精選優質文檔-----傾情為你奉上精選優質文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業專心---專注---專業精選優質文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業引言我國目前擁有世界上數量最多的老年人口，其中75%在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多。就目前我國農村普遍存在的養老保險模式而言，無論是家庭養老、社區養老、商業養老還是政府養老，都不能單獨、有效的解決農村養老問題。在眾多發展中國家,以社會保險為核心的社會保障框架,受二元經濟結構的制約和社會保障運行機制約束條件自身限制,以及大量人口居住在廣大鄉村地區,現有社會保障制度的覆蓋面非常有限,可以說已構成社會保障的一個制度性缺陷。因此,尋求一種新的養老途徑，即依靠社會來承擔養老的責任，解決農民老有所養的問題已成為我國農村面臨的一個重大社會課題。一、農村養老保障體制的理論分析（一）養老保障的概念養老保障又稱為老年社會保障。它是指對退出勞動領域或無勞動能力的老年人實行的社會保護和社會救助措施，它包括經濟、醫療以及服務照料等方面的社會保護和社會救助。[1]養老保障是社會保障的一個重要方面，之所以在現代國家體系中占據如此重要的地位，是因為我們處于一個資本、產品、服務及人自身跨越地界流動的時代，人的生存在很大程度是脫離了自我控制的范圍，只能依賴于國家提供實體的依托和遮護。而養老保障作為勞動者在失去勞動能力后的一種最基本的生存需要，對社會的穩定繁榮和經濟的持續發展以及構建社會主義和諧社會有著尤為重要的意義。（二）農村養老保障的歷史變革第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保。

第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。（三）變遷路徑分析中國農村社會養老保險制度從20世紀80年代開始從無到有逐步建立，在實踐中不斷探索。從農村生產力水平較低的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，實行低標準起步，堅持分階段、逐步完善的原則，自上而下，由點到面等。所有這些都說明我國農村社會養老保險制度是漸進建立的。然而，我國農村社會養老保險制度的建立又不是完全漸進式的，而是不斷出現反復。政策的不穩定性不僅挫傷了廣大農民的積極性，具體工作也都無所適從，而且損害了農村社會養老保險制度的威信和吸引力。選擇這一變遷路徑主要基于以下幾點：（1）對中國基本國情，尤其是農村實際情況的認識。我國農村經濟發展水平較低且不平衡，決定了我們只有低標準起步，具備條件的地區優先發展，由點到面，逐步擴展的漸進式道路。（2）受到我國整個改革事業，尤其是城鎮社會養老保險制度改革的影響，漸進改革和試點先行是富有中國特色的改革方式，且被實踐證明是成功的。我們不免對這一路徑產生偏好和慣性，而且再去尋找另一路徑總是有風險，成本較大。因此，農村社會養老保險制度的建立一開始就沿著整個改革事業的路徑前進。