1、11/11行政法上合法預期之保護上余凌云如何在貫徹行政裁量不受拘束原則和保護行政相對人權益之間尋求均衡，是現代法治國應有之意，也是中國加入世界貿易組織之后建立誠信政府的一個重要工作。流行于英美法系和大陸法系行政法理論與實踐的合法預期之保護制度，為我們提供了一個重要的思路。合法預期的概念具有廣、狹之分。本文著重討論后者。狹義上的合法預期概念保護的既不是權利，也不是可保護利益，而是相對人因為行政機關的行為而產生的對預期的信賴。對合法預期的保護源自現代社會具有“信賴保護”、“法治”、“良好行政”以及“經濟效率”等幾個基本訴求。通過司法審查確認相對人的合法預期受到損害的，國家應當對其提供程序性、實體性

2、或者賠償性的救濟。鑒于我國行政法理論與實踐的滯后，以及解決相關問題的迫切性，引入合法預期這一概念具有重要的現實意義。 一、引言 近年來，在責任制實踐、市場經濟理念和公共選擇理論的影響下,以向社會公開承諾為基本特征的行政改革正如火如荼地展開。隨著現代民主政治的發展和人權觀念的深入人心,行政機關也越來越多地運用像勸導、誘導、咨詢、建議這樣的更加柔和的行政指導手段,讓相對人能夠更加自主地、有目的地并更有成效地安排自己未來的經濟活動與生活。所有這些革新，對于重塑國家和公民之間的關系,對于提高公共服務質量和推進民主政治無疑起到了巨大的、推波助瀾的作用。但與此同時,與之相伴隨的責任機制問題卻又始終困擾著公

3、民、實踐者和法院. 中華人民共和國行政訴訟法第12條第（二)項和最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡稱若干問題解釋)第3條規定：“行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件，也就是“具有普遍約束力的決定、命令”，不屬于行政訴訟范圍。而且，行政法理論也公認，行政法規范、尤其是低層次的行政規范性文件具有較大的不穩定性，這是行政法的基本特點之一。其結果是，公民根本不能指望法院(律)來保護你對政府政策的信賴預期，哪怕政府朝令夕改,反復無常,公民也只能自認倒霉,奈何不得！ 若干問題解釋第1條第2款第(四）、（六)項進一步解釋道，“不具有強制力的行政指導行為”、“

4、對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為,不屬于人民法院受案范圍。這意味著，即使是在行政機關積極誘導、勸導、給予保證或許諾下投資辦廠、開山修路,假如行政機關出爾反爾,收回成命,言而無信，那么，行政相對人即使遭受損失，也不具有合法的訴權去要求行政機關承擔法律責任. 長此以往，法的穩定性、特別是對政府的信賴將在上述不可預測的規范（行為)變動之中遭到致命的打擊.更為重要的是，我國已經加入WTO,很難想象，上述變化無常的政府行為方式能夠說是一種WTO規則所要求的“統一、公正、合理的執行方式？這也很難解釋，為什么在上述非理性的變動之中對相對人造成的不利影響盡管已明顯地落入了TO司法審查規則要

5、求保護的“不利影響”范疇，但卻不能得到有效的司法救濟?假設上述狀況不能得到根本的改觀,那么，WTO規則想要建立的可預測的、自由和公正的經濟貿易和法律秩序只能是一個永遠無法實現的美好夢想。 上述問題決不是簡單地擴大行政訴訟受案范圍就能夠解決的。這還涉及到原告資格問題。因為政策只是連接法律的紐帶，是將以往經驗凝固、升華到行政裁量運行結構之中,在寬泛的裁量權和具體個案之間建立相對固定、較為理性的行為反應機制。它本身不會創制相對人的權利。同樣，行政機關針對社會（區）的許諾，不會像契約那樣生成相對人的權利，只是作為內部規則對行政機關本身產生約束效力而已。因此,當政策改變或者行政機關出爾反爾的時候，受影響

