攤販與城管沖突原因調查及對策研究作者：公管管理學院人力資源管理專業人力一組摘要:城市管理是把城市作為管理對象，對城市的運行、城市功能的發揮和城市的發展進行的“管”和“理”的雙重行為。然而，小攤販與城管的暴力沖突卻時有發生，輿論與政府一直在提出解決的方法，可問題依然存在。本文試圖通過對沖突的原因進行深入探究，并就城市管理這一行為在國內外做以橫向對比，力圖梳理出解決矛盾的對策。關鍵字：城市管理，攤販，沖突原因，解決對策社會背景：城市和諧發展是社會和諧的基礎,在構建社會主義和諧社會中,城管執法部門肩負著城市管理的重要職責,但同時也面臨著嚴峻挑戰。日前，攤販與城管執法人員的沖突愈演愈烈，暴力執法和暴力抗法的事件時時見諸報端。這兩大群體的利益之爭，已經儼然成為了必須解決的社會問題。論文目的：針對現在社會上產生的城管和小商販的矛盾與沖突，本小組希望通過實地的采訪調查，在網上查找大量相關資料，試圖找出這一沖突的具體以及根本原因。找出沖突矛盾的原因之后，以此為解決問題的立足點，再加之小組的討論分析，同時就處理攤販與城市管理這一問題在國內外做以橫向對比之后，力求尋求出相應的解決方案與對策，最大程度的降低矛盾，解決沖突。城管肩負著城市管理的重要職責，旨在為人們創造一個更好的城市環境；小攤販給人們提供品嘗各類特色小吃的便利，還解決一部分就業問題；但城管與小攤販的沖突在不斷的升級，究竟誰對誰錯，該如何解決卻一直沒有好的答案。因此，探析小攤販與城管的根本矛盾沖突所在，可能是解決這個問題最有效，最直接的方式。1產生矛盾沖突的原因1.1觀念沖突城管全稱是城市管理監察部門，他是利用自然科學、社會科學、人文科學等多種知識對市政基礎設施、公用事業、城市交通、環境衛生、市容景觀、環境保護等城市管理眾多領域的綜合管理者；是城市規劃、城市建設、城市運行全過程的管理者；是城市管理中位于決策、執行、監督邏輯流程的末端環節。從這一概念來看，城市管理應該是構建是社會主義和諧社會的重要組成部分和手段，然而，在社會的發展中，在城市管理方面出現諸多弊端，如暴力執法，隨意收取費用與罰款，非法扣壓沒收攤販物品等。這些都是城管執法人員對這城市管理這一概念與職責的不明確造成的。城管產生于上世紀八十年代，原來是隸屬于各市城市建設部門，當時它的這個主管部門叫“城市建設委員會”，也就是現在的建設局。城管組建之初的名稱叫：城市建設管理監察大隊。當時主要任務是處理違章搭建。后來，國家開放土地出讓權，它主要被地方政府用來強制拆遷。由于地方政府用起來順手，于是從“監察大隊”升級到了“執法局”。這個執法局與公安局最大的不同在于，他聽命于各級政府。這就意味著，治理街頭攤販，雖然是城管的職責之一，但城管并沒有行使扣壓物品，罰款的權力，因為他并沒有一個明確的法律規定作為支撐。然而在執法人員的觀念中，城管完全具有處罰人的權力，并且隨意性極大，在他們的觀念中，這些暴力執法行為和“非法處罰”一點關聯都沒有。甚至，有些政府為解決地方財政沒有了經費來路的窘態，以收費為基調的城管局應運而生，把對不法行為的收費和罰款作為地方政府的部分經費來源。從攤販方面分析，通過對攤販的采訪，我們發現，他們因為大多沒有其他專業技能，只能靠在外擺攤來維持生計，因此對城管的執法行為沒有一個清晰明確的認識，雖然小部分也表示對執法行為表示理解，但大多數的攤販還是對城管執法采取一種敵對仇視的態度，這是由于城管的暴力執法以及攤販本身的生活窘迫造成的。在他們的觀念中，城管執法并不是對市容環境衛生，城市容貌的規劃與管理，而是針對他們，收取他們的費用，不讓他們生存的。從的來說，長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，導致了執法部門與執法對象處于直接對立的境地。1.2利益沖突小販的存在及具有擴大的趨勢主要是為了給自己謀求一些生存的經濟來源，因為在這樣一個生活節奏相對較快的都市中生活是需要跟上步伐的，雖然生活可以不選擇媲美可以不選擇效仿但生活不可以選擇逃避這是現實，雖然小販隨時隨地地都要小心被城管的遏制但迫于“生活的壓力”他們沒有其他選擇。城管執法的利益也顯而易見。城管執法人員是代表政府的，他們在一定程度上淪為政府增加財政收入的工具，其實城管執法大多時候也是為了應付上級的檢查。同時，正是因為他們受政府的控制，他們的執法行為并不遵守法律的控制和規定，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。但是，事實上，城市管理這一行為對執法人員本身并沒有太多利益可圖，他們只是按上級規定辦事，我們甚至可以說，暴力執法這些行為并不是他們本身愿意的，只是他們也是迫于地方政府的壓力與利益，不得不履行這所謂的“城管的職責”。