（3）對農村社會養老保險制度缺乏明確的目標定位和統一的認識，只有“摸著石頭過河”鄧小平1979年提出興辦經濟特區時，大力提倡"摸著石頭過河"，在改革中學會改革，在建設中學會建設“走一步看一步”，鄧小平1979年提出興辦經濟特區時，大力提倡"摸著石頭過河"，在改革中學會改革，在建設中學會建設《鄧小平文選》第三卷，鄧小平“我們的宏偉目標和根本政策”的講話稿二、農村養老體制的現狀分析(一)農村養老體制的現狀幾十年以來中國農村的養老模式，根據農村生產關系變革的各個階段適應當時生產力的發展情況，政府采取了以家庭養老保障為基礎，輔之以集體互助和國家救濟的養老模式，其養老的形式有以下幾種：1、家庭“反哺式”養老形式。“積谷防寒，養兒防老”是一句在中國流傳了幾千年的俗語，它深刻揭示了中國農村養老的觀念，依靠家庭“反哺式”養老模式在農村尤其是欠發達地區仍然十分盛行。據1992年《中國老年人供養體系調查》，農村老年人要從子女處獲得經濟幫助的占72．93，希望家人幫助料理家務的占85．28；1997年江蘇、山東等地的調查顯示，目前農村依賴子女養老模式仍是農村養老方式的主流。雖然在農村已經實行了農村社會養老保險，但是參保金額中山東、江蘇、浙江、上海4省市農民投保金額占積累基金的52．5，而且眾所周知我國農村社會養老保險實行的是自我帳戶積累方式，它是為未來的老人所準備的，它不涉及現在的老人和準老人，因此，現在的老年和準老年農民的養老方式仍以家庭“反哺式”養老模式為主。2、農村集體經濟提供救助的養老形式。主要是解決農村部分無依無靠、無勞動能力、無生活來源的孤寡老人、孤兒和殘疾人員而建立的“五保”和敬老院的保障制度，采用的救助方式。一是敬老院形式。這是一種由農民集體舉辦的集中供養五保戶的主要形式。目前，全國敬老院近3萬個，入院老人35萬多人，占農村五保老人的14。二是集體供給，分散供養形式。全國農村分散供養的五保戶約占五保戶總數的20。五保戶老人采用哪種養老形式，應該尊重老人的意愿，采取自愿原則。3、社會養老形式。為解決農村社會養老保險問題，1986年國務院決定由民政部牽頭，開展農村社會養老保險試點工作。1991年1月國務院推出《農村社會養老保險基本方案》，1992年1月民政部按照“個人交費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的農村社會養老保險的籌集原則，下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，從而大大加快了在有條件的地區建立農村社會養老保險的步伐。到了90年代末期，由于經濟條件的改善，農村社會養老保險呈現從東南沿海地區向中西部內陸地區和少數民族地梯度推進的格局。據有關資料統計，全國已有30個省(自治區、直轄市)的2097個縣(市、區)開展了農村社會保險工作，8288萬農村人口參加了養老保險，基金積累超過140億元，52．24萬農民領取了養老金。[3]當然，從1998年起很多地方由于機構改革和輿論影響，農村養老保險的生存環境日趨惡化，整個事業萎靡不振。(二)現有家庭養老體制的分析現有家庭養老模式作為歷史發展的產物，在農村特別是欠發達地區一直發揮著重要作用，它的存在具有社會“減震器”的作用。二元制經濟結構模式下，在國家沒有對農村養老投入與城鎮養老一樣巨大的資金的條件下，家庭養老模式能使比城鎮老年人口還多的農村老人頤養天年，沒有發生巨大的社會動蕩，顯示了較大的生命力[4]。因此短期內在國家的財力仍不可能向農村社會養老投入巨資、農業生產力不能有質的飛躍、農村集體經濟也不能有巨大提高的條件下，農村養老模式仍然以家庭養老模式為主。國家在“九五”規劃和2010年遠景目標中也提出，目前農村養老以家庭養老為基礎，因此，在未來很長一段時間里，農村老人養老方式從本質上說也以家庭養老方式為主。1、中國農村家庭養老模式存在的基礎。