6、的相對人不具有行政訴訟法第2條規定的“合法權益”.相對人受到損害的只是對行政機關未來行為的一種預期和信賴，是一種事實上的利害關系，還談不上法律上的利害關系，所以，即便若干問題解釋第12條已經將原告資格適當延展到“法律利害關系，也無濟于事。 或許，按照WT規則中要求的“不利影響”來重構原告資格理論能解決這個問題.但是，如果我們僅僅只是停留在這么一個單純的概念術語層面上，是與事無補的。因為，比如政策的改變當然會對一部分人產生或多或少的不利影響,但是，它們卻未必見得都需要司法的保護.因此,我們還必須進一步去回答，“不利影響”的具體結構是什么?司法判斷的標準有哪些？在我看來，原先的“合法權益說”或者延

7、展之后的“法律利害關系說”是在一整套理論和判例基礎上構建起來的，具有司法上的可操作性、客觀判斷性和一定的合理性,沒有必要完全拋棄，可以作為“不利影響”理論結構之下的亞結構予以保留。然后，我們再去針對上述救濟的不周延、不充分，去尋找其他行之有效的標準,去構筑另外一個與“法律利害關系說相平行的亞結構，進而共同支撐起一個完整的“不利影響”理論架構.當我們將目光投向同樣是TO成員國的英國、德國、澳大利亞等國家,探尋它們是怎么解決這些問題的時候,一種叫做合法預期（legtmate expectation）的制度強烈地吸引著我們，為我們徹底解決上述問題露出了希望的曙光.合法預期的價值還不僅只是解決訴訟上的

8、問題,透過它,我們還可以解讀出對現代行政的誠實信用、不含任何偏見以及連貫性的基本要求，這對于促進誠信政府與法治政府的形成、對于督促行政機關理性行事，也具有不容忽視的深遠意義。 從概念術語的起源看,合法預期是分別在英國和大陸法國家生成的。從英國、甚至所有普通法國家來講，合法預期的概念最早是丹寧法官（Lor Deng)在chit。Setary of Sat fo He Afar(1)案中使用的。在與英國僅一海之隔的歐洲大陸國家，特別是德國、荷蘭、瑞士行政法中也有一個叫做合法預期的概念。隨著合法預期制度被歐共體法院以及歐共體法所引用,它被確認為歐共體基本原則之一,成為“保護公民的歐共體法律秩序的諸多

9、上位法之一。盡管近年來彼此之間有著相互借鑒的趨勢，不同國家對這個概念的關注和研究視角仍然有著一定的差異，有著各自的特色。在德國行政法上，合法預期觀念是與行政行為的效力理論緊密相聯的，在有關授益或賦負擔行政行為的撤回、撤銷、廢止理論之中，細致入微地體現出對合法預期的關懷與保護。澳大利亞和新西蘭行政法主要是從自然正義和程序公正意義上去研究和保護合法預期。英國法則是從更加宏觀的視野上研究合法預期問題，合法預期跨越了可保護利益,深入到行政機關咨詢職能與制定政策的領域,而后者是德國和法國法的合法預期理論很少涉足的。英國法對合法預期的保護主要側重在程序方面,實體性保護只是近些年的事，并且舉步維艱.歐共體法

10、因為有著德國法和法國法比例原則的底子,在接受實體性保護上絲毫沒有障礙.法國在判例上正式承認合法預期保護盡管較晚，但是，類似的問題卻一直受到了較為妥善的賠償性保護，在這一點上卻是英國法所不及。從西方國家的有關文獻看，合法預期實際上有著廣、狹之分。狹義上的合法預期是指相對人因行政機關的先前行為(如曾制定過政策，發過通知,作出過指導或承諾等）,盡管沒有獲得某種權利或者可保護利益，但卻合理地產生了對行政機關將來活動的某種預期（如行政機關將會履行某種程序或者給予某種實質性利益）,并且可以要求行政機關將來滿足其上述預期.行政機關除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。所以，狹義上的合法預期是在司法審查傳

11、統上所保護的權利(right）和利益之外建立起來的第三維度。它要保護的不是權利，也不是利益，僅僅只是相對人因行政機關的行為而產生的對預期的信賴。廣義的合法預期是個包括可保護利益(rtctae ineret)、甚至權利在內的、并與之糾纏不清的綜合維度.除了包含狹義的意思之外,還指行政機關的行政行為，如果生成了相對人的權利或可保護利益（如頒發了執照，允許營業),也會形成繼續保持已然狀態的合法預期。如果發生非理性的改變（如任意撤銷執照)，使相對人已經享有的權利或利益終止或者被實質性改變，也會出現合法預期之保護問題。 我不否認，撤銷或廢止行政行為,也可能會違背當事人對其權益繼續持有的預期。但是，此類問

