1、PAGE PAGE 18論我國現有農地使用制度重構的思路一 、新時期我國土地職能的轉變土地制度在我國的社會生活中到底起了什么樣的作用?我們認為，把這個問題搞明白在是進行土地制度的研究和解決這一問題的前提條件。如果拋開這一基礎，以行政命令的方式的推行各種模式，必然會破壞農村社會關系的穩定，付出巨大的改革成本。中國的的農地承承載了太太多的職職能，特特別是新新時期中中國農地地更是被被賦予了了太多的的責任，如如減輕就就業壓力力，提供供生存保保障，保保障糧食食供應，提提供工業業資本等等。土地地的這些些功能概概括說來來是以下下三個方方面：社社會保障障功能、經經濟發展展功能，和和在一定定的條件件下，土土地又

2、承承擔的一一定的社社會管理理職能和和和社會會穩定職職能。下下面我們們分別論論述這幾幾種職能能：1.農農地制度度的社會會保障職職能。人人有有權享有有社會保保障，是是現代社社會在人人權保護護上的最最基本要要求。建建國初期期，為保保證工業業的優先先發展，國國家采取取了“城城鄉分治治”的策策略。隨隨著戶籍籍管理制制度以及及與這種種制度相相配套的的生活資資料供給給、就業業和福利利等制度度的相繼繼建立，我我國社會會結構以以城市與與鄉村為為單位顯顯現涇渭渭分明的的二元性性。在這這種城鄉鄉分割體體制下，“工工人與農農民、城城市人和和農村人人具有不不同的身身份和待待遇，從從而具有有不同的的社會地地位，而而且存在

3、在著這種種身份和和地位的的不可轉轉換性”。1城城市人的的生活資資料供給給、就業業及社會會保障因因此處于于國家的的有力支支持之下下，而無無條件或或無能力力改變自自己的農農民身份份并最終終加入專專屬于城城市人的的社會保保障體系系的情況況下，缺缺乏就業業選擇機機會、經經濟收入入低下的的農民在在無可奈奈何之下下，只有有把土地地當作他他們安身身立命的的根基，事事實上，土土地不僅僅是農民民的唯一一保障形形式，而而且是一一種作用用顯著的的重要保保障手段段。這一制制度在半半個多世世紀以來來沒有多多大的改改變。雖雖然，由由于我國國經濟發發展在地地區之間間存在不不同程度度的差異異，在一一些沿海海、沿江江及大中中城

4、市地地區，因因第二、三三產業的的快速發發展，大大量農民民已可能能獲得非非農就業業機會，農農民的家家庭收入入也不再再僅局限限于農業業，農地地作為農農民的天天然保障障手段的的功能也也正日趨趨弱化。如如“對蘇蘇南農村村居民而而言，土土地保障障已不能能承擔起起全部生生活風險險。不僅僅如此，農農民的土土地保障障情結也也悄悄地地發生著著變化。”2但但即使是是在像蘇蘇南這樣樣的經濟濟發達地地區，在在沒有獲獲得其他他社會保保障形式式時，土土地的生生活保障障功效仍仍然為大大多數農農村居民民所器重重。33因為為進城的的農民因因缺乏必必要的文文化素質質與專業業技能等等，只能能做一些些城里人人不愿或或者不屑屑從事的的

5、職業，而而且城市市經濟一一旦出現現問題或或者城市市居民就就業緊張張，農民民時刻面面臨被“清清退”或或“排斥斥”的就就業風險險。如此此社會境境遇下，也也難怪“土土地成了了農民天天然的社社會保險險，一部部分業已已轉移出出去的農農民鑒于于非農就就業機會會的不穩穩定性和和風險，把把土地作作為進可可攻、退退可守的的職業保保險”。4由此可可知，農農地具有有顯著的的社會保保障功能能是由我我國社會會結構的的二元性性特征所所決定的的，可以以說是廣廣大農民民為了生生存和化化解就業業與社會會風險在在萬般無無奈之下下所能作作出的唯唯一選擇擇。雖然然當前出出現大量量農民進進城務工工的情況況，但總總體上他他們是被被排斥在

