第四章公共事業管理中的組織學習要點：政府與公共事業管理非政府組織與公共事業管理事業單位與公共事業管理

第四章公共事業管理中的組織1第一節政府與公共事業管理

在現代社會生活中具有舉足輕重地位的政府，其內涵是什么？其基本屬性是什么？其基本職能又是什么？第一節政府與公共事業管理在現代社會生活中具有舉2一、政府概述1、政府的產生中國歷史上“止爭論”墨子和韓非等西方歷史上自然論亞里士多德社會契約論霍布斯、洛克和盧梭社會分工論摩爾根一、政府概述1、政府的產生3馬克思主義馬克思主義認為，人類進入原始社會后期，隨著生產力的提高，產品有了剩余，私有制開始出現，以占有剩余產品和社會財富多寡為界，階級也隨之產生，氏族部分公共組織逐漸變為奴隸主的統治機構，并進而發展了一套專門管理社會公共事務的國家機構，國家開始產生。馬克思主義42、政府的涵義

所謂政府，就是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機關狹義上的政府：國家行政機關

公共事業管理中的政府，主要是行政機關，即狹義的政府2、政府的涵義5

3、政府的基本屬性

政府的基本屬性：階級性和社會性所謂政府的階級性，是指政府實施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機器消滅敵對階級和敵對勢力，鎮壓被鎮壓被統治階級和敵對分子的反抗，鞏固和保衛國家政權。所謂政府的社會性，是指政府對非階級性的即社會經濟文化事務進行的管理。3、政府的基本屬性64、政府的基本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社會生活諸領域進行管理的職責和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內容。政府職能作為國家基本職能的一個重要組成部分，是行政機關依據國家通過憲法和法律賦予的行政權力來實現的。★政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應性。第三，差異性。第四，統一性。4、政府的基本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社7（二）政府與市場的基本關系及

現代市場下的政府職能1、政府與市場的基本關系區別：政府是一個人為設計、集中決策、分層管理的組織，而市場是一個自發形成、分散決策、自由競爭的組織體系。市場方式即市場經濟，政府方式典型的例子就是計劃經濟。聯系：市場與計劃有所長所短，必須在市場經濟的基礎上把市場機制和政府作用結合起來。（二）政府與市場的基本關系及

現代市場下的政府職能1、政府與8一般來說，在政府與市場關系中界定政府職能的主要依據是市場失靈或缺陷。市場失靈或缺陷的主要表現是：壟斷、交易成本過高、經濟活動的外部性、不公平、難以全面實現社會共同利益等。必須注意的是，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府代替不了市場。在許多情況下，市場機制解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場解決更有效率。一般來說，在政府與市場關系中界定政府職能的主要依據是9所以，應確立政府與市場的良性互動的基本觀念。一方面，政府通過立法和行政手段，發展和擴大市場的作用；另一方面，市場力量在改善政府功能上有其重要作用，如在國家控制的公共領域引入市場競爭。所以，應確立政府與市場的良性互動的基本觀念。10——必須政府去做的事務：（1）提供公共產品，如國防、治安、教育、文化、制度等。（2）消除外部效應。政府通過補貼或直接投資、直接管制來實現。（3）調節收入及財產的再分配，通過財稅及社會保障制度來實現。（4）維護社會與市場秩序。

2、現代市場經濟下的政府職能——必須政府去做的事務：2、現代市場經濟下的政府職能11（1）政務管理職能。即政府進行政治事務的管理。（2）經濟管理職能。指政府對社會公共事務層面上的經濟事務進行管理。（3）社會事務管理職能。指政府對狹義的社會公共事務進行管理。——政府的具體職能：（1）政務管理職能。即政府進行政治事務的管理。——政府的具12（一）政府是公共事業管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業管理的主體。

政府作為公共事業管理的主體的客觀要求和必然表現：

第一，現代市場經濟條件下公共需求擴大對管理的需求，決定了公共事業管理的主體首先必須是政府。

第二，市場經濟條件下公共事務管理的法制化、規范化趨勢，決定了公共事業管理的主體首先必須是政府。·二、政府在公共事業管理中的地位（一）政府是公共事業管理的主體

1、政府的基本屬性和132、政府是公共事業管理的核心

政府作為公共事業管理的主體，在整個公共事業產品的生產和提供過程中，其作用和效果是基礎性和決定性的。這表明政府是整個公共事業管理的核心。

●其一，政府在一定的公共事業管理模式形成中起著關鍵的作用。

●其二，政府決定著整個公共事業管理的基本范圍、基本性質和基本方向。

●其三，政府決定著整個公共事業管理的體制和運行。

●其四，政府是公共事業管理中其他管理主體的管理者。2、政府是公共事業管理的核心

政府作為公共事業管理14公共事業管理主體示意圖非營利組織政府事業單位一定的企業公共事業管理主體示意圖非營利組織政府事業單位一定的企業15三、公共事業管理與當代中國政府社會管理改革