(1)農村家庭養老模式存在的經濟基礎：一是從農民賴以生存的土地制度來看，農村土地屬于集體并受到國家的嚴格管理，農民沒有土地所有權而是僅僅擁有土地的承包經營權，農民生病或年老后最需要錢的時候卻不能變賣土地以供所需；二是幾十年的農業集體化和公社化體制導致農民一生積聚的財富非常有限，大多數老年農民都沒有足夠的積蓄來養老，他們幾乎是兩手空空地進入老年的，所以農村老年人的經濟來源主要來自子女的供養；三是國家提供的救濟和養老院等福利設施對老年人的需要僅是杯水車薪。因此，農村老人的生活來源只能依靠家庭保障。家庭保障在中國農村沿襲已久，它是幾千年來自給自足經濟的組成部分。這種傳統的保障形式一直是解決老有所養、病有所醫的重要途徑，這種狀況至今也還沒有根本的改變。(2)農村家庭養老模式存在的社會基礎：一是由于現行的養老保險制度還未能覆蓋農村，社會沒有能力承擔起農村老年人養老的任務，這樣農村家庭養老就成為必然；二是傳統文化發揮著重大影響。中國是一個具有幾千年尊老、敬老傳統文化的國家，孝悌典型代代示范。家庭養老是傳統美德；三是家庭養老受到法律保障。1996年1o月我國實施的《老年人權益保障法》，對老年人被贍養的權利作出了明確的規定，子女對老年人的贍養成為義不容辭的責任；四是國際社會的認可。“老齡問題國際行動計劃”中特別把“提倡子女贍養父母”列入向各國政府的建議中。西方國家也越來越重視家庭在社會發展中的作用，認為以中國為代表的三代同堂式的家庭養老制度是全世界解決老年人口問題的榜樣。日本在1984年就開始建議政府出資建造三代同堂住房。三、中國農村家庭養老模式存在的弊端雖然家庭養老模式一直作為農村養老模式主要方式，但作為自然經濟產物，它的弊端也是顯而易見的：(1)由于家庭養老模式對子女的依賴，在農村生產力較低的情況下，它對子女的數量有強烈的偏好，特別是對兒子。兒子越多，就意味著養老越有保險。這就給計劃生育基本國策的實施帶來壓力，如果家庭養老模式長期存在，就會拉動生育的需求，它的直接后果就是農村的人口在“高出生——低收入——高出生”的怪圈中繼續下去。如果強行壓制生育數量，會導致兩種結果，一種是“四二一”家庭模式大量出現，一對壯年勞力需要照顧4位老人，撫養1位兒童，對于生產力水平相對落后，收入不高的農戶來說，這會使得青年夫妻或者逃避養老責任或者家庭經濟破產，產生新的社會動蕩；另一種是產生“黑人”現象，所謂“黑人”是指農村沒有戶口，沒有責任地的計劃外生育的小孩或被抱養的棄嬰。這些“黑人”不能人學，易產生新一代文盲。(2)家庭養老模式限制了勞動力的正常流動，加劇了二元經濟結構。在社會主義市場經濟條件下勞動力只有自由流動才能實現勞動力價值。然而家庭養老模式卻要求外出打工的民工必須回家照顧老人和撫養孩子，這對于工廠來說，喪失了一個__熟練工人，需要重新培養工人，是一種浪費；對于民工來說由于在城市學到的技能在農業生產中沒有作用而形成一種勞動力的浪費。民工這種不正常流動也加劇了民工潮的潮起潮落。由于農民養老模式與城鎮人口養老模式的差異，使得已經進城務工的農民最終不得不回家養老，最終被排除在城鎮人口之外，不利于農業的非農化轉移，最終鞏固了農村人口數量，加劇了城鄉差別。(3)不利于農村土地規模效益的形成，由于農村家庭養老模式所依賴的是土地使用權，所以農村的土地規模集約化生產受到責任田劃分零散的制約。而且由于產業結構的調整，農村青壯勞力向非農產業的流動，分散的責任田中有的由于勞力不足，投入的人力、財力將不可避免的減少；而有的青壯勞力由于在家照顧老人卻沒有足夠的土地供其投入，最終導致農業生產的集體滑坡。(4)城鄉養老模式二元結構的存在也阻礙了城鎮的資金、技術、人員向農村轉移。