6、在城里人人的生活活圈之外外的，他他們對土土地的經經濟上的的依賴和和對社區區關系心心理上的的眷戀并并未減少少。在農農地的這這一功能能未被其其他相關關制度取取代之情情勢下，土土地依然然是農民民最基本本也是最最大的社社會保障障，他們們把土地地看成是是從生存存到生活活中對生生老病死死到各種種自然災災害的最最后保障障線，是是他們的的命根子子。如果果斷然割割斷農民民與土地地之間的的聯系不不但會損損及農民民最基本本的生存存權、背背離現代代社會所所極力倡倡導的人人人享有有基本生生存保障障的理念念，而且且由于土土地關系系從古至至今一直直是我國國農村社社會關系系的核心心，如此此而為，會會從根本本上破壞壞農村社社會

7、關系系穩定。因因此，在在覆蓋農農村的社社會保障障制度在在短時間間內未真真正建立立的前提提下，我我國農地地所具有有的社會會保障功功能是不不能抹殺殺的，也也是其最最基本的的功能。2.農農地制度度的經濟濟發展職職能。我國的的農業在在中國的的經濟發發展過程程中，也也特別是是一些關關鍵的歷歷史階段段，都一一度為國國家的經經濟發展展做出重重大的貢貢獻。在在建國初初期，由由于土地地革命所所帶來的的熱情，中中國的農農村經濟濟的發展展曾一度度成為國國民經濟濟增長的的亮點，不不但為當當時國家家的優先先發展工工業提供供了良好好的外部部環境，而而且以農農業積累累作為啟啟動工業業化的初初始資本本，也國國家最初初的工業業

8、化建設設過程中中起到不不可替代代的關鍵鍵作用。但但是后來來由于歷歷史的原原因，中中國的政政治路線線越走越越左，中中國的土土地制度度像個面面團似的的被捏來來揉去。這這種狀況況一直延延至200多年前前，中國國最普通通的，最最貧困的的農民最最先從這這場政治治災難中中覺醒，又又一次舉舉起農村村土地改改革的大大旗，實實行家庭庭聯產承承包責任任制。由由于土地地承包制制度有效效地克服服了人民民公社體體制下農農業生產產的“搭搭便車”行行為，并并將勞動動監督成成本降低低為零，農農民的生生產積極極性高漲漲。為中中國的農農村經濟濟和農業業生產力力的發展展打開了了一個新新局面：十億中中國人的的溫飽問問題已初初步得到到

9、了解決決、提高高了農業業勞動效效率和農農戶的積積累能力力，促進進了農業業生產的的大發展展， 為為改革農農產品的的統購統統派制度度、為鄉鄉鎮企業業的發展展奠定了了基礎，農農村和農農業重新新成為國國民經濟濟中最富富活力的的亮點，再再一次為為中國的的經濟發發展做出出自己不不可磨滅滅的貢獻獻。生存和和發展是是不可分分開，一一個合理理的社會會不但要要使其成成員能夠夠生存，而而且要提提供給其其成員以以發展的的機會。土土地在基基本上解解決了國國人的吃吃飯問題題，其社社會保障障這一基基本功能能已能基基本實現現之后，自自然會過過渡到土土地的第第二種職職能-經經濟發展展職能。由由于生產產力發展展水平的的限制，多多

10、數情況況下農村村土地這這兩種職職能是合合一的。但但我國進進入211世紀之之后，土土地的這這兩種職職能出現現了分離離的趨勢勢。我們們可以看看到，家家庭聯產產承包責責任制的的生產方方式的生生產潛力力幾乎已已經發揮揮到極致致，農民民收入停停滯不前前，中國國十億農農村人口口在生存存基本得得到滿足足之后，其其發展幾幾乎長期期陷于停停滯，土土地問題題已經成成了整個個中國經經濟發展展的瓶頸頸，已經經成了是是中國能能否可以以持續性性發展最最關鍵的的制約因因素。因因此重新新審視我我們的土土地制度度，在我我國現有有國情下下，改良良，重構構或改革革現有的的土地制制度，使使之在實實現農村村經濟發發展中發發揮應有有的作

11、用用就成了了當務之之急，目目前學界界的種種種理論就就是圍繞繞著提高高土地的的利用效效率-基基經濟發發展職能能展開的的。3.農農地制度度的社會會控制職職能。除了上上面所說說的土地地的兩種種基本職職能之外外，農地地的社會會控制職職能是長長期以來來不被人人重視的的一個方方面，事事實上比比較合理理的土地地制度都都能起到到一定的的社會控控制職能能，歷史史上不同同時期的的土地制制度也都都有意無無意地承承擔起這這種職能能，遠的的不說，我我國的土土地革命命時期的的打土豪豪分田地地的種種種政策，在在安定民民心爭得得民心方方面起到到很大的的作用，建建國初期期進行的的進一步步的土地地改革在在穩定社社會方面面就起到到