所謂政府的社會管理，其基本內涵是指政府以社會公平和公正為首要目標，通過制定系統的專門的社會政策和法規，對社會進行必要干預和控制的過程。這里的社會，主要是指與國家（政府）相對的一個領域，即通常所說的公民社會。第一階段:新中國成立至改革開放以前第二階段:黨的十一屆三中全會以來至二十世紀九十年代第三階段:二十世紀八十年代至今(一)社會管理改革是當前我國政府管理改革的重點和急需三、公共事業管理與當代中國政府社會管理改革所謂政16政府的社會管理改革：管理理念上，由社會控制轉向社會服務管理內容上，從泛化結構轉向分化結構管理模式上，從體統的殘補模式轉向制度模式

（二）公共事業管理體制的建立與公共事業的發展直接推動政府社會管理改革的深入

政府的社會管理改革：（二）公共事業管理體制的建立與公共事業17★現階段我國政府的社會管理改革應當注意以下方面：

第一，確立改革目標。第二，樹立市場和服務觀念，轉變管理者的指導思想。第三，進行社會管理方式的轉變，即應以公共事務管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高服務質量。第四，積極推行“政事分開”，進行事業單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進社會發育，為政府社會管理方式改革和構建以政府為核心的公共事業管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務管理的法制建設，實現依法進行公共事業體制的建構和管理。★現階段我國政府的社會管理改革應當注意以下方面：18

第二節非政府組織與公共事業管理

一、非政府組織概述（一）國家與社會的關系1.國家與社會關系思想中的國家、社會的基本內涵

政府是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，代表著國家，因而國家與社會的關系在現實中最直接的表現為政府與社會的關系，所以，國家與社會的關系通常也稱為政府與社會的關系。

第二節非政府組織與公共事業管理一、非政府組織概述19那么,國家與社會關系中的社會是什么?一般所說的社會,是指以共同的物質生產活動為基礎而相互聯系的人們的總體,是人們交互作用的產物,即一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體,它包括政治、經濟、文化等人類活動的全部領域。而國家與社會關系中的社會，是一個特定的、與國家相對的概念，相當程度上是作為國家的對應物而存在的。這一社會概念來自西方，在英語中以civilsociety表示，是指在一個國家領土范圍內的居民及其群體的非國家組織與關系的總和。公民社會是指介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。那么,國家與社會關系中的社會是什么?一般所說的社會,20國家與社會關系的思想產生于西方社會，以洛克等為代表的市民階級關于國家與社會關系的思想。基本內容：社會是一個先于政治、外在于政治的獨立領域，它由許多相互的生產、交易、消費行為和私域構成，它有自己的內在規則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛個人權利，二是社會可以不需要國家權威干預自己、管理自己。2、國家與社會關系的基本思想內涵國家與社會關系的思想產生于西方社會，以洛克等為代表的市民階級21現代公民社會思想：一是強調社會自我管理，不受國家干預或侵犯，即有消極的自由的同時，也強調公民社會有參與國家事務、影響國家政策的權利，即有積極的自由。二是現代公民社會思想中強調公民社會與國家存在合作互補關系。

現代公民社會思想：22洛克簡介：洛克簡介：23約翰·洛克（1632~1704），英國哲學家，同時也是第一個全面闡述憲政民主思想的人，在哲學以及政治領域都有重要影響。1689到1690年寫成的兩篇《政府論》是洛克最重要的政治論文。第一篇是對羅伯特·費爾默爵士的《先祖論即論國王之自然權》的反駁。洛克有效地駁斥了費爾默的君權神授的主張。在第二篇中洛克主張統治者的權力應來自于被統治者的同意，建立國家的唯一目的，乃是為了保障社會的安全以及人民的自然權利。當政府的所作所為與這一目的相違背的時候，人民就有權利采取行動甚至以暴力的方式將權力收回。洛克第一次系統地提出“天賦人權”學說.他把在英國革命中提出的各種基本要求概括為自由權,生命權和財產權,并把它們說成是天賦人權.約翰·洛克（1632~1704），英國哲學家，同時也是第一個243、社會自我管理及其國家與社會的良性互動

公民社會的自我管理，實際上就是公民社會中的各部分通過市場互動自我建設、自我協調、自我聯系和自我整合，形成一個有組織的公共體系、一個制度化的社會自治領域。

公民社會的主要思想：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成以保護或幸他們的利益或價值。3、社會自我管理及其國家與社會的良性互動公民社會的自25理想狀態：如果一個國家的社會結構是社會個體與政府之間存在一個健全的社會自我管理層，就能既溝通政府與社會各方面的聯系，也能保證政府與社會各局其職、各負其責，避免政府管不該管的事務。政府與社會的關系即與公民社會的關系，實際上就是與這一社會自我管理層的關系。政府與社會的良性互動，將極大地促進社會的政治、經濟和文化等各方面的發展。理想狀態：如果一個國家的社會結構是社會個體與政府之間存在一個26國家社會政府社會自我管理層國家社會27

