高考加分政策中的法律問題探究目錄TOC\o"1-3"\h\u8232一、研究背景與意義 123226（一）研究背景 1107721.少數民族高考加分政策是我國重要的高校招生錄取政策 1137622.少數民族高考加分政策是縮減發(fā)展差距的重要手段 11773.少數民族高考加分政策是民族團結和諧的教育保障 11131（二）研究意義 1941.對少數民族高考加分政策的研究有利于豐富教育學研究 164202.對少數民族高考加分政策研究有利于豐富法學研究 28793.有助于少數民族高考加分政策科學制定、落實與完善 222615二、少數民族高考加分實施現狀 218793三、境外相關政策實踐 325539四、少數民族高考加分立法規(guī)制中存在的問題 321812（一）規(guī)制主體 3255591.立法權限：地方在加分政策上享有極大自主權 4250222.社會監(jiān)督的缺失 412933（二）規(guī)制客體 4186661.政策制定的標準問題 4294342.立法籠統(tǒng)：少數民族身份界定的問題 422207（三）規(guī)制手段 5185631.立法缺失：民族教育法律法規(guī)的健全與完善 549062.立法紕漏：監(jiān)管流程環(huán)節(jié)不嚴格 511722五、立法的建議與完善 57902（一）堅持立法基本原則 5140111.科學立法 6256112.民主立法 668653.法治原則 68716（二）加強立法工作，改變加分標準 74771（三）健全少數民族高考加分政策的監(jiān)督機制 8213041.材料審核環(huán)節(jié) 8109722.公開公示環(huán)節(jié) 898443.違規(guī)查處環(huán)節(jié) 815結語 821062參考文獻 1012799致謝 11一、研究背景與意義（一）研究背景1.少數民族高考加分政策是我國重要的高校招生錄取政策高校招生政策是指國家年度計劃內招生的普通高等院校實施的相關政策，包括招生章程、招生計劃、錄取規(guī)則、填報志愿、信息公開等，這些政策涉及到高考考生及其家長的切身利益，貫穿于考生報名到入學的全部過程，關系到考生教育公平、教育權利的保障。少數民族高考加分政策是高校招生政策中錄取環(huán)節(jié)下的重要組成部分，是大多數省（直轄市、自治區(qū)）普通高等學校招生考試工作規(guī)定中必不可少的，根據陽光高考平臺地方站中的檢索，絕大多數省（直轄市、自治區(qū)）都對少數民族高考加分政策有明確規(guī)定。2.少數民族高考加分政策是縮減發(fā)展差距的重要手段由于歷史遺留問題、自然條件較差、社會發(fā)展與地理位置等多方面因素，少數民族地區(qū)的發(fā)展相對滯后；同時大多數少數民族聚居地區(qū)集中在中西部地區(qū)、邊疆地區(qū)，發(fā)展水平低，社會發(fā)育程度低，經濟發(fā)展緩慢；包括教育、醫(yī)療、交通等公共服務設施與經濟發(fā)達地區(qū)相比并不完善甚至滯后，因此也亟需加快少數民族地區(qū)人才培養(yǎng)，通過少數民族高考加分政策讓少數民族地區(qū)的學子有更多機更多機遇、更多選擇、更廣的平臺進入更優(yōu)質的高等教育資源學習深造，以縮小與發(fā)達地區(qū)的教育資源上的差距與不平衡。因此，少數民族高考加分政策作為我國教育政策，乃至公共政策的主要構成部分，其科學制定、嚴謹落實、健全與完善是至關重要的。3.少數民族高考加分政策是民族團結和諧的教育保障民族問題是我國經濟社會發(fā)展中的重要問題，處理好民族問題是維護國家安全穩(wěn)定、民族關系團結和諧、促進民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的必要條件。