12、極大的的的社會會控制作作用。人人民公社社時期的的一大二二公，全全面公有有造成得得民心渙渙散，缺缺少監督督則是一一個反面面的例子子說明土土地制度度的這種種職能。就就是在當當前的社社會生活活中，利利用土地地的這一一職能進進行社會會控制的的情況也也很多，比比如，鄉鄉政府、村村組織和和村干部部總是以以各種方方式把一一些國家家所賦予予的行政政職能和和土地承承包制度度掛起鉤鉤來，如如把國家家的稅負負分攤到到承包地地中，違違反計劃劃生育的的超生人人口不能能享有分分配土地地的權利利等，這這些措施施是否正正確我們們這里不不作評論論，但我我們應當當看到土土地制度度在社會會控制方方面確實實起到了了很大的的作用，這這

13、種作用用往往使使制度設設計者在在設計當當初所沒沒有想到到的。在如何何處理上上“土地地的這幾幾種職能能的關系系上，但但我們應應該看到到，由于于二元社社會結構構的制度度性壁壘壘仍無根根本性的的松動，目目前實行行的養老老、醫療療、失業業等社會會保障都都僅僅局局限在城城市，在在人口眾眾多、經經濟落后后、區域域發展不不平衡的的農村，我我國經濟濟整體發發展水平平尚難以以達到有有足夠的的國家財財政來建建立與維維護城鄉鄉一體的的社會保保障制度度，我國國土地是是目前有有十億農農村人口口的最根根本的社社會保障障，而且且農地收收入是他他們最基基本的收收入來源源，這種種情況下下，農村村土地所所起的社社會保障障作用是是

14、極其巨巨大的，但但同時也也是相當當脆弱的的，如果果我們一一味地關關注土地地的經濟濟發展職職能，強強行推行行在中國國某個地地方行之之有效的的發展模模式，可可能會造造成很大大的社會會危機。中國的的土地改改革之路路在何方方?目前前學界政政界在進進行各種種方式的的農地改改革和爭爭論，其其根本就就是對如如何處理理好土地地的這種種必不可可少的社社會保障障職能和和當前整整個國家家經濟的的持續全全面發展展這二者者的關系系問題，從從根本上上說，這這是一個個法律所所時常面面對的公公平和效效率的或或取舍或或平衡的的問題。二、 現行土土地制度度的缺陷陷目前我我國農地地使用權權的基本本形式是是以農戶戶為單位位從事土土地

15、的經經營管理理的土地地承包制制，這一一制度也也是我國國20年年來在農農村土地地制度上上的最大大的創新新，如前前文所述述，這一一制度在在我國歷歷史上為為中國的的經濟發發展，農農村的穩穩定發揮揮了極其其巨大的的作用。但但隨著我我國經濟濟的發展展和改革革的深入入，我國國土地制制度深層層次的矛矛盾逐漸漸暴露出出來，土土地承包包制這一一在歷史史上對中中國經濟濟發展起起到過巨巨大作用用的制度度在一些些地區反反成了經經濟發展展的障礙礙。受其其自身的的局限性性和過渡渡性的限限制，這這一矛盾盾不能在在現有體體制內得得到解決決。我國現現行農地地使用制制度的先先天不足足導致在在現實中中出現的的問題多多種多樣樣，綜合

16、合起來，其其原因主主要集中中在以下下幾個方方面：1.土土地所有有權主體體缺位。現行憲憲法、民民法通則則、土地地管理法法、以及及農業法法等重要要的法律律都規定定了農村村土地屬屬于集體體所有。但但是，對對農村集集體土地地所有權權的代表表究竟是是誰，立立法和實實踐中都都不甚明明確。民民法通則則第744條第22款規定定：集體體所有的的土地依依照法律律屬于村村農民集集體所有有，由村村農業生生產合作作社等農農業集體體經濟組組織或者者村民委委員會經經營、管管理。已已經屬于于鄉 (鎮) 農民集集體經濟濟組織所所有的，可可以屬于于鄉 (鎮) 農民集集體所有有。土地地管理法法第100條規定定：農民民集體所所有的土