政府與社會的關系表明，社會中介組織是公民社會內部事務管理的承擔者。社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上（即國家）表達公眾要求，維護公眾的權益，又向下通過經營盈利性事務，或承擔公益性事務服務于公眾的需求，同時，還向社會轉達信息，溝通政府與社會各方面的聯系。社會中介組織以盈利與否為標準，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織。4、社會自我管理的事務類別劃分及其與公共事業管理的關系政府與社會的關系表明，社會中介組織是公民社會內部事務28★盈利性社會中介組織的含義所謂盈利性社會中介組織，是指以盈利為目標從事社會管理或服務工作的中介組織，如職業介紹所、證券交易所、律師事務所、會計師事務所、審計事務所等。★非盈利性社會中介組織的含義所謂非盈利性社會中介組織，即不以盈利為目的從事社會管理或服務的中介組織，如各種志愿者組織、失業救濟基金會、環保協會，以及非營利的教育、衛生、科學、文化機構等，另外，非營利的律師事務所等也屬于這一中介組織類別。★盈利性社會中介組織的含義29（二）非政府組織的概念及其特征

1、非政府組織的概念

所謂非政府組織，就是依靠社會權力，以增進社會公共利益為組織目標的非官方的非營利的社會組織，顯然，社會組織中從事社會公共事務管理和服務的非營利的社會中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征

一是組織性，也稱正規性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責任能力，而在組織內部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員。

二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領導。（二）非政府組織的概念及其特征30

三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。四是自治性。指有獨立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業及其他非政府組織。同時，能夠進行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指組織的目標和手段在服務社會上高度統一，不參加競選等政治活動，即不是政黨組織，社會領域是其活動范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動，在組織目標和活動中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。31

二、非政府組織在公共事業管理中的

地位和作用（一）非政府組織在公共事業管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業管理中的地位非政府組織是公共事業管理主體系統必要的組成部分且是公共事業管理的主體。非政府組織是公共事業產品生產和提供過程中的必然參與者。

公共管理的社會化和市場化：明確政府的核心職能；公共服務盡可能交由社會組織；部分公共服務領域交給私營部門經營。概言之，就是發揮社會力量在公共服務和管理中的作用社會事業由社會辦。二、非政府組織在公共事業管理中的

地位和作用（一）非政府321984年洛杉磯奧運會1984年洛杉磯奧運會33

奧運會的花費是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10億美元；1976年，蒙特利爾花了20多億；而1980年，莫斯科竟花了90多億美元左右。尤伯羅思任主席后，面臨的第一個難題是經費源。1984年洛杉磯采取了如下主要措施：與企業集團訂立資助協議；出售電視廣播權和比賽門票；壓縮各項開支，充分利用現有設施，盡量不修建體育場館；不新蓋奧林匹克村，租借加入兩座大學宿舍供運動員、官員住宿；招募志愿人員為大會義務工作等。本屆奧運會原計劃耗資5億美元左右，后來不僅沒有出現虧空，而且有盈余。奧運會的花費是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10億34志愿者志愿者352、非政府組織在公共事業管理中的作用

第一，非政府組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者，也就是公共事業管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會多元化的需求。此外，如從整個現代社會運行來看，非政府組織作為公共事業管理的主體，還具有擴大就業渠道，增強社會保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作用。

2、非政府組織在公共事業管理中的作用第一，非政府組36三、當代中國公共事業管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

伴隨著建立社會主義市場經濟改革的展開和深入，回應著新型公共事業發展，我國的非政府組織應運而生，承擔起了特定的公共事業領域中的公共服務和管理任務。實踐表明，傳統的政府以行政方式對社會的全面管理方式已不適合新型公共事業的發展，而政府讓出的空間也難以全部交給營利性企業，市場缺陷不能全部通過政府來彌補，而政府缺陷同樣也不能全部通過市場來解決，在政府和企業領域之外的事務，需要社會自己的組織來承擔。

三、當代中國公共事業管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的37第一、非政府組織自身存在的問題方面：

一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩定因素。第二、與非政府組織相關的政策實施和法律等構成的外在環境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實施一定程度上存在培育和監督管理脫節、重登記管理而疏過程監督的現象。二是與包括非政府組織在內的整個民間組織相關的法律過于簡略、薄弱。（二）當前我國非政府組織的不足第一、非政府組織自身存在的問題方面：（二）當前我國非政府組38（三）我國非政府組織改革發展的基本取向一是在社會領域推進“政社分開”革命；二是重點在資金方面進行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現階段政府有兩項主要的工作：（三）我國非政府組織改革發展的基本取向一是在社會領域推進“政39