由于少數民族地區(qū)先天不足與發(fā)展滯后，與內地發(fā)達地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務設施與基礎設施建設相比發(fā)展差距大，處理民族問題就需要本著“平等、團結、共同繁榮”的基本原則以及“平等、團結、互助、和諧”的民族關系。少數民族高考加分政策有利于促進教育公平，也有利國家民族政策的貫徹落實與各民族間的和諧發(fā)展。（二）研究意義1.對少數民族高考加分政策的研究有利于豐富教育學研究有學者認為當前高考加分政策已經成為特權階級的福利，使得高等教育入學資源出現階級劃分；有學者探究高考加分政策不是簡單的政策文本概念，背后有深層次的制度原因；有學者指出收緊高考加分政策，有利于公平競爭。雖然在高考加分政策領域研究豐富，然而在少數民族高考加分政策上研究較少，但是對其研究，有學者認為少數民族高考加分政策重要的是在于實施與監(jiān)督，而不能“一刀切“地方式取消；也有學者發(fā)現少數民族高考加分政策對于絕大多數少數民族高校學生進入高等教育求學機會效果明顯。由此，對于少數民族高考加分政策的研究與立法的探討有利于豐富教育學的發(fā)展并且有助于完善民族教育。2.對少數民族高考加分政策研究有利于豐富法學研究同樣在法學研究領域，很多教育立法研究工作者對于高考加分政策也很有興趣，成果同樣豐富。有學者認為高考加分實質是平等權問題，當獎勵性加分取消以及補償性加分不再成為關鍵因素，以達科研自由與平等權的均衡；有學者指出國務院要專門出臺相關法規(guī)以規(guī)范高考加分，保障權利并達到實質平等；有學者建議從合憲性、合法性、合規(guī)性三個方面對高考加分政策進行控制。雖然法學領域對少數民族高考加分政策研究不多，但是也有學者做出探討，有學者認為少數民族高考加分政策應當制定綜合策略、統(tǒng)一標準，不再以民族身份作為唯一標準；有學者認為應該以差別化思維審視少數民族高考加分政策。基于此很少有法學領域在少數民族高考加分政策進行探討，若從法學領域對少數民族高考加分政策進行探討，會豐富法學，尤其是民族法學與教育法學的研究。3.有助于少數民族高考加分政策科學制定、落實與完善對少數民族高考加分政策研究與立法進行探討有利于完善高校招生錄取政策，對保障公民的受教育權與平等權具有實質意義，也凸顯了憲法中的公民基本權利在政策及其實施上的具體表現。少數民族高考加分政策在實施過程中逐漸出現的弊端與不足要予以解決，在立法上要全面聽取各界意見并且要有所規(guī)制，依據相關文件精神要審慎妥善處理好少數民族高考加分政策的制定，同時對少數民族高考加分政策的落實與監(jiān)督機制健全與完善，以保證政策全過程的公平、公開、公正，以切實維護各民族間教育平等。二、少數民族高考加分實施現狀根據教育部當年相關高考招生文件精神，結合本省實際，各省（自治區(qū)、直轄市）每年都會發(fā)布高考招生工作規(guī)定，對本省的高考招生錄取工作從報名、政審、志愿填報再到錄取等都進行了規(guī)定，因此對部分省份的少數民族高考加分政策進行匯總，特從華北、東北、華東、中南、華南、西南、西北分別選取北京市、黑龍江省、江蘇省、福建省、湖北省、海南省、貴州省、寧夏回族自治區(qū)七個省（自治區(qū)、直轄市）的少數民族高考加分政策進行分析。各省（自治區(qū)、直轄市）的少數民族高考加分政策規(guī)定的加分范圍、加分幅度的標準都是不同的。以北京市為例，北京的少數民族高考加分政策以原戶籍為標準，即邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數民族聚居地區(qū)轉至北京市就讀的；以貴州省為例，貴州省并非民族自治區(qū)，加分標準按照地區(qū)劃分，首先是貴陽市與遵義市的部分地區(qū)，其次是除此之外的其他地區(qū)少數民族；以寧夏回族自治區(qū)為例，寧夏區(qū)以民族身份作為加分標準，回族在統(tǒng)考成績總分基礎上增加20分，其他少數民族在統(tǒng)考成績上增加10分，在寧夏貧困地區(qū)、山區(qū)的漢族、除回族以外的少數民族、回族考生高中就讀于山區(qū)學校并且報考區(qū)內高校的分別增加10分、20分、30分。