17、土地依法法屬于村村農民集集體所有有的，由由村集體體經濟組組織或村村民委員員會經營營、管理理;已經經分別屬屬于村內內兩個以以上農村村集體經經濟組織織的農民民集體所所有的，由由村內各各該農村村集體經經濟組織織或村民民小組經經營、管管理;已已經屬于于鄉(鎮鎮)農民民集體所所有的，由由鄉(鎮鎮)農村村集體經經濟組織織經營、管管理。很很明顯，上上述立法法規定了了農地所所有權有有三種主主體形式式，即鄉鄉(鎮)農民集集體、村村農民集集體和村村民小組組農民集集體。這這些規定定，表面面上確立立了農村村土地集集體所有有權的代代表，事事實上并并沒有有有效的組組織保障障。所有有權主體體都沒有有自己的的組織形形式，從從

18、而導致致了基層層政權組組織的代代為行使使所有權權，在實實際生活活中往往往是由村村民委員員會或鄉鄉鎮一級級政權行行使所有有人的權權利。由管理理機關代代為行使使所有人人職能這這種危害害性這突突出表現現在以下下兩個方方面：第第一，在在承包經經營關系系中，發發包人實實際擁有有很大的的干預生生產經營營的權利利，并且且這種權權利往往往與行政政權力混混為一體體。不少少基層人人民政府府常常以以調整產產業結構構為名，用用行政命命令的方方式，把把國家保保護農民民利益為為基本出出發點的的指導性性計劃，變變成損害害農民利利益的指指令性計計劃，不不顧客觀觀情況和和農民意意愿強行行推行規規模經營營，強行行要求或或者禁止止

19、農民從從事某些些屬于自自主經營營權范圍圍內的生生產經營營活動。第第二，國國家征用用土地時時由發包包人進行行談判，并并由發包包人決定定補償條條件根據據憲法法和土土地管理理法的的規定，“國國家為公公共利益益的需要要”，可可以依法法對集體體所有的的土地實實行征用用，征用用后的土土地所有有權屬于于國家，用用地單位位只享有有使用權權。但如如何界定定“公共共利益”，世世界各國國認為的的“公共共利益”嚴嚴格限定定在國防防、環境境保護、公公共活動動場所等等方面，而而我國則則擴大到到國家的的一切經經濟活動動范圍。5實實踐證明明，國家家征用的的土地實實際上只只有一部部分用于于“公共共利益”的的需要，而而其他部部分

20、則用用于商業業目的。一一些地方方政府將將低價征征用來的的土地，高高價出讓讓給商家家、企業業使用，或或者用地地人給政政府某些些好處后后低價使使用。這這樣做所所造成的的后果一一是容易易助長多多征、亂亂征集體體土地之之風;二二是嚴重重侵犯了了農民集集體的利利益。國國家征用用土地，雖雖然也給給土地所所有人一一定的價價款補償償，但只只是少量量的地力力、地上上損失補補償和失失去土地地人口的的安置費費，不包包括土地地本身的的價格，且且補償價價款的數數額遠遠遠低于土土地的市市場交易易價格。這這一方面面不僅使使集體土土地所有有者失去去了土地地出讓權權，同時時也使本本應屬于于集體的的土地收收益流入入了國庫庫。另一

21、一方面等等于實際際上只承承認集體體土地使使用權的的存在，而而否認了了集體土土地所有有權的存存在。2.承承包經營營權性質質模糊。對于我我國土地地承包經經營權的的性質，目目前主要要有兩種種觀點，即即物權說說和債權權說，兩兩種學說說雖然各各自都有有一定的的立論根根據，但但對于對對方提出出的問題題又不能能給予圓圓滿地解解釋，造造成這一一爭論的的原因，主主要是我我們現有有制度上上的自身身矛盾所所造成的的。雖然然民法通通則的本本意是把把承包經經營權作作為一種種物權來來對待，但但在實際際生活中中土地承承包經營營權在很很多方面面體現出出的卻是是債權的的性質，這這一立法法上的模模糊造成成了現實實生活中中的諸多多

22、問題。主主要體現現在以下下幾個方方面：第一，土土地承包包經營權權呈現的的債權性性質，不不利于對對農戶土土地使用用制度的的切實保保護。眾眾所周知知，債權權保護與與物權保保護相比比，后者者的效力力明顯優優于前者者。在承承包經營營關系中中，發包包人實際際擁有很很大的干干預生產產經營的的權利，并并且這種種權利往往往與行行政權力力混為一一體。不不少基層層人民政政府常常常以調整整產業結結構為名名，用行行政命令令的方式式，把國國家保護護農民利利益為基基本出發發點的指指導性計計劃，變變成損害害農民利利益的指指令性計計劃，不不顧客觀觀情況和和農民意意愿強行行推行規規模經營營，強行行要求或或者禁止止農民從從事某些