第二，從加強對非政府組織的監督管理看，現階段政府要重點抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關非政府組織的尤其是其活動的民事法律法規。另一方面，是在逐步完善有關法律法規的過程中,通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，將監督管理的重點放在過程管理上，對非政府組織運行的規范化及質量進行監督。第二，從加強對非政府組織的監督管理看，現階段政府要重40第三節事業單位與公共事業管理

一、事業單位及事業單位管理體制概述（一）事業單位的基本界定、類別和特征

1、事業單位的規范性定義國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。第三節事業單位與公共事業管理一、事業單位及事業單位41

（1）教育事業單位（50%）（2）衛生事業單位（17%）（3）農業事業單位（4）科技事業單位（5）文化事業單位（6）體育事業單位2、事業單位的類別：（1）教育事業單位（50%）2、事業單位的類別：42

（7）城市公用事業單位（8）交通事業單位（9）社會福利事業單位（10）機關后勤服務事業單位（11）社會中介事業單位

此外，還有氣象、環境保護、質量技術監督檢測、知識產權保護以及銀行監管、證券監管、保險監管、電力監管等各類獨立監管單位。

433.事業單位的主要特性：

第一，服務性第二，公益性第三，實體性第四，公有性4.新的事業單位供給方式新的事業單位資金供給方式全額撥款差額撥款經費自理其他3.事業單位的主要特性：新的事業單位全額撥款差額撥款經費自理44（二）事業單位管理體制的基本內涵與特點

1、事業單位管理體制的基本內涵

事業單位管理體制，是為了有效地對事業單位進行管理，使之更好地提供事業產品即必須的公共服務，保障和發展公共利益，國家通過相關的法律法規等而形成的一整套有關政府對事業單位進行管理的各種制度和行為規范的總和。（二）事業單位管理體制的基本內涵與特點1、事業單位管理45

2、事業單位管理體制的特點

這里所說的事業單位管理體制，主要是指計劃經濟體制下形成，并且目前雖經一定改革但總體上還保留其特征的事業單位管理體制。特點表現為以下三方面：其一、政府辦事業，即事業單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業，即事業單位的管理和經營活動均由其主管的政府直接控制；其三、政府養事業，即經費開支均由國家財政撥付。2、事業單位管理體制的特點46

3、事業單位管理體制下事業單位運作的特點

第一、事業單位活動的非經濟性和政治性；第二、事業的活動由國家直接負責；第三、事業單位經費由國家財政供給；第四、整個事業單位系統具有行政性。3、事業單位管理體制下事業單位運作的特點第一、事業單47

二、事業單位改革的必要性及改革的目標取向

（一）事業單位及其管理體制改革的必要性

1、現階段事業單位在社會經濟生活中的地位目前，事業單位仍然是我國提供科教文衛等公共服務的主要承擔者。事業單位也是我國人才的最重要的集中地，是實施科教興國戰略的重要陣地。

2、事業單位本身存在的問題（1）事業單位經費支出大，人頭費比例高，使國家財政負擔十分沉重。（2）社會效益不高，官僚作風嚴重。（3）與經濟建設結合不緊密。（4）內部機制不活。二、事業單位改革的必要性及改革的目標取向（一）事業單48“60%的人才，1/3的國有資產，國家預算開支的1/3，貢獻才5%-10%，和企業的貢獻沒法比，效率是很低了，不改怎么行？”——吳江.不能向市場一推了之.南方周末，2004.4“60%的人才，1/3的國有資產，國家預算開支的1/3，貢獻493、事業單位管理體制存在的問題

（1）投資主體單一;（2）布局結構不合理;（3）政事不分的格局沒有打破，管理手段不適應。3、事業單位管理體制存在的問題（1）投資主體單50（二）事業單位改革發展的目標取向

1、改革開放以來事業單位管理體制改革的簡單回顧與改革有待深入的原因分析第一，由于同時期的政府社會管理改革以及社會非政府組織的改革沒有同步，社會長期形成的對“事業”的思想的轉變也要有一個過程，第二，更主要的是因為在實際改革中出現了目標不明、盲目擴大產業化、法制不全、配套措施滯后等，相當程度上無法打破政事不分的格局。第三，對事業單位涉及領域產品屬性的簡單化定位。即將這些產品簡單地定位于完全純公益的產品，或者是視為市場商品。（二）事業單位改革發展的目標取向1、改革512、事業單位改革的目標定位

第一，事業單位的社會化。事業單位的社會化有兩層基本含義:其一、社會事業社會辦。其二、資源配置和服務的社會化。

第二，事業單位運行的法制化和民主化。2、事業單位改革的目標定位第一，事業單位的52

三、事業單位改革的基本原則和分類改革

(一)政事分開的基本要求

所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業單位的隸屬關系，政府行政主管部門進行宏觀管理，但具體事務則完全由事業單位自主解決，同時，要根據中央有關取消事業單位行政級別的精神和指示，有步驟地取消現行事業單位的行政級別。在這一基礎上，重點進行政府和事業單位的職責分開、管理方式及手段分開工作。