農業經濟的高速發展需要巨額資金，如果僅僅依靠國家投入和農民自我積累投入需要很長的時間。然而資金、技術大多集中在城市，由于城市的養老模式相比農村養老模式的優勢所在，在比較利益的驅動下很少有城市人口愿意放棄城鎮的養老方式來到農村，也就很難到農村進行投資。[3]四、農村家庭養老體制的轉變條件盡管在現階段中國農村的養老模式是以家庭養老為主，而且農村家庭養老也有深厚的基礎，但是由于改革開放及經濟發展，中國農村的家庭養老面臨嚴峻的挑戰。以下幾方面構成促使農村家庭養老模式轉變的條件。1．農村工業化、城鎮化進程的加快將促進社會經濟結構和生產方式的變革。這種變革所帶來的社會化大生產將對農村封閉式的家庭經濟結構產生負面影響，從而降低老年人對家庭的控制力。2．勞動力流動和人口的遷移是中國工業化、城市化、現代化過程的體現，隨著勞動力的流動，農村固有的家庭結構面臨解體，農村勞動力的重新分布使家庭養老的布局遭到嚴重的挑戰。3．農村家庭人均收入的增長，使農民的存款儲蓄有了大幅度的上升，這為農村家庭養老“子女供給型”的轉變創造了條件。4．人口老齡化進程的加快給經濟發展及家庭帶來了沉重的負擔，老年供養系數上升，勞動年齡人口負擔加重，而這個負擔已使單個家庭越來越不堪重負。中國的人口老齡化所帶來的白發浪潮不但會沖擊城市，它同樣會逐步波及農村。現在農村平均每8個勞動力供養1個老人，到2050年，每2．5個勞動力就要供養1個老人。5．家庭小型化形成對傳統家庭結構的沖擊，將造成老年夫婦家庭、單身老人家庭大量出現，這是人口老齡化和計劃生育政策的實施造成子女數量減少的必然結果，也是人類生活觀念轉變的體現。代際之間在思想、生活方式上的差異構成了越來越明顯的代溝，大家庭不斷地趨于解體，家庭結構小型化，核心家庭逐漸處于主導地位，并由此削弱了家庭養老的能力。[5]由此看來，農村傳統的家庭養老模式與適應社會經濟的發展有了一定的差距，農村社會養老保障的不足已構成制約經濟發展的因素，而現行的農村社會養老保險又無法擔當農民養老重任，因此需要一種新型養老模式來取代它。五、農村養老體制的選擇建立農村新型養老體制的研究必須基于中國農村的基本國情，我國廣大農村處于欠發達狀況，農民的人口多、收入低、集體經濟非常脆弱，國家的財力還暫時無力對其像城鎮居民一樣給予必要的補貼。而且我國農村現在已經進入“未富先老”的階段，國外的養老模式基本不適應我國國情。我國在農村雖然已經開展了農村養老保險工作，積累了一定的經驗，但是隨著利率的調低，養老保險基金不僅沒有保值增值反而不斷“縮水”，影響農民投保的積極性，因此我國絕大多數農村地區目前尚不具備實施社會養老保險制度的條件。因此，新型農村養老模式既要繼承家庭養老模式的優點，又要克服其缺點，變農民被動養老即自己沒有積蓄或財產完全依賴兒女型為主動養老型，最終過渡到城鄉二元養老模式差異的消滅。(一)農村養老模式的現實選擇根據農村的實際情況，就目前而言，宜采取一種“家庭自我養老與家庭互助型養老相結合、輔之以社會支持”的模式。在農村對于已經是老人或準老人的農民來說，只要身體允許，他們可以一直參加必要的生產勞動甚至可以養活自己以至全家，因此，農民退出生產領域的時間就不像城鎮居民那樣有明確的時間界限。根據此現象，農村的老人和準老人的養老模式可采取自我養老與家庭互助型養老模式，即可以由一個壯年勞力家庭同時供養幾個老人家庭，老人家庭以其土地、其他生產資料和他們的勞力加入養老互助家庭組中，老人家庭的子女每年向互助家庭交納一定的補償費用，互助家庭組織實行自我積累、自我發展的道路，老人在喪失勞動能力后由核心家庭組織或核心家庭組織其他老人家庭進行照顧，老人去世后將土地的使用權作為遺產交納給家庭互助組，國家在可能的情況下為家庭互助組的老人醫療保障提供必要的資助。