23、些屬于自自主經營營權范圍圍內的生生產經營營活動。第二，不不利于充充分調動動農民的的生產積積極性和和提高農農業效率率。“現現行的農農地制度度卻給農農地流轉轉設置了了重重障障礙，限限制了土土地使用用權利的的自由流流轉，為為從行政政或準行行政手段段配置土土地資源源留下了了太多的的余地，并并在相當當程度上上犧牲了了效率。”6在在一些經經濟發達達地區，隨隨著非農農產業的的迅速發發展，許許多農民民意欲轉轉讓土地地，但由由于土地地承包經經營權在在流轉上上的諸多多限制，引引致大量量農民拋拋荒撂耕耕地。土土地的流流轉機制制不暢，一一方面使使土地資資源不能能向土地地經營能能手集中中，形不不成高效效益所必必要的經經

24、營規模模，這勢勢必阻礙礙農業的的產業化化、規模模化經營營;一方方面又出出現大量量的拋荒荒現象，導導致“有有地者不不種，欲欲種者無無地”的的格局，同同時也加加重了粗粗放經營營。土地地的平均均分配與與規模化化經營矛矛盾突出出。經營營規模小小，又導導致生產產經營的的成本增增高。尤尤其是我我國已經經加入WWTO，這這一問題題會顯得得越來越越突出，使使我國的的農產品品價格偏偏高而缺缺乏國際際競爭力力，并且且也不利利于農業業科技、機機械的使使用，不不符合土土地資源源合理配配置和農農業走向向規模化化、集約約化、市市場化經經營的要要求。第三，土土地承包包期限較較短，不不利于農農地使用用制度的的穩定。“農農業生

25、產產的長周周期性，要要求農用用土地使使用制度度的穩定定性;農農村土地地制度的的完善，也也需要農農用土地地制度穩穩定的基基礎。”7調調查顯示示：19978年年以來，有有95%的村對對土地進進行過調調整。調調整1次次的占112.555%，調調整2次次的占222.77%，調調整3次次的占330.66%，調調整4次次的占220.88%，調調整5次次以上的的3.99%，平平均調整整3.110次，最最高的88次。8土土地承包包經營權權的頻繁繁變動，使使農民辛辛辛苦苦苦地對土土地進行行的投資資，一而而再、再再而三地地被調整整給別人人耕作，積積極性無無疑遭受受重大打打擊，影影響對土土地進行行長期投投資的熱熱情

26、。受受農民出出于對土土地承包包經營權權的不確確定性影影響，會會誘發其其行為短短期化，對對土地進進行粗放放式、掠掠奪式經經營現象象普遍。這這樣造成成的后果果是，土土地細碎碎化加劇劇，基本本農田水水利建設設、病蟲蟲害統一一防治、機機械耕作作、品種種搭配和和輪作等等現代化化集約經經營技術術措施難難以利用用，農業業生態環環境惡化化，土地地肥力下下降，并并且不利利于整個個社會的的穩定。3.集集體所有有權和承承包經營營權的權權能殘缺缺。如上所所述，由由于農地地所有權權主體的的缺位，所所有人的的職能往往往由基基層行政政機構或或村委組組織在代代為行使使，即發發包人，但但是由于于這些機機構職能能的重疊疊，發包包

27、人往往往站在與與社區成成員集體體利益的的對立面面上，不不能有效效的維護護甚至會會有意侵侵害其所所有權，個個體集體體組織的的成員又又沒有足足夠的能能力與這這些外部部的行政政力量相相抗衡，事事實上，整整個農村村土地所所有權的的主體的的權能已已經被國國家和地地方行政政機構所所架空，遠遠不能體體現出民民法意義義上的所所有者的的權利。這種主主體缺位位的狀態態往往會會導致發發包方對對土地承承包方的的承包經經營權利利的侵害害，名義義上擁有有所有權權的基層層社員集集體其所所有權的的權能在在很大程程度上被被弱化或或取消了了，比如如從處分分權方面面看，國國家禁止止集體土土地所有有權的買買賣，必必須的時時候只有有通