三、事業單位改革的基本原則和分類改革(一)政事分53

其一、職責分開。職責分開的主要內容，是指原來在政事一體化的情況由事業單位承擔的政府行政職能，應交回政府由政府承擔，而原來各級政府機構承擔的一些技術性、服務性的工作，則可以交給事業單位去完成。

其二、管理方式及手段的分開。主要是政府行政主管部門對事業單位實行簡政放權，對事業單位在宏觀上按有關法律進行行政監督管理，而在事業單位的人事、工資、計劃、編制、財務、項目、職能等方面事務的具體運行上，由事業單位自己管理。其一、職責分開。職責分開的主要內容，是指原來54(二)事業單位的分類改革

在以政事分開為基本原則進行事業單位改革，要對不同特點的事業單位采取不同的措施，進行分類改革：

第一,具有非政府公共機構性質的事業單位。這類事業單位在解除與政府行政管理機關的直接隸屬關系的同時，政府應通過立法，一方面進行全額撥款，并在經濟發展的基礎上逐步加大公共財政對其的扶持力度，另一方面進行必要的行政監督。如社會科學聯合會、社會科學院、基礎理論研究所、圖書館、博物館、計劃生育協會等。(二)事業單位的分類改革在以政事分開為基本原則55

第二、具有一定經濟效益的公益性的事業單位。

對這一類事業單位，政府仍需通過差額撥款進行資助，其經濟上的收入應收支兩條線。同時，應通過相當法律進行非營利公共組織的嚴格管理，避免其由公益性變為營利性，改變其作為社會公共組織的基本性質和宗旨。如養老院、大專院校、中小學校、醫療衛生單位、療養院、考試管理中心等。

第二、具有一定經濟效益的公益性的事業單位。56第三、具有生產經營性和能力的事業單位。

對這些事業單位總體上應使其企業化，讓其自收自支。但總體上仍需將其納入公共事業管理的范圍,必要時還需給予適當的財政補貼或政策支持。如廣播電視臺、報紙、刊物和出版社、聲調公用事業方面的市政管理、房產管理、園林設計等單位，以及種子站、科技服務中心等。第三、具有生產經營性和能力的事業單位。57第四章公共事業管理中的組織學習要點：政府與公共事業管理非政府組織與公共事業管理事業單位與公共事業管理

第四章公共事業管理中的組織58第一節政府與公共事業管理

在現代社會生活中具有舉足輕重地位的政府，其內涵是什么？其基本屬性是什么？其基本職能又是什么？第一節政府與公共事業管理在現代社會生活中具有舉59一、政府概述1、政府的產生中國歷史上“止爭論”墨子和韓非等西方歷史上自然論亞里士多德社會契約論霍布斯、洛克和盧梭社會分工論摩爾根一、政府概述1、政府的產生60馬克思主義馬克思主義認為，人類進入原始社會后期，隨著生產力的提高，產品有了剩余，私有制開始出現，以占有剩余產品和社會財富多寡為界，階級也隨之產生，氏族部分公共組織逐漸變為奴隸主的統治機構，并進而發展了一套專門管理社會公共事務的國家機構，國家開始產生。馬克思主義612、政府的涵義

所謂政府，就是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機關狹義上的政府：國家行政機關

公共事業管理中的政府，主要是行政機關，即狹義的政府2、政府的涵義62

3、政府的基本屬性

政府的基本屬性：階級性和社會性所謂政府的階級性，是指政府實施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機器消滅敵對階級和敵對勢力，鎮壓被鎮壓被統治階級和敵對分子的反抗，鞏固和保衛國家政權。所謂政府的社會性，是指政府對非階級性的即社會經濟文化事務進行的管理。3、政府的基本屬性634、政府的基本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社會生活諸領域進行管理的職責和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內容。政府職能作為國家基本職能的一個重要組成部分，是行政機關依據國家通過憲法和法律賦予的行政權力來實現的。★政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應性。第三，差異性。第四，統一性。4、政府的基本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社64（二）政府與市場的基本關系及

現代市場下的政府職能1、政府與市場的基本關系區別：政府是一個人為設計、集中決策、分層管理的組織，而市場是一個自發形成、分散決策、自由競爭的組織體系。市場方式即市場經濟，政府方式典型的例子就是計劃經濟。聯系：市場與計劃有所長所短，必須在市場經濟的基礎上把市場機制和政府作用結合起來。（二）政府與市場的基本關系及