通過上述文本，可以看出少數民族高考加分政策的標準由地方教育主管部門為主導，大致按照戶籍地標準、省內區(qū)域劃分、民族自治州（縣、鄉(xiāng)）、民族身份標準等四種情形作為地方制定少數民族高考加分政策的標準與依據。另外加分幅度也各自不同，寧夏回族自治區(qū)作為民族自治區(qū)，加分幅度在10-30分；貴州省加分幅度在10分-20分；江蘇省為樣本中加分最低的省份，明確為3分；黑龍江省在高考招生工作規(guī)定中特意提到了運用本民族語言文字加5分。遺憾的是，各個省（自治區(qū)、直轄市）并沒有說明具體分值設定的依據，只說明了何種范圍的考生可以享受少數民族高考加分政策。三、境外相關政策實踐在中國大陸稱之為少數民族高考加分政策，其實在世界上其他國家和地區(qū)也存在這樣的類似政策。以美國肯定性行動--《平權法案》，一說法為“糾偏行動”為例，美國是一個種族和民族上多元化的國家。《平權法案》是一套法律、政策、指導方針和行政慣例，“旨在終止和糾正特定形式歧視的影響”，這些法案往往側重于獲得教育和就業(yè)機會，特別是少數族裔或者婦女。然而這一法案也在美國國內產生爭議，認為產生逆向歧視。有趣的是，平權法案中的少數族裔并不包含亞裔，因為教育上亞裔的入學分數要遠遠高于其他族裔，也因此在2015年60多個亞裔美國人組成的聯盟向司法部門申訴哈佛大學，呼吁對他們所說的哈佛在錄取工作中對于亞裔美國人的歧視做法開展調查。1974年“大學優(yōu)惠錄取案”，一名白人學生本來符合錄取標準卻因為此標準而未被錄取，最高法院以5：4表決加大的“糾偏行動”違憲。英國也是一個多民族國家，一直提倡多元文化主義。其少數族裔在英國占有重要地位，隨著第二次世界大戰(zhàn)結束，英國本土流入多種民族，隨后英國開始關注少數族裔的教育，英國的少數民族教育優(yōu)惠政策使得少數族裔能夠在國內與本土族裔平等的教育機會與教育資源。英國在2001-2009年之間少數民族人口就暴增近40%，其中175萬屬于外來移民；而華裔人口增長最快，每年增長8.6%。在我國臺灣地區(qū)，臺灣地區(qū)教育部門依據《原住民教育法》第16條的授權，在2001年訂定發(fā)布《原住民學生升學優(yōu)待及原住民公費留學辦法》，將原住民升學優(yōu)待措施正式法制化，而在此之前并沒有任何法律或法規(guī)命令可循，而是適用依職權的命令；但是優(yōu)待措施的制度也并非毫無爭議。四、少數民族高考加分立法規(guī)制中存在的問題（一）規(guī)制主體1.立法權限：地方在加分政策上享有極大自主權高考招生錄取政策關系到社會各界千家萬戶的切身利益，關系到考生受教育權是否得到保障。目前高校招生錄取采取分省錄取政策，雖然各省每年可以根據教育部相關文件精神制定本省的高校招生工作規(guī)定，但是在高考加分這一極有可能觸碰考生公平權敏感神經的政策上，地方教育主管部門應該審慎制定政策。地方教育主管部門在政策制定上享有極大自主權，在高考招生錄取工作中極有可能會產生地方保護主義、濫用職權甚至成為滋生腐敗的溫床。2.社會監(jiān)督的缺失當前在少數民族高考加分政策的監(jiān)督上，基本來自于教育主管部門和省招考辦；而對于該政策的監(jiān)督主體而言，主體并不廣泛。對于這樣一個需要維護公平權與受教育權的政策，應當擴大政策的監(jiān)督主體，把考生、考生家長、學校，甚至社會各界統(tǒng)一納入到監(jiān)督主體中，形成強大的社會監(jiān)督力量，有利于減少教育部門的“監(jiān)督盲區(qū)”。（二）規(guī)制客體1.