究其根本原因，攤販為了維持自己的生計而城管為了服從上級管理，應付上級檢查，二者的利益相沖，沒有找出相互權衡的支撐點，彼此又迫于或者生活壓力或者政府壓力從而無法做出退讓，再加上城管沒有經過程序化的訓練，以及攤販的敵視心理等其他因素，造成了現在城管暴力執法下的沖突與矛盾。1.3城管的暴力執法在城市管理中，由于作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法對象確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以二者的矛盾較難調和。但基于現在社會上城管與攤販的現狀，我們小組經過采用問卷調查，上街采訪，組內討論等方式，發現現在城市管理的執法現狀多數是攤販處于不利地位，相對的就是城管的暴力執法行為，對此，我們做了一下分析。由于城管涉及的領域廣泛,執法對象涉及的范圍較廣，背景較為復雜。一般來說，執法對象的層次處于社會下層,經濟收入比較低,文明素養偏低。執法人員素質也普遍較低，同時也沒有系統的執法程序規范其暴力行為。因此，傳統單一的強制手段進行管理不能適應城管管理對象的復雜廣泛性的特征，這種適應主要由一下兩個方面表現出。其一，在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品推翻、搗亂等，這使得執法對象的人權和財產權經常遭受城管的侵害,得不到應有的保障，同時也嚴重損害了城管隊伍的社會形象。其二，在采訪過程中，我們發現有些名義上的城管其實和實質上的“保護者”沒什么區別，小販告訴我們說只要你給人家一點錢（人們熟知的賄賂或小費見面禮等等），他們就可以很理解你的通融你在擺攤了。當然我們可以略加的思慮一下就可以知道這些錢不會報公的，只會成為自己的囊中之物，或叫做自己的收入經濟來源。這種以追求經濟利益為目的，單純收繳罰款,執法對象在被罰款后依舊可以從事其違規的商業活動的行為完全扭曲了城管真正的職責，執法人員把政府賦予的權利轉化為謀取暴利的手段，也從側面反映出“權利大于法，甚至大于天”的事實。由此看出，城管的暴力執法只是城管與攤販矛盾激化的一個表面原因，可以說僅僅是一個導火索，而在他的下面隱藏的是現在社會存在這種矛盾沖突最根本的原因，即，沒有建立一個完善的關于城市管理執法的法律體系，執法人員沒有法律條例的限制，自然會出現暴力執法，濫用權力的現象。1.4中國法律體制的不健全據統計，涉及城市管理綜合行政執法的中央一級立法的依據包括：6部單行法律、6部行政法規、4部部委規章。但直至今天，也沒有一本全國性質的《城管法律》出臺，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。規定指出，城管有權對違規當事人進行教育或罰款，對違規物品在出具暫扣證明后進行暫扣，當事人可憑暫扣證明去前往接受教育或罰款后，保證以后不會再犯后可以領回被扣物品，但就從規定的本身來看，理論上城管沒有沒收物品的權力。因此，我們可以說，城管所行使的并不是法律所賦予的職責，而是政府所給與的權利，這是不是就是一種變相的“官大于法”的體現呢？城管和小販之間的糾葛我想也從側面反映出了不少的中國現實問題，我國是一個貧富差距很大的國家，這種差距的存在影響了一個人的或是一個群體，從而演變成不同階層之間的矛盾沖突。這個時候，法律的作用就在于使國家和市場制度化，使政治和經濟脫離生活世界的結構而獨立。比如，經驗告訴我們，法律規定了國家權力的分立與制衡，規定了經濟行為的違約與侵權。總之，正是法律使得政治與經濟體系獨立化。與其相對的，就是現在存在于我國城管發展進程中最大的一個缺陷，就是一部相關法規條例的缺失。也正是由于相關法律保障機制的不健全，才使得城管執法的扭曲，但是值得我們注意的是，制定一個法律體系很簡單，但要讓這個法律體系在攤販這樣一個執法對象廣泛環境復雜的特殊群體中得以實踐確是很困難，但這也是我們最終要做到的。如果國家政府建立的有關規范不能適應現在的社會或者相關法律中規定的執法方式不能在現實生活中得到實踐，那么這種法律只能是一紙空文，也許這種法律的強制力能夠治理一時的城市容貌，使得城管與攤販的沖突得到暫時的緩解，但由于這種強制的法律法規得不到公眾的普遍認同，最終還是會把城市管理推向一種單一的強制管理方式，不僅損害了國家有關機構的立法權威性，還增加了城管暴力執法的發生的幾率，從而更加激化了城管與攤販之間的矛盾沖突。