現代市場下的政府職能1、政府與65一般來說，在政府與市場關系中界定政府職能的主要依據是市場失靈或缺陷。市場失靈或缺陷的主要表現是：壟斷、交易成本過高、經濟活動的外部性、不公平、難以全面實現社會共同利益等。必須注意的是，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府代替不了市場。在許多情況下，市場機制解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場解決更有效率。一般來說，在政府與市場關系中界定政府職能的主要依據是66所以，應確立政府與市場的良性互動的基本觀念。一方面，政府通過立法和行政手段，發展和擴大市場的作用；另一方面，市場力量在改善政府功能上有其重要作用，如在國家控制的公共領域引入市場競爭。所以，應確立政府與市場的良性互動的基本觀念。67——必須政府去做的事務：（1）提供公共產品，如國防、治安、教育、文化、制度等。（2）消除外部效應。政府通過補貼或直接投資、直接管制來實現。（3）調節收入及財產的再分配，通過財稅及社會保障制度來實現。（4）維護社會與市場秩序。

2、現代市場經濟下的政府職能——必須政府去做的事務：2、現代市場經濟下的政府職能68（1）政務管理職能。即政府進行政治事務的管理。（2）經濟管理職能。指政府對社會公共事務層面上的經濟事務進行管理。（3）社會事務管理職能。指政府對狹義的社會公共事務進行管理。——政府的具體職能：（1）政務管理職能。即政府進行政治事務的管理。——政府的具69（一）政府是公共事業管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業管理的主體。

政府作為公共事業管理的主體的客觀要求和必然表現：

第一，現代市場經濟條件下公共需求擴大對管理的需求，決定了公共事業管理的主體首先必須是政府。

第二，市場經濟條件下公共事務管理的法制化、規范化趨勢，決定了公共事業管理的主體首先必須是政府。·二、政府在公共事業管理中的地位（一）政府是公共事業管理的主體

1、政府的基本屬性和702、政府是公共事業管理的核心

政府作為公共事業管理的主體，在整個公共事業產品的生產和提供過程中，其作用和效果是基礎性和決定性的。這表明政府是整個公共事業管理的核心。

●其一，政府在一定的公共事業管理模式形成中起著關鍵的作用。

●其二，政府決定著整個公共事業管理的基本范圍、基本性質和基本方向。

●其三，政府決定著整個公共事業管理的體制和運行。

●其四，政府是公共事業管理中其他管理主體的管理者。2、政府是公共事業管理的核心

政府作為公共事業管理71公共事業管理主體示意圖非營利組織政府事業單位一定的企業公共事業管理主體示意圖非營利組織政府事業單位一定的企業72三、公共事業管理與當代中國政府社會管理改革

所謂政府的社會管理，其基本內涵是指政府以社會公平和公正為首要目標，通過制定系統的專門的社會政策和法規，對社會進行必要干預和控制的過程。這里的社會，主要是指與國家（政府）相對的一個領域，即通常所說的公民社會。第一階段:新中國成立至改革開放以前第二階段:黨的十一屆三中全會以來至二十世紀九十年代第三階段:二十世紀八十年代至今(一)社會管理改革是當前我國政府管理改革的重點和急需三、公共事業管理與當代中國政府社會管理改革所謂政73政府的社會管理改革：管理理念上，由社會控制轉向社會服務管理內容上，從泛化結構轉向分化結構管理模式上，從體統的殘補模式轉向制度模式

（二）公共事業管理體制的建立與公共事業的發展直接推動政府社會管理改革的深入

政府的社會管理改革：（二）公共事業管理體制的建立與公共事業74★現階段我國政府的社會管理改革應當注意以下方面：

第一，確立改革目標。第二，樹立市場和服務觀念，轉變管理者的指導思想。第三，進行社會管理方式的轉變，即應以公共事務管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高服務質量。第四，積極推行“政事分開”，進行事業單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進社會發育，為政府社會管理方式改革和構建以政府為核心的公共事業管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務管理的法制建設，實現依法進行公共事業體制的建構和管理。★現階段我國政府的社會管理改革應當注意以下方面：75

第二節非政府組織與公共事業管理

一、非政府組織概述（一）國家與社會的關系1.國家與社會關系思想中的國家、社會的基本內涵

政府是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，代表著國家，因而國家與社會的關系在現實中最直接的表現為政府與社會的關系，所以，國家與社會的關系通常也稱為政府與社會的關系。

第二節非政府組織與公共事業管理一、非政府組織概述76那么,國家與社會關系中的社會是什么?一般所說的社會,是指以共同的物質生產活動為基礎而相互聯系的人們的總體,是人們交互作用的產物,即一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體,它包括政治、經濟、文化等人類活動的全部領域。而國家與社會關系中的社會，是一個特定的、與國家相對的概念，相當程度上是作為國家的對應物而存在的。這一社會概念來自西方，在英語中以civilsociety表示，是指在一個國家領土范圍內的居民及其群體的非國家組織與關系的總和。公民社會是指介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。那么,國家與社會關系中的社會是什么?一般所說的社會,77國家與社會關系的思想產生于西方社會，以洛克等為代表的市民階級關于國家與社會關系的思想。基本內容：社會是一個先于政治、外在于政治的獨立領域，它由許多相互的生產、交易、消費行為和私域構成，它有自己的內在規則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛個人權利，二是社會可以不需要國家權威干預自己、管理自己。2、國家與社會關系的基本思想內涵國家與社會關系的思想產生于西方社會，以洛克等為代表的市民階級78現代公民社會思想：一是強調社會自我管理，不受國家干預或侵犯，即有消極的自由的同時，也強調公民社會有參與國家事務、影響國家政策的權利，即有積極的自由。二是現代公民社會思想中強調公民社會與國家存在合作互補關系。