12、題在行政行為的效力理論和行政訴訟上已經得到較為妥善之解決，那么，還有必要放到合法預期制度之中嗎？所以,從制度和諧，尤其是解決上述我國面臨的問題之需要看,我傾向于引進狹義上的合法預期概念.本文將首先分析之所以要保護合法預期的各種理論根據,然后,再探討司法上據以判斷預期是否合法成立的具體標準,深入比較分析法院能夠用來保護合法預期的三種救濟方式，并闡述對我國相應制度的理論構想。 二、合法預期保護之必要性及司法判斷的標準原則上講,行政機關對于立法授予的裁量權,可以根據時勢的發展與行政的需要靈活地運用,不受成例、過去的決定以及實踐模式的約束。這就是行政法上所說的行政裁量不受拘束原則（the pncipl

13、e of non-fetter）。如果行政機關現在說過的話、作出的決定都將限制其將來的一舉一動，那么，實際上就變成了行政機關自己來規定自己的權限范圍，這顯然與“行政權的范圍由立法決定”之憲政思想不符，也與行政裁量的授權目的不符。單純地從這一點上看，就構成了一個絕好的反對合法預期的理由。但是，問題絕對沒有這么簡單。行政法的任務本來就是要同時推進與實現一系列價值，其中甚至是很多可能會彼此發生沖突的價值，并且追求雙嬴的效果。比如,合法預期與禁止束縛裁量權就是一對相互矛盾、但又需要同時保護的關系。那么,為什么要保護合法預期呢？對此問題的解答，能夠為合法預期概念得以最終成立打下堅實的理論基礎。這方面的理

14、論根據主要有如下幾個方面。 。信賴保護 信賴保護觀念無論在公法還是私法上都極其重要,是維護社會秩序的重要基礎。在現代社會中，人們要想有效地進行經濟交易、安排生活，就必須對行政機關要有起碼的信賴感，行政機關也應該給他們這樣的信賴感。如果行政機關已經對相對人發布政策或作出意思表示，并且使后者對此產生了信賴,就顯然有義務兌現上述承諾，不能因為辜負這個信賴而使相對人蒙受不必要的損失。 理論家們之所以要在司法保護的意義上造出合法預期概念，主要目的之一就是要減輕由此帶來的不公平，要求行政機關是值得信賴的。所以,英國和德國行政法中都存在著信賴保護觀念，以及與此密切相關的合法預期保護原則，盡管適用的范圍和內涵

15、不完全一樣，但都是為了限制行政機關任意撤銷、撤回、廢止其已經生效、并且已經公之于眾的承諾、決定或政策.但這絕對不是說行政機關不可以改變自己的承諾或政策,而是說,除非有充分的公共利益理由，行政機關一般應繼續執行原先的承諾或政策。 2.法治 引用法治來論證合法預期保護的必要性,主要從兩個角度進行，一是法的確定性和可預測性，另一個是平等對待。首先,法治要求政府權力必須以一種可知的、可預測的方式行使.只有這樣,才能給相對人行為提供規范和指導，相對人也才有可能對自己將來的行為進行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的秩序當中。這就要求行政機關原則上要遵守自己發布的政策、信守自己的諾言。換句

16、話說，就是由于預期是個人生活自治和安排的核心,因而需要得到法律的妥善保護。 這一點在行政裁量問題上尤其顯得重要。由于自由裁量的授權條款在語言上是不確定的,還有那些相對人通常不清楚的、非正式的操作規則以及其他限制因素影響著裁量權的實際行使,所以相對人很難預知裁量權將會怎樣行使。在這種情況下,要想使得上述法治的理念能夠最大程度地實現，增加行政裁量行使的可預測性，要求行政機關遵守諾言、執行已告知相對人的政策，保護相對人的合法預期，就顯得更加必要，而且意義重大了. 其次，就是從形式平等、平等對待的角度上講，也有著上述必要。政策觀念本身能夠在行政裁量領域保護平等對待原則,政策存在的本身就是一個強有力的平