政策制定的標準問題在之前的樣本文本分析中看到，各地教育主管部門對于少數民族高考加分政策制定的標準大不一樣，有的按照省內區(qū)域劃分，有的按照民族身份劃分，有的按照原戶籍地劃分，還有的按照語言文字，各地制定標準上也有自己的考量，可能會考慮到省內地區(qū)間的發(fā)展不平衡、民族成分比重不同或者考慮到保護少數民族語言文字等。但是各地制定的少數民族高考加分政策，包括加分范圍的標準、加分分值的標準是否經過科學決策，是否聽取各界意見；以加分分值的標準為例，加分分值的幅度是否會影響到未加分考生的教育公平權，加分分值的幅度是否有統(tǒng)一的評判標準；如果教育主管部門對加分分值幅度的設定沒有科學的理由與根據，反而會讓少數民族高考加分政策這一追求平等的政策反而不平等，造成“反向歧視”。2.立法籠統(tǒng)：少數民族身份界定的問題首先從民族定義與內涵上看，斯大林把民族歸納為四種特征，包括語言、地域、經濟以及文化等，同時具備這四種特質，并且具有穩(wěn)固性，那么就定義這樣的共同體為民族。反過來看我們國家的概念認定，我們國家則認為，不論其人口數量、地理范圍、發(fā)展水平以及語言文字，只要歷史長久以來形成的地域、經濟、語言、風俗、文化具備穩(wěn)定特點并且能形成一個穩(wěn)定的共同體，這就是民族。而少數民族就是指除了國家內主體比重占多數的民族以外人口相對較少、族群相對薄弱的民族。在少數民族高考加分政策中，要明確少數民族的身份界定，重點是對民族身份的變更進行著重的審查。其一，對少數民族身份的界定以及認定的依據來源要有相應的規(guī)范，教育主管部門可從高考報名材料、相關身份證明進行核查。其二，對于民族身份變更的考生，教育主管部門應該進行識別鑒定，應該有相應的規(guī)范對民族身份變更的考生加以限制，對于民族身份變更的考生是否符合條件變更進行實質審查。（三）規(guī)制手段1.立法缺失：民族教育法律法規(guī)的健全與完善當前我們國家制定一系列教育方面的法律法規(guī)、政策文件，已經形成了基本完備的教育法律法規(guī)體系，為我國教育的發(fā)展提供法律保障與制度支持。幾乎所有法律法規(guī)、政策文件都對少數民族教育發(fā)展作了規(guī)定，都提到要全面提升民族教育水平、幫助少數民族地區(qū)發(fā)展教育。這些基本法律與實施綱要對于少數民族教育提出支持。追溯至1950年，教育部門制訂了對兄弟民族學生從寬錄取的規(guī)定；2015年教育部舉行的新聞發(fā)布會提到要保留并完善少數民族高考加分政策。早在1950年我國就已經開始實施加分政策，至今也已經有70年的歷史。雖然少數民族高考加分政策具有大量的文件依據、意見來源以及明確的工作規(guī)定，但是沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范化的法律法規(guī)體系進行必要的規(guī)范，在該政策上更多的依靠意見、文件、規(guī)定，而不是法律，使得少數民族高考加分政策的立法規(guī)定不清晰、執(zhí)行上操作性不強。2.立法紕漏：監(jiān)管流程環(huán)節(jié)不嚴格每年的高考報名工作大概在高考前一年的11月份左右已經啟動，因此確切地說，高考工作從這個時候開始啟動。筆者認為，高考報名開始到高校審查決定是否錄取、最后的新生入學報到應該是全流程的“閉環(huán)”監(jiān)督管理，應該形成高考招生錄取工作的法規(guī)體系，包括決策體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系。不論是材料審核還是政治審查，體質檢查還是錄取工作，每一關都要嚴格。在重慶、湖北等多地出現的“民族族別造假”事件，充分說明了高考監(jiān)管流程不到位，以至于出現了侵害考生受教育權的情況。政策的監(jiān)管一旦出現漏洞，會讓投機取巧的人得到加分的特權與福利，有損政策公信力，無益于政策的實行。五、立法的建議與完善我國各省少數民族高考加分政策發(fā)布更多來源于職權所作出的規(guī)范性文件。