現代公民社會思想：79洛克簡介：洛克簡介：80約翰·洛克（1632~1704），英國哲學家，同時也是第一個全面闡述憲政民主思想的人，在哲學以及政治領域都有重要影響。1689到1690年寫成的兩篇《政府論》是洛克最重要的政治論文。第一篇是對羅伯特·費爾默爵士的《先祖論即論國王之自然權》的反駁。洛克有效地駁斥了費爾默的君權神授的主張。在第二篇中洛克主張統治者的權力應來自于被統治者的同意，建立國家的唯一目的，乃是為了保障社會的安全以及人民的自然權利。當政府的所作所為與這一目的相違背的時候，人民就有權利采取行動甚至以暴力的方式將權力收回。洛克第一次系統地提出“天賦人權”學說.他把在英國革命中提出的各種基本要求概括為自由權,生命權和財產權,并把它們說成是天賦人權.約翰·洛克（1632~1704），英國哲學家，同時也是第一個813、社會自我管理及其國家與社會的良性互動

公民社會的自我管理，實際上就是公民社會中的各部分通過市場互動自我建設、自我協調、自我聯系和自我整合，形成一個有組織的公共體系、一個制度化的社會自治領域。

公民社會的主要思想：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成以保護或幸他們的利益或價值。3、社會自我管理及其國家與社會的良性互動公民社會的自82理想狀態：如果一個國家的社會結構是社會個體與政府之間存在一個健全的社會自我管理層，就能既溝通政府與社會各方面的聯系，也能保證政府與社會各局其職、各負其責，避免政府管不該管的事務。政府與社會的關系即與公民社會的關系，實際上就是與這一社會自我管理層的關系。政府與社會的良性互動，將極大地促進社會的政治、經濟和文化等各方面的發展。理想狀態：如果一個國家的社會結構是社會個體與政府之間存在一個83國家社會政府社會自我管理層國家社會84

政府與社會的關系表明，社會中介組織是公民社會內部事務管理的承擔者。社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上（即國家）表達公眾要求，維護公眾的權益，又向下通過經營盈利性事務，或承擔公益性事務服務于公眾的需求，同時，還向社會轉達信息，溝通政府與社會各方面的聯系。社會中介組織以盈利與否為標準，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織。4、社會自我管理的事務類別劃分及其與公共事業管理的關系政府與社會的關系表明，社會中介組織是公民社會內部事務85★盈利性社會中介組織的含義所謂盈利性社會中介組織，是指以盈利為目標從事社會管理或服務工作的中介組織，如職業介紹所、證券交易所、律師事務所、會計師事務所、審計事務所等。★非盈利性社會中介組織的含義所謂非盈利性社會中介組織，即不以盈利為目的從事社會管理或服務的中介組織，如各種志愿者組織、失業救濟基金會、環保協會，以及非營利的教育、衛生、科學、文化機構等，另外，非營利的律師事務所等也屬于這一中介組織類別。★盈利性社會中介組織的含義86（二）非政府組織的概念及其特征

1、非政府組織的概念

所謂非政府組織，就是依靠社會權力，以增進社會公共利益為組織目標的非官方的非營利的社會組織，顯然，社會組織中從事社會公共事務管理和服務的非營利的社會中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征

一是組織性，也稱正規性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責任能力，而在組織內部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員。

二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領導。（二）非政府組織的概念及其特征87

三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。四是自治性。指有獨立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業及其他非政府組織。同時，能夠進行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指組織的目標和手段在服務社會上高度統一，不參加競選等政治活動，即不是政黨組織，社會領域是其活動范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動，在組織目標和活動中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。88

二、非政府組織在公共事業管理中的

地位和作用（一）非政府組織在公共事業管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業管理中的地位非政府組織是公共事業管理主體系統必要的組成部分且是公共事業管理的主體。非政府組織是公共事業產品生產和提供過程中的必然參與者。

公共管理的社會化和市場化：明確政府的核心職能；公共服務盡可能交由社會組織；部分公共服務領域交給私營部門經營。概言之，就是發揮社會力量在公共服務和管理中的作用社會事業由社會辦。二、非政府組織在公共事業管理中的