28、過國國家征用用轉為國國有之后后才能出出讓、轉轉讓，這這樣集體體土地所所有者完完全喪失失了土地地的出讓讓權;從從收益權權來看，當當國家隊隊集體所所有的土土地進行行征用時時，給予予農民集集體的補補償既不不是地租租也不是是土地價價格，而而僅僅是是一點補補貼而已已，這實實際上是是對所有有人收益益權的一一種侵害害。從使使用權來來看，集集體所有有的土地地只能用用于農業業生產或或農民宅宅基地等等與集體體密切相相關的建建設，而而對房地地產開發發等有巨巨大經濟濟效益的的用途則則遭到嚴嚴格禁止止。社員員們的實實際利益益受到侵侵害由于于其所收收的行政政管轄關關系往往往也無法法得到有有效的救救濟。至于土土地承包包權，

29、現現有的農農村土地地承包制制度下，承承包權的的實際內內容也遭遭到嚴重重的侵蝕蝕，變得得殘缺不不全。在在承包人人的生產產經營自自主權上上，農民民幾乎沒沒有多大大的選擇擇余地，農農民種什什么、如如何種以以及產品品銷售處處于政府府完成國國家糧食食定購任任務或平平衡本地地糧食供供應的行行政管制制之中。因因為種植植權和產產品銷售售權直接接關系到到農民對對土地投投資的收收益回報報率，侵侵蝕這些些權利直直接影響響到農民民的即期期投資決決策和家家庭福利利。在處處分權上上，我國國現行的的承包制制度要求求承包人人按合同同的各項項規定享享有權利利，承擔擔義務，未未經發包包人同意意，不得得將土地地轉包、出出租、互互換

30、、入入股等。最最高人民民法院關關于審理理農村承承包經營營合同糾糾紛案件件若干問問題的意意見規規定，承承包人將將承包合合同轉讓讓或轉包包給第三三者，必必須經發發包方同同意，并并不得擅擅自改變變原承包包合同的的生產經經營等內內容，否否則轉讓讓或轉包包合同無無效。在在侵害救救濟方面面，土地地經營制制度實施施以來，發發包方故故意撕毀毀合同，嚴嚴重侵害害承包方方合法權權益的事事件時有有發生，而而承包方方只能以以“違約約”，卻卻不能以以“違法法”為抗抗辯理由由來維護護自己的的合法權權益，有有時甚至至連違約約的理由由都不能能成立，因因為大部部分農村村的土地地承包合合同缺乏乏有效的的書面形形式，即即便是有有，

31、也往往往是發發包方設設計好的的格式合合同，集集體成員員的承包包經營權權往往受受到嚴重重的侵害害卻不能能得到有有效的救救濟。這這已經“愈愈來愈不不符合農農業經濟濟發展的的要求，不不符合土土地使用用權合理理流轉的的改革方方向，不不符合效效率優先先的原則則。”9三、土土地制度度改革和和完善的的指導思思想1.從從農民的的立場研研究土地地問題。中國學學術界特特別是法法律界，近近年來對對三農問問題包括括土地問問題，傾傾注了前前所未有有的關心心，出了了大量的的成果，設設計了許許多方案案，其中中一些方方案已得得到中央央政策的的支持。但但是我們們不能不不看到， 這些有有關農村村土地制制度和土土地問題題的諸多多研

32、究，要要么是以以一種自自上而下下的視覺覺，從國國家、政政府政策策的立場場出發，重重蹈行政政命令式式的老路路，要么么是醉心心于某種種理論上上的完善善，構建建一些理理想化的的烏托邦邦式的農農村經濟濟模型。我我們這里里并不否否認進行行這些研研究的意意義，況況且有一一部分已已經在現現實生活活中確實實也起到到了發展展農村經經濟的作作用。我我們這里里只想強強調，我我們研究究農村土土地問題題，應從從農民的的角度和和立場來來出發，在在進行這這些宏觀觀的制度度創新的的同時我我們不要要忘了考考慮下面面這些問問題：這這些變革革農民需需不需要要，不同同地方農農民有什什么不同同的變革革需要，農農民在接接受這些些變革的的