2解決辦法本小組通過實踐調查后找出了導致攤販與城管不斷產生矛盾沖突的幾個主要原因，為了尋求出解決這一問題的策略，本小組還就解決城管這一問題上查找了國外的方式方法，并與國內的現狀做以橫向對比，力求找出化解這一矛盾的相關對策。2.1不同國家的相關對策2.1.1韓國：小攤已經形成一種“道路文化”在韓國，路邊賣小吃的攤子叫“包裝馬車”。很多“包裝馬車”還裝有動力，有的直接從小卡車改造而來。韓國的小攤種類繁多，而這些店又大多是裝飾得很有個性的移動商店。韓國MBC電視臺甚至將小攤稱之為一種“道路文化”。韓國政府對路邊小攤的管理總體上采用區域管理的辦法，即政府將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。政府一般允許在這些地方擺攤設點，但對營業時間和經營范圍也有限制。2.1.2法國：依法管理與服務是市政管理的核心法國沒有城管這個部門，城市管理由警察和憲警依照法律進行。法國有關市政和市場的法律條款很多，在具體的執法管理上，法國警察基本上是采取比較靈活的辦法。對于無照又無身份證的外國偷渡客亂擺攤就比較嚴格；一般情況是將人帶走，不沒收財物。而更多的時候，只要商販在規定的地點擺攤，又不影響交通，他們也就采取教育、勸阻，告誡“下不為例”，甚至睜只眼閉只眼。在法國警方看來，許多人的確是因生活所迫，對于城市來說，社會安全與穩定更重要，只要這些人數量不多，總體上不擾亂社會秩序、不影響交通也就放行了。而如果該市場的秩序在整體上造成擾民、阻塞交通，有關部門就會修改相關的擺攤地點和時間。2.1.3泰國：弱勢群體生存權更重要從最繁華的商業街，到偏僻的居民區，馬路邊的人行道以及過街天橋等處，都有流動小販。在外人看來，曼谷對路邊攤的管理近乎空白。經過記者了解得知，市政當局并不是撒手不管，而是有專門的部門負責登記、管理。按規定，只能在指定的街區擺攤。整個曼谷市指定的設攤街道有268條，合法登記的小攤有1萬多個。2.1.4美國：只有警察才能開罰單紐約目前有1.2萬多名有執照的街頭小販，外國游客來到紐約，并不覺得街頭小販有礙市容。街頭小販主要集中在百老匯、唐人街、炮臺公園等地，他們大多守法經營，為紐約的繁榮和稅收做了不少貢獻。美國也沒有城管人員，只有警察才有權開罰單。對各類街頭小販管理非常嚴格，從2008年9月開始，紐約環境管理委員會將街頭小販的罰款最高額由原來的250美元一下子提高到1000美元。由以上幾個比較典型的國家對于攤販的管理可以看出，他們并沒有所謂的“城管”，而是由政府或者警方直接管理，這樣既可以避免權利下分的濫用，還讓攤販的管理變成一種規范化程序化的治理。但結合我國的現狀之后，我國暫不可能取消城管這一執法部門，因此只能在城管執法的管理方式、建立適應普遍大眾的法律條例以及劃分城市區域上解決這一矛盾沖突。2.2城管執法理念轉變與素質提高2.2.1城管人性化執法隨著我國社會主義的不斷發展，以人為本以漸漸作為一種社會思潮和價值觀念。堅持以人為本,就要牢記黨的根本宗旨,始終做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀,始終把最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的最高標準。城市管理人員首先就應該明確他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。

其次，城管的人性化執法就是要樹立以人為本的理念,意味著城管執法要以人為中心,關注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權利。一切制度安排和政策措施要體現人性,要考慮人情,要尊重人權,不能忽視人的需要。把人當成一切制度安排和政策措施等等規范價值得以產生的價值源泉,不能只照搬法律法規的規定,不能片面強調“依法執法”和法律上賦予的職能,。我們知道城管執法的目的是為了實現城市的整潔和文明,但嚴格執法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應是以人為本的價值取向,法治社會更需要人性化的執法方式。現實中,一些執法部門往往更多地注重結果,而不太注意過程和細節;往往過于強調法律的剛性和威懾力,而相對忽略法律本身應有的人文關懷。這種威嚴有余、人情味不足的執法手段,既不符現代文明的要求,也與現代法制的原則和基本法理相悖。2.2.2城管素質的提高由于城管未經過程序化的培訓，并且在把執法對象當成是“懲罰者”這樣一個錯誤的觀念下，再加上手上有一些上級分配的實權，城市管理的執法人員的素質普遍都不高，并且經常出現歪曲城市管理真正職責的情況出現，如隨意罰款，變相的為自己與地方政府增加經濟收入等等。