筆者認為，應該將少數民族高考加分政策正式法制化，使得少數民族高考加分政策有法可依，將政策法制化，轉變以往的職權命令的方式予以規(guī)定。（一）堅持立法基本原則在當代社會，立法機關都會遇到越來越多而難以完全滿足的立法需求；而這些立法需求是否真正地到了“非立不可”的時候，需要立法機關的科學判斷、審時度勢，需要立法機關全面搜集實時信息、理性看待社會矛盾、調研立法需要的社會基礎。少數民族高考加分政策自1950年規(guī)定“可從寬錄取”以來已經70余年，政策隨著時代的變化發(fā)展需要健全與完善；而如今，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、山區(qū)牧區(qū)的經濟發(fā)展已經邁上了更高臺階，這些地區(qū)發(fā)生的變化耳聞目睹，經濟、政治、社會、文化的發(fā)展已經進入了新的時代，少數民族高考加分政策也應該伴隨著全面依法治國的推進而予以法制化、立法規(guī)定更加明確。少數民族高考加分政策隨著時間推移也越來越多的出現爭議存在，立法機關與教育部門應該要深刻認識到少數民族高考加分政策的完善對于高考錄取公平性以及民族間的平等與和諧的重要意義。因此筆者認為，現在已經是少數民族高考加分政策法制化的立法時機。1.科學立法立法要講究實事求是，條文規(guī)定要具備規(guī)律性、合理性、科學性，法律規(guī)范要明確具體。對于少數民族高考加分政策的制度設計要滿足現實需求中合理的部分而摒棄現實需求中的不合理的部分；充分發(fā)揮中央立法與地方立法的積極作用，又要保證兩者之間不沖突、合理性，并保證兩者之間的和諧。既要發(fā)揮中央立法統(tǒng)籌兼顧、總攬全局，又要發(fā)揮地方立法針對本地、結合實際、體現特色。在少數民族高考加分政策中中央立法做好頂層設計，在加分標準、分值幅度、加分范圍以及依據作出規(guī)定，并且允許在政策制定上結合地方特色與實際，給予地方教育主管部門一定的自由調整空間。地方教育主管部門要根據中央立法規(guī)定的權限范圍制定地方政策，結合本地實際科學合理制定但不能超越上位法的規(guī)制范圍。在少數民族高考加分政策中，國家和省（自治區(qū)、直轄市）也要充分聽取教育部、國家民委、公安部等部委意見，以及教育學、民族學、法學等多學科專家建議。2.民主立法民主立法體現在三個層次：一是體現人民意志，二是堅持公開，三是民眾參與。在少數民族高考加分政策中，其制定的內容要表達和維護的是人民意志，而并非某一地區(qū)，也并非某一民族。在立法過程不僅要保持其程序性，也要保持過程的民主性。讓地方教育主管部門、學校、少數民族考生及家長、非少數民族考生及家長以及社會各界共同參與進來，發(fā)表意見，充分吸收考量各界關切；“沒有一定的程序，民主就體現不出來。”在政策制定過程中，程序性可以保證利益之間的競爭、立法的中立以及權益平衡。政策制定過程中要落實聽證制、旁聽制，形成的草案及時向社會公布，通過互聯網等新媒體渠道廣泛征求意見，以便真實反映民意。3.法治原則上文談到，少數民族高考加分政策要予以法制化，其立法內容就要符合《憲法》、《教育法》、《高等教育法》等基本法律規(guī)定，注重內容的協(xié)調性，符合上位法的規(guī)定，不得同其相抵觸，以保證民族教育法律法規(guī)體系整體協(xié)調性，成為我國法律體系的重要組成部分。（二）加強立法工作，改變加分標準一是人大及其常委會、法工委可以考慮制定《少數民族教育法》，這部法律應當以《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等作為依據，因此理所應當屬于全國人大常委會立法權限范圍內；在這部法律中應當對少數民族考生高校升學優(yōu)惠政策作出統(tǒng)籌全局的規(guī)制，并對涉及到的教育政策做出宏觀決策。