家庭互助型養老模式的好處在于可以將老人的兒女從對父母的養老負擔中解脫出來，改為每年交納一定的費用給互助家庭，使他們可以全身心地投入到市場競爭的行列中，他們對兒女數量的追求偏好也隨之下降。另外，由于農業生產效率較低，而且老人的積蓄較少，所以進入互助家庭的老人仍要進行力所能及的農業勞動，以緩解互助家庭中的勞力、資金不足。老人去世后，其責任田作為遺產交由家庭互助組織管理作為對互助組織核心家庭的補償，根據統計農村老人6O歲以上的余壽為15．77年，健康期為6．75年，假如農村老人6O歲進人家庭互助組織，以農村土地承包期3O年計算，老人去世后核心家庭可以擁有責任田平均期為14．23年，老人可以為互助組織工作6．75年。這樣發展下去，土地就會逐漸聚集到核心家庭中，便于農村土地的規模效益的發揮。土地的集中會導致現有農民人口結構發生變化，一部分農民會因為責任田沒有規模效益，在比較利益的驅動下，逐步從土地中脫身轉移到其他產業，被其他產業所吸收，農村繼續從事種植業的人口數量下降[6]。土地規模效益的產生會刺激新技術、新機械在農村的迅速應用，種植業生產效率提高，比較利益增加，外部資金也將沉人種植業，從而帶動農村的經濟全面發展。家庭互助組織的“瓶頸”在于互助組織內部開始沒有足夠的資金積累進入互助組織的老人必須是健康的老人．否則這些老人一旦患重病，巨大的醫療費將拖跨互助組織，只有互助組織的資金積累達到一定數量時，才有可能負擔一定數額老人醫療費。這就要求必須從外部籌集資金以備互助組織的這種需要，農村集體由于積累薄弱不可能向互助組織投資，因此只有國家才有能力向互助組織投資。在這個問題上，我們應該看到為了國家的原始積累，農民做出了巨大的貢獻，他們和城鎮職工一樣為國家和社會創造了價值，國家同樣需要一定的返還，如果國家只重視城鎮職工的養老待遇而忽視了農村的養老問題，必然加劇中國二元經濟結構的擴大化，因此，國家必須也有義務為農民的養老投資。另外，由于有互助組織“緩沖作用”的存在，國家對老年農民的元需全額投資。還可以成立國家農村養老基金．專門發行農村養老基金彩票或者通過接納捐贈、財政撥款的形式吸納足額資金[7]。對老年農民的醫療保障繼續采取合作醫療的方式進行解決，因為農村合作醫療在我國開展的時間長，有一定的經驗和大量經過培訓的人員，農民也愿意接受。在家庭互助組織中，被養老家庭處于弱勢的一方，政府對互助組織中處于優勢的核心家庭必須進行必要的指導和約束，尤其是核心家庭的選擇上。政府應對核心家庭應具備的能力、素質等各方面提出必要的要求；可以通過簽訂協議書的形式確定互助組織的核心家庭，被養老家庭，被養老家庭子女之間的權利、義務；被養老家庭子女可以對核心家庭進行必要的監督，以確保老人安度晚年。當地政府和農村社區可以給予互助組織以必要的資助，對互助組織中核心家庭的工作給予一定的指導和監督。對互助組織內部核心家庭與其他家庭糾紛以及其他家庭之間的糾紛必須及時處理，避免互助組織的解體，使處于弱勢一方的被養老家庭受到傷害。(二)農村養老模式的未來選擇根據國外農民社會養老保障制度建設的經驗，結合我國城鎮社會養老保障制度改革的實踐，我國農村養老模式的未來選擇應當是一種以社會保險為核心，輔之以家庭保障、社區互助等傳統保障方式的，與城鎮有統有分的“整合模式”，或者稱之為“有差別的統一”模式。我國城鎮就業者的社會養老保險實行兩車輪制度：第一車輪是保障最低生活水平的標準，基金來源為單位繳納的社會統籌金與國家的財政擔保；第二車輪是個人繳納部分，通過個人賬戶來實現，保障個人生活水平在最低標準基礎上得以改善，以滿足老年基本生活需求。