基于這樣一個情況，本小組認為有必要高度重視這樣一個政府下設的“執法局”的隊伍建設，提高行政執法人員的素質。其具體可以表現在如下幾點：一、嚴格用人管理，嚴格篩選執法人員，特別是城管應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質。二、在城管執法人員上崗之前不僅對其進行一個系統的培訓，讓其明確自己的職責；同時還要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質。三、加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。2.3建立完備的法制由于從城市管理的產生發展到現在也沒有一本全國性質的《城管法律》出臺，導致城管執法沒有法律依據，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，從而引發一系列問題，因此，要解決攤販與城管的沖突問題，從根本上來說，就是要建立一個完備的有關城管的法律體系，使其變得規范化程序化，有根據可遵循，并且在現實生活中得到實踐，使城管執法部門能夠得到執法對象與普通公眾的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。2.5區域管理根據國外幾個典型國家的成功城市管理經驗，我們可以采用一種適應我國街區環境的區域劃分管理的方式。簡單地說就是，將市區劃分為幾個不同的類別：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。政府一般允許在這些地方擺攤設點，但對營業時間和經營范圍也有限制。設立好規定允許擺攤的指定區域以后，政府并不是撒手不管，而是有專門的部門負責登記、管理。而在具體的執法管理上，我國的城管執法人員可以采取比較靈活的辦法。具體的方法可見2.2。結束語：通過這次的社會實踐調查，本小組深刻了解了攤販與城管產生矛盾沖突的原因，并通過分析，做出幾點解決問題的方案建議，希望本小組提出的對策能在一定程度上緩解攤販與城管之間暴力執法以及暴力抗法的尷尬局面。參考文獻：《中華人民共和國行政處罰法》《論中國城管柔性執法》，賈霄燕顧敏敏陶紅茹附錄：問卷調查結果攤販篇題號ABCDEF15536157242221703403135141015331564160064637343817171323113城管篇題號ABCDEF11638253284020031440172344126414742056012606503254385737434936364矛盾與解決篇題號ABCDEF81221421194561031810472386511681473571282404082針對第十題的D選項（其他）：1、小商販沒有相關疏導，管理機制，根本經濟發展不健全2、輿論突出了商販的弱勢使商販變囂張，同時對城管約束有限針對第十一題的E選項（其他）：1、法制不健全2、小攤不對，城管暴力3、都是受“上層”剝削的可憐人4、城管只是公事公辦而已5、具具體情況具體分析2.實地采訪結果：首先這次采訪給我的啟示很大，我們采訪的主要對象是小販，共采訪了八個人因為從這個幾個人的采訪中我們發現即是再采訪十多個其答案都是一致的或可想而知的，當然這不是說他們事先已經商量好要回答的問題，而是我認為這樣的一個群體有著自己的相同之處，這種相同是由他們這個范疇的一些決定性因素決定的，下面我就將采訪的相關內容寫下采訪記錄：經過向東門外多個商販咨詢調查，他們中少數是本地人，而大部分是外來人口，靠在東門擺攤賣小吃為生，收入從每天五六百到一千左右不等，除此以外沒有其它收入，但基本可以維持生計，他們因為店面每年十幾萬的租金太高而不愿意選擇租門面房，但一些小販也有自己的固定攤位，但要根據所占面積不同而像店主繳納相應的攤位費，大多是每月五百左右，所有的店面租金以及商販們的攤位費最終都是繳納給同一個人，據說是一位書記，在這里還有很多住宅樓。對于城管，有些商販表示理解政府政策，但他們也是為生活所迫，除此以外也為大家帶來很大方便，調查期間，我們剛巧遇見城管正在管制，態度極其惡劣，據商販說，城管大多態度惡劣，張口就罵人，他們允許擺攤，但白天只限于在極其隱蔽的小叉道里擺，晚上9點以后可以在東門的正路中央擺，除此以外，如果遇到不服管教的小販，他們會沒收車以及攤位，小販交一定數量的錢才可以領回他們的東西。講到他們希望如何改善這種矛