33、同時還還有什么么顧慮，這這些變革革的措施施與當地地的文化化民俗等等又沒有有明顯的的沖突等等等。2.一一切研究究應以農農民的生生存權和和發展權權為前提提。從200世紀初初到700年代末末的大半半個世紀紀里，中中國農村村經歷了了激烈的的持續不不斷的變變遷，農農民的命命運和農農村的土土地制度度像歷史史巨人手手中的玩玩偶，被被不停的的翻弄著著，揉搓搓著，隨隨心所欲欲的變換換出他所所要的模模樣。實實行土地地承包制制度以來來，農民民的處境境雖然有有了極大大的改變變，但依依然沒能能夠真正正掌握自自己的命命運，勢勢不可擋擋的現代代化潮流流，使農農民的命命運又一一次面臨臨著一個個被動的的也可能能是歷史史上最重重

34、要的一一次抉擇擇。背負負中國的的幾千年年的農耕耕文化熏熏陶之后后的中國國農民，面面臨城市市飛速的的現代化化，他們們對土地地的情感感變得愈愈發復雜雜了：土土地是他他們的命命根子，使使他們生生存的最最后一道道防線，因因為他們們沒有像像城里人人那樣完完全的社社會保障障，但另另一方面面，土地地卻不能能給他們們以發展展，固守守土地只只能眼睜睜睜地看看著別人人前進，自自己世代代只能背背上被人人歧視的的農民身身份。這這就要求求，我們們在進行行土地制制度警醒醒種種理理論探討討的同時時，應該該清醒看看到：目目前雖然然中國絕絕大多數數農民的的生存不不存在太太大的問問題，但但應該看看到土地地即便是是對農民民這種最最

35、基本的的需求的的保障也也是極其其脆弱的的，中國國的農民民數量太太多了!基于此此，任何何不顧農農民現狀狀的激進進的土地地變革措措施都是是不可行行的，甚甚至是不不負責任任的。一一切研究究應以農農民的生生存權和和發展權權為前提提，而不不應該是是以片面面的國家家經濟的的發展為為根本出出發點。中中國不能能亂，亂亂了就會會餓死人人的，最最先餓死死的往往往就是生生產糧食食的農民民，歷史史也證明明了這一一點。3.農農村土地地制度創創新的實實踐要尊尊重農民民自己的的意愿，應應立足于于民間自自發的土土地變革革實踐的的完善，應應因地制制宜，嚴嚴禁搞行行政命令令，一刀刀切。目前關關于土地地制度的的基層自自發的調調整已

36、出出現不少少，比如如發達地地區的各各種集中中的農的的經營模模式中就就有一部部分也呈呈現了強強大的生生命力，對對經濟的的發展起起到很大大的作用用，但如如果我們們就此認認為現行行的以家家庭為單單位的農農地耕作作模式就就很難進進行大量量的科技技投入，農農業現代代化必然然要求調調整現行行農村土土地政策策，實現現集約化化或規模模化經營營，要在在全國范范圍內推推行統一一的農地地集中經經營的摸摸一模式式，對此此觀點我我們認為為是危險險的，中中國的農農村狀況況是復雜雜的，地地理環境境、經濟濟發展水水平、民民俗文化化等千差差萬別，如如果置這這些于不不顧，可可能會付付出很高高昂的代代價，我我們在歷歷史上已已有了為

37、為歷史形形態背景景而推行行的烏托托邦式試試驗(如如人民公公社)的的代價。四、中中國農村村土地制制度的出出路。由于中中國當前前農村社社會土地地制度上上的創新新是有其其經濟發發展的要要求作為為其內在在動因的的，在國國家權力力淡出之之后，各各地基層層有了很很大的施施展空間間，他們們往往會會積極地地把土地地所有權權這一具具有很多多權能的的權利群群進行拆拆分組合合，由于于這一權權利群在在村集體體和農戶戶之間進進行不同同的分割割組合時時，往往往受當地地經濟發發展水平平，自然然資源條條件，社社會歷史史傳統等等諸多因因素的影影響，這這種差異異必然導導致作為為農村自自發創新新結果的的的農地地使用制制度的差差異1

38、10，創創造出多多種適合合當地情情況的土土地模式式。中國國目前已已經出現現的有一一定影響響的土地地制度的的創新的的模式已已有十幾幾種之多多，由于于是來自自實踐，有有著深厚厚的群眾眾基礎，他他們其中中大部分分可以說說是相當當成功的的，我國國的農地地制度模模式事實實上已經經打破了了單一的的聯產承承包責任任制，而而形成了了一個多多元化模模式，進進入一個個群雄并并起的“戰戰國時代代”。我們前前面說到到，我們們應該看看到土地地問題的的復雜性性，中國國農村的的差異性性，不同同的農地地模式是是由當地地農村多多方面的的現實條條件共同同作用的的結果，都都有其獨獨特的價價值和生生命力，不不能簡單單地否定定。對待待

