切實貫徹落實。調查發現，新疆境內大多數生產建設單位愿意選擇委托復墾方式。按目前土地復墾費的法規政策，建議盡快補充完善新疆地區土地復墾費收繳的制度依據。一是研究制定土地復墾費繳納與使用辦法，明確土地復墾義務人轉移復墾義務時的土地復墾費繳納標準及方式，明確國土資源部門代為組織復墾時的各方職責，確保土地復墾任務落到實處。二是為保證土地復墾項目招投標的公開、公平、公正，積極引入現代工程項目管理制度，研究制定土地復墾項目招投標管理辦法，規范招投標當事人的行為和招投標各個環節的目前我國尚未出臺土地復墾項目行業預算定額或取費標準，主要依據土地開發整理項目的行業預算定額，在此情況下，應嚴格統一規范土地復墾項目工程預算編制依據，避免出現一些不協調、不一致問題。完善土地復墾激勵措施，促進復墾資金渠道多元化《條例》和《實施辦法》鼓勵土地復墾義務人積極主動復墾，明確歷史遺留損毀土地和自然災害損毀針對土地復墾義務人負責復墾的損毀土地，應當切實貫徹落實《條例（1）在對歷史遺留損毀土地或自然災害損毀土地復墾投資進行成本效益分析的基礎上，為吸引社會單位或個人資本的進入，可由政府補足復墾資金的差額，使社會投資者能夠獲得合理的利潤[2]（2）按照“政府主導、企業運作、政策支持”的原則，積極鼓勵企業、單位和個人等社會投資用于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，政府對投資企業或個人在有關費用收取、用地政策方面給予優惠，做好科學規劃與設計，以歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾與復墾后土地使用權捆綁打加強土地復墾管理隊伍建設，強化方案編制單位及人員管理土地復墾是一項政策性和技術性都很強的工作。當前，從事土地復墾管理工作的基本上都是各級國土資源行政主管部門直屬的土地復墾專門機構從業人員，因此，對這些專門從事土地復墾管理人員的培訓要格外重視，他們對土地復墾的認識、對國家有關政策的熟知程度、對生產建設項目土地復墾工程特點的熟悉程度直接關系到土地復墾項目的實施，并將對土地復墾行業的健康發展產生重大影響。考慮到以上各種因素，應針對土地復墾管理人員的現狀逐步建立起相應的人員培訓制度，對下面各地州市、縣級國土資源主管部門和土地復墾專門機構從事土地復墾管理的人員開展技術培訓，以期提高土地復墾管理人員對最新（市、下一級部門及時向上一級部門匯報本區域土地復墾管理工作情況。區內土地復墾方案編制單位及從業人員的業務培訓和技術交流。加快土地復墾監測監管信息化建設和系統研發《條例》第七條已明確指出“國務院國土資源主管部門和省、自治區、直轄市人民政府國土資源主管部門應當建立健全土地復墾信息管理系統，收集、匯總和發布土地復墾數據信息”。并且我國計算機和網絡技術發展迅速，已在土地資源調查、土地利用現狀和動態監測、土地資源評價、土地利用總體規劃等土地資源管理領域得到廣泛應用[3]，促進了我國國土資源事業的發展。通過計算機與網絡技術在土地復墾管理方面的應用，加強國土資源系統的內部管理，不僅是緩解土地復墾管理人員不足的有效辦法，更是對土[4-5]復墾動態監測管理系統的建設和研發是貫徹《條例》的重要抓手之一。在建設土地復墾監測監管信息管理加快開展歷史遺留和自然災害損毀土地復墾調查評價工作和監督管理提供重要的基礎數據。劃地開展和完成歷史遺留和自然災害損毀土地現狀調查評價工作。理順土地復墾方案與礦ft地質環境保護與治理恢復方案關系土地復墾方案和礦ft專業要求等均有不同，兩方案關系實質是土地復墾與礦ft墾費制度與礦ft用方式、返還標準、約束手段等均有差異，兩方案合并編制容易造成國土資源部門和礦ft費與礦ftft排落實。ft模式，將土地復墾方案和礦ft地質環境保護與治理恢復方案分開編制、分開審查，執行各自的標準規范，土地復墾由土地復墾業務主管部門負責管理，地質環境由地質環境業務主管部門負責管理。方案編制單位編制土地復墾方案時，要求做好與礦ft地質環境保護與治理恢復方案中相關內容的溝通和協調，避免土地整治工程內容的重復。兩方案分開編報與審查管理