17、衡砝碼，保證行政機關不濫用裁量權，不對相同的案件采取不正當的歧視.所以，我們要求行政機關原則上要受到自己頒布的政策的約束。 3。良好行政(god adinitation) 正如佛拉瑟法官（Lord Fraser)指出的，基于良好行政的考慮,行政機關也要尊重其行為所產生的合法預期.為什么呢？ 第一，如果行政機關隨便地出爾反爾，那么就不值得信賴,其代價就是會增加行政的成本。但是,如果合法預期得到了很好的保護，那么就能夠“取信于民”,增加相對人對行政機關的信任和信心,反過來,又會促進相對人積極參與行政、協助行政、服從行政，形成良好的互動關系。 第二，承認合法預期，會促使行政機關更加謹慎從事,提供高質

18、量的信息。如果相對人能夠不斷得到高質量、可信賴的信息,那么也將有助于其接受和遵守行政政策。因為人們之所以抵觸某些行政政策或措施，實際上與行政機關不能向公眾提供這方面的充分信息、進而取得公眾的理解有一定關系。第三,保護合法預期要求行政政策不能朝令夕改，即便是在必須改變的時候，也要周全地、妥善地考慮和對待相對人已經產生的預期,要履行正當的程序，如事先通知相對人，聽證或者采取過渡性措施。這樣可以讓相對人逐漸熟悉和適應新的政策,取得他們的合作與遵守. 第四，最為關鍵的是，從下面的論述中我們也會進一步看到，保護合法預期并不會實質性妨礙我們獲得良好的行政，不會實質性地約束行政裁量權的行使.因此，從根本上講

19、不會影響到行政效率，相反,會因為上述的種種情形促進行政效率。 .經濟效率 從經濟的角度看，正如韋伯（M Web)指出的,法的穩定性是資本主義經濟的理性交易的前提。經濟行為只有在行為人可以依賴什么東西的時候才能得以實施.而在這個變幻不拘的世界之中，法律是人們應該能夠、而且是最大程度上能夠依賴的東西。假如法律能夠保護合法預期，那么將會對交易的成本與效益產生有益的影響。這是因為經濟人能夠安全地依賴行政機關的意思表示,并且知道由此產生的預期是會受到法律保護的,那么,就能夠降低收集信息的成本，更加有效地分配資源。 對合法預期的保護實質上是為了保護對行政的信賴,所以,合法預期只能是基于行政機關的行為而產生

20、，而不能是相對人自己主觀的臆想、猜測或希望。上述對合法預期狹義上的界定,意味著只有也只可能在以下三種行政機關的行為當中才會出現合法預期問題:其一，行政機關曾通過公布有關通知、通告、辦事規則（程）等，或者作出過承諾,向某（類)人明確表示過將執行某項政策，但是,后來卻沒有按照這么辦。比如，公安機關曾在某辦事規則中向社會承諾，對于個人購車，將在三日內辦完上照手續,但實際上沒能做到。其二,行政機關曾在個別指導、答復詢問中向某(類）人提供過意見,或者做出過保證,但是后來，行政機關卻沒有按照其所提供的意見或保證辦理。比如，行政機關曾向投資者明確保證，將積極鼓勵在新技術開發區投資建設高新技術產業，政府將給予

21、稅收、能源、交通等方面的便利或優惠。某企業投資建廠后，政府卻沒有完全兌現上述許諾。其三，行政機關長期以來在處理某類問題或案件時形成了相對固定的實踐，但到了處理某(類）人的案件時，卻沒有按照這樣的慣例辦. 那么，司法上憑什么來斷定預期是合法成立的呢?對這個問題的回答，直接關系到司法保護的范圍。一般來講，要想產生合法預期，并獲得法律上的保護，必須符合以下標準： 第一，行政機關在上述意見或政策中所表達出的意思必須是清晰的、不會產生歧義且沒有有關限定的條件.通過這些明明白白的意思表示，能夠使相對人有理由相信，最重要的是能夠讓法院也認為,將來行政機關一定會按照它所承諾的那樣去做。如果行政機關在相當長的時間內對同樣的問題總是這么處理,這種相對固定的實踐或行為,即便沒有清晰的意思表示,也能夠產生相對人的預期,因為他相信“到我這兒,(行政機關)也會這么處理”. 在審判中，判斷究竟是不是合理地產生預期，要結合意思表示作出的具體方式、內容和情境，以及憑當事人的知識與經歷會不會產生誤解等因素來綜