在未來，第一車輪可考慮作為全體公民共享的基本養老保障項目，城鄉統一。至于農村養老保障的經費來源，可通過國家的財政補貼和集體補助來實現，其中隨著國家經濟形勢的不斷好轉，加之絕對貧困的逐步消失，國家補貼應作為重點；第二車輪的實現要靠健全的社會保險制度。對于現在仍處于青壯年的農民，他們已經大多參加了農民養老保險，但是由于近年利率連續下調，使得承諾中的回報變得渺茫，因此國家應完善農村社會養老保險制度。其一，正確規定養老保險資金的籌集和繳納方式。在我國現階段，農村社會養老保險資金的籌集應以個人繳納為主，集體補助為輔，國家(政府)予以扶持。保險費繳納標準可設若干檔次，由投保者根據自身的承受能力和意愿進行選擇[8]。個人繳納應占大部分；集體補助主要根據企業和集體經濟實力合理確定；國家扶持則主要體現企業、集體補助部分給予稅前列出和對開展養老保險初期的管理費用進行支持。個人繳納和集體補助的保險金均計入個人賬戶。保險費繳納方式應當靈活，既可補交、預交，又可按月、按季甚至按年度繳納。其二，切實做好養老保險基金的管理及保值增值工作。可以考慮設置事業性質的“鄉(鎮)養老保險基金管理中心”，專門從事農村社會養老保險基金的存儲和管理。同時，應當建立、健全養老保險基金管理制度，如財務核算制度、審計監督制度等。養老保險基金的保值增值，應主要通過存入金融機構或購買國家債券及金融債券的途徑來實現。此外，還可由地方財政擔保，通過銀行貸款用于地方建設。在農村社會養老保險工作做得好的地方，可以嘗試設置保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營養老保險基金。其三，由于農村經濟的不平衡，農民參保能力有強有弱，一些經濟比較薄弱的村、鄉(鎮)沒有能力承擔農民參保費用，而一些依靠農業生產獲得收入的農民，由于經營規模有限、農產品價格低廉以及農業生產的不穩定性，也沒有能力承擔養老保險應繳的費用。但是，也有一些經濟實力比較強的村、鄉(鎮)，農民收入水平提高很快，農村集體和農民個人完全有能力承擔農民參保費用。在這些地方城鄉之間的界限已十分模糊，農民享有的福利保障甚至高于城鎮居民。像廣東珠江三角洲地區，許多農民并不想成為城鎮居民，相反是城鎮居民非常想成為農民。例如，廣東省南海市目前正在進行國家“城鄉統籌就業”工作的試點，根據對南海市農村勞動力狀態的調查，估計在2003年將徹底打破城鎮和農村的界限，取消城鄉勞動力在就業和社會保險等方面的差異，使農民也能像城里人一樣，享有就業統籌安排和退休保障。按照農村社會養老保險實施的原則，農村社會養老保險是條件成熟一個發展一個，依照廣東省南海市的經驗，可以考慮在條件成熟的、并且經過一段時間發展的地區，通過相應的制度安排，逐步過渡并最終實現城鄉統一的社會養老保險制度。從經濟學的觀點來看，新路徑之所以比舊路徑優越，主要在于前者產生的效益較大或成本較小，因此要保證“立法先行的漸進式”道路的成功可以從兩方面努力：一是使新路徑產生的效益增加；二是盡量減少制度變遷過程中產生的成本。新路徑產生的收益大小與制度的適應程度密切相關，如果制度立法適應程度較高，則路徑在指導農村社會養老保險事業發展中產生的效益是遞增的，因為立法保證了制度的穩定性、連貫性，指明了發展方向和目標，調動了廣大農民和社會保險工作人員的積極性。[6]因此，無論從成本或收益來分析，保證制度立法的科學合理性至關重要。我們在實施過程中，要注意以下幾方面：加強對農村情況的研究和對農民需求的了解；深入探討