地位和作用（一）非政府891984年洛杉磯奧運會1984年洛杉磯奧運會90

奧運會的花費是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10億美元；1976年，蒙特利爾花了20多億；而1980年，莫斯科竟花了90多億美元左右。尤伯羅思任主席后，面臨的第一個難題是經費源。1984年洛杉磯采取了如下主要措施：與企業集團訂立資助協議；出售電視廣播權和比賽門票；壓縮各項開支，充分利用現有設施，盡量不修建體育場館；不新蓋奧林匹克村，租借加入兩座大學宿舍供運動員、官員住宿；招募志愿人員為大會義務工作等。本屆奧運會原計劃耗資5億美元左右，后來不僅沒有出現虧空，而且有盈余。奧運會的花費是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10億91志愿者志愿者922、非政府組織在公共事業管理中的作用

第一，非政府組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者，也就是公共事業管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會多元化的需求。此外，如從整個現代社會運行來看，非政府組織作為公共事業管理的主體，還具有擴大就業渠道，增強社會保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作用。

2、非政府組織在公共事業管理中的作用第一，非政府組93三、當代中國公共事業管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

伴隨著建立社會主義市場經濟改革的展開和深入，回應著新型公共事業發展，我國的非政府組織應運而生，承擔起了特定的公共事業領域中的公共服務和管理任務。實踐表明，傳統的政府以行政方式對社會的全面管理方式已不適合新型公共事業的發展，而政府讓出的空間也難以全部交給營利性企業，市場缺陷不能全部通過政府來彌補，而政府缺陷同樣也不能全部通過市場來解決，在政府和企業領域之外的事務，需要社會自己的組織來承擔。

三、當代中國公共事業管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的94第一、非政府組織自身存在的問題方面：

一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩定因素。第二、與非政府組織相關的政策實施和法律等構成的外在環境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實施一定程度上存在培育和監督管理脫節、重登記管理而疏過程監督的現象。二是與包括非政府組織在內的整個民間組織相關的法律過于簡略、薄弱。（二）當前我國非政府組織的不足第一、非政府組織自身存在的問題方面：（二）當前我國非政府組95（三）我國非政府組織改革發展的基本取向一是在社會領域推進“政社分開”革命；二是重點在資金方面進行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現階段政府有兩項主要的工作：（三）我國非政府組織改革發展的基本取向一是在社會領域推進“政96

第二，從加強對非政府組織的監督管理看，現階段政府要重點抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關非政府組織的尤其是其活動的民事法律法規。另一方面，是在逐步完善有關法律法規的過程中,通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，將監督管理的重點放在過程管理上，對非政府組織運行的規范化及質量進行監督。第二，從加強對非政府組織的監督管理看，現階段政府要重97第三節事業單位與公共事業管理

一、事業單位及事業單位管理體制概述（一）事業單位的基本界定、類別和特征

1、事業單位的規范性定義國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。第三節事業單位與公共事業管理一、事業單位及事業單位98

（1）教育事業單位（50%）（2）衛生事業單位（17%）（3）農業事業單位（4）科技事業單位（5）文化事業單位（6）體育事業單位2、事業單位的類別：（1）教育事業單位（50%）2、事業單位的類別：99

（7）城市公用事業單位（8）交通事業單位（9）社會福利事業單位（10）機關后勤服務事業單位（11）社會中介事業單位

此外，還有氣象、環境保護、質量技術監督檢測、知識產權保護以及銀行監管、證券監管、保險監管、電力監管等各類獨立監管單位。

1003.事業單位的主要特性：

第一，服務性第二，公益性第三，實體性第四，公有性4.新的事業單位供給方式新的事業單位資金供給方式全額撥款差額撥款經費自理其他3.事業單位的主要特性：新的事業單位全額撥款差額撥款經費自理101（二）事業單位管理體制的基本內涵與特點

1、事業單位管理體制的基本內涵

事業單位管理體制，是為了有效地對事業單位進行管理，使之更好地提供事業產品即必須的公共服務，保障和發展公共利益，國家通過相關的法律法規等而形成的一整套有關政府對事業單位進行管理的各種制度和行為規范的總和。（二）事業單位管理體制的基本內涵與特點1、事業單位管理102

2、事業單位管理體制的特點

這里所說的事業單位管理體制，主要是指計劃經濟體制下形成，并且目前雖經一定改革但總體上還保留其特征的事業單位管理體制。特點表現為以下三方面：其一、政府辦事業，即事業單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業，即事業單位的管理和經營活動均由其主管的政府直接控制；其三、政府養事業，即經費開支均由國家財政撥付。2、事業單位管理體制的特點103

3、事業單位管理體制下事業單位運作的特點

第一、事業單位活動的非經濟性和政治性；第二、事業的活動由國家直接負責；第三、事業單位經費由國家財政供給；第四、整個事業單位系統具有行政性。3、事業單位管理體制下