39、在一些些我們不不應該事事實上也也不能夠夠以一種種模式來來改造農農地制度度，國家家也曾就就推廣兩兩田制的的模式而而做出過過嘗試，但但效果并并不理想想，究其其原因，兩兩田制只只能是用用于農地地資源相相對集中中，除口口糧田之之外還有有相當多多的承包包田的地地區，在在人均耕耕地少的的地區若若進行強強制推廣廣則會剝剝奪村民民承包責責任田的的成員權權。再比比如江蘇蘇無錫和和北京順順義比較較成功的的農地的的規模化化經營對對鄉鎮企企業等非非農產業業的發達達程度有有很大的的依賴性性，而貴貴州湄潭潭的延長長土地承承包期至至五十年年，增人人不增地地減人不不減地的的模式就就不能適適應人口口變化比比較大的的農村地地區。

40、對此，我我們應該該認識到到，每一一種模式式往往根根據自己己當地的的經濟，地地理、社社會的綜綜合情況況形成的的，有其其嚴格的的地域性性，多元元化的土土地使用用制度是是農民自自發創新新結果，也也是適應應中國農農村復雜雜多樣的的客觀條條件的。我我們應該該尊重農農民自發發的創新新，肯定定目前農農村已出出現的農農地制度度多元化化的正面面意義。11，目前前我國農農地使用用制度上上處于探探索時期期，學界界也提出出了諸多多思路，但但總體上上看，絕絕大多數數人主張張的都是是一種市市場化的的正式的的全國統統一的的的改造之之路，這這種想法法存在很很大的理理想化因因素，筆筆者認為為中國農農村情況況的差異異形式的的農地

41、使使用制度度中的許許多問題題都不可可能形成成一個可可以普遍遍適用的的結論，多多元化的的農地制制度是當當前農地地制度建建設的最最為現實實的選擇擇。對此此觀點，我我們有以以下幾點點理由：首先，多多元化是是是農地地集體所所有的必必然歸宿宿，只要要我們堅堅持農地地的集體體所有制制，只要要我們尊尊重集體體所有權權，這種種格局就就是不可可避免的的。其次次，多元元化的農農地制度度具有很很強的適適應性，能能夠兼顧顧公平和和效率。第第三，多多元化的的農地制制度更有有利于發發揮農村村和農地地在制度度中的創創新作用用，避免免行政推推行某一一模式的的逆反心心理，減減少改革革成本。這這一模式式可以實實現農地地制度的的漸

42、進式式轉變，降降低變革革帶來的的震蕩。12但我們們同時也也應看到到，在這這諸多的的各地農農村的自自發創新新的農地地模式中中，有一一些的確確具有一一定的推推廣意義義，比如如山東平平度的兩兩田制模模式，把把村所有有的土地地分為口口糧田和和責任田田，口糧糧田承擔擔社會保保障職能能，責任任田承擔擔經濟發發展職能能; 廣廣東南海海的股份份合作制制模式，把把社員對對土地的的承包權權轉化成成股權分分給他們們，使他他們能夠夠“有份份”而不不分，從從而進行行規模化化經營。可可以說，這這些模式式都有很很大的創創新和推推廣價值值。因此此，我們們說中國國的現實實國情不不允許有有一種統統一的農農地發展展模式，這這與我們

43、們對待這這些地區區的成功功模式的的借鑒之之間，并并沒有必必然的矛矛盾，對對多元化化的思路路不能夠夠機械的的看待。這這一借鑒鑒應以情情況類似似的農村村地區之之間以經經驗交流流的形式式進行，而而不能借借助政府府的力量量進行單單一式的的推進。另外，我我們承認認中國農農地模式式多元化化的同時時，并不不是要求求我們要要靜觀其其變，事事實上中中國的農農村問題題已經不不允許我我們有太太多的時時間去耽耽誤了，我我們目前前應該在在以下兩兩個方面面進行積積極的努努力：首首先，我我們應著著眼于農農地改革革的外部部環境構構造，為為探索出出適合我我國的農農地模式式創造良良好的外外部條件件。其次次，對農農地制度度改造的的要進行行適度的的干預，當當然，我我們政府府的這種種干預應應該是原原則性的的，粗線線條的，保保持社會會穩定和和公平意意義上的的，劃底底線似的的干預