其次，部分省份目前已經有頒布《少數民族教育條例》，那么省級人大常委會要按照全國人大常委會通過的《少數民族教育法》籌劃本省的少數民族教育立法并邀請本省的法學、民族學的高等院校專家學者、中學代表、高校代表、考生家長以及社會各界人士進行探討，作為本省當年重點立法任務，部分省份對既有的《少數民族教育條例》也要根據《少數民教育法》進行修改與完善。二是教育部要根據上位法制定當年少數民族高考加分政策，做到有法必依、統(tǒng)籌兼顧、頂層設計；同時內容上要充分考慮國情、民情，適時對政策進行調整，始終以考生利益、社會關切以及教育公平作為政策制定的紅線。在制定本省少數民族高考加分政策上要考量省內錄取的公平競爭、考慮本省少數民族經濟發(fā)展狀況以及教育資源情況三是不再以民族身份作為唯一標準，改變現行的加分標準。目前，我國部分省份的少數民族加分政策從某種意義上來講已經造成了“逆向不平等”，以貴州省為例，貴陽市作為省會城市坐擁全省最一流的經濟資源以及最一流的高中教育，而對貴陽的部分地區(qū)的少數民族仍然按照規(guī)定增加10分錄取，那么這一政策是否公平值得商榷；同樣還以江蘇省為例，江蘇省作為我國東部沿海發(fā)達地區(qū)，民富水平在全國一馬當先，城鄉(xiāng)一體化程度高，差距較小，經濟與教育資源比較豐富，而江蘇省單純以民族身份作為標準采取的加分政策是否會造成“逆向不平等：的情況呢？因此筆者通過問卷調查的方式對24名同學進行了問卷調查，反饋回來的信息更多的人傾向于經濟發(fā)展水平與民族身份綜合標準（見下圖）。由此筆者建議：以民族身份為主，更多的兼顧生源地經濟發(fā)展水平與考生的家庭、教育情況。以青海省為例，每年存在大量“回寧生”現象，“回寧生”在省外接受優(yōu)質的高中教育資源，返回青海后還享受優(yōu)待加分政策，對一直在青海本地接受教育的高中學子來說并不公平。再比如，不論是省還是自治區(qū)，其省會或首府的高中少數民族學子是否應該繼續(xù)享受加分政策也值得商榷。（三）健全少數民族高考加分政策的監(jiān)督機制1.材料審核環(huán)節(jié)少數民族高考加分政策關系到考生教育公平以及高考錄取的公平競爭，因此從高考報名工作啟動開始，高招工作的每一環(huán)節(jié)都不應該有紕漏，都要嚴格細致的考察。若按照筆者建議的標準，地方教育主管部門對申請加分的少數民族考生進行全面審查，包括民族身份的身份證明、戶籍地經濟發(fā)展狀況、家庭經濟情況，通過材料審核、實地調研、面對面談話等多種方式核實考生申請加分的可行性，保證申請加分的考生是真正有資格享受加分政策的考生。2.公開公示環(huán)節(jié)筆者建議對申請少數民族高考加分政策的考生材料實行“三審制”，即高中及市縣教育部門初審、省招考辦審核、入學高校審核。對于資料、材料審核后初審通過的考生名單要在校內以10個工作日的公示期進行公示，有異議者可以提出，異議成立的，教育部門要進行復審并對提出異議者予以答復；其次在高考錄取工作開始前省招考辦要及時對初審通過的少數民族高考加分政策的考生進行審核，審核無誤后進行公示，通過官方網站、微信公眾號、微博等多種平臺面向公眾公示，異議程序同初審制；最后錄取工作結束后在考生入學報到時高校要對同初審和二審程序一樣對加分政策的考生進行審核，不符合條件的或者發(fā)現違規(guī)的及時作出處理。3.違規(guī)查處環(huán)節(jié)對審核和公示異議環(huán)節(jié)中發(fā)現對申請少數民族高考加分政策有造假行為的考生及時進行處理，按照有關的法律法規(guī)或者工作意見的規(guī)定進行查處。在錄取工作開始前發(fā)現的違規(guī)行為，對材料不予核準，按照統(tǒng)考成績進行錄取投檔；在新生入校后高校進行審核時發(fā)現有材料資料違規(guī)的，對考生不予錄取。筆者建議，對違規(guī)行為的考生要計入考生誠信檔案、信用系統(tǒng)等，對參與違規(guī)行為的