1、土地?fù)Q社保的負(fù)面效應(yīng)大于正面意義2010年09月01日07:23法制日報【大 中 小】【打印】 共有評論0條據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國6年來首次出現(xiàn)夏糧減產(chǎn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文稱 盡管國內(nèi)不存在糧食短缺，但耕地在城鎮(zhèn)化中被大量占用影響了糧食安全。此外，地方政府要 求農(nóng)民用土地來換取社保和公共服務(wù)但無法保障失地農(nóng)民的就業(yè)，將制造新的不公平（8月31日 央視網(wǎng)）。現(xiàn)在，“土地?fù)Q社保”頗為流行。所謂“土地?fù)Q社保”，就是將農(nóng)民承包的土地來置換社保。“土地 換社保”最早在長江三角洲一帶出現(xiàn)。在上個世紀(jì)的90年代初，浙江省就為失地農(nóng)民購買保險， 變一次性的土地補(bǔ)償為終生保障。眼下，這一做法已

2、經(jīng)向全國各地輻射開來。這種土地流轉(zhuǎn)模 式，從某種程度上講，不僅能實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流通，也能 為農(nóng)村農(nóng)民解除部分后顧之憂。但筆者覺得，讓農(nóng)民用土地“購買”社會保障的做法，也有其負(fù) 面效應(yīng)。一方面，“土地?fù)Q社保”并非能徹底解決農(nóng)民的后顧之憂。就目前全國各地城市的試點來講，所 謂的“土地?fù)Q社保”所換來的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障。具體 講，農(nóng)民用土地“購買”到的社保，大多數(shù)是單一的養(yǎng)老保險，而且保障水平也不太高，相當(dāng)于 城市的低保水準(zhǔn)。當(dāng)然，有些城市為了農(nóng)民進(jìn)入城市后的生計，也開展了一些生存技能培訓(xùn)， 但從效果上來看，并不理想。這意味著，“土地

3、換社保”，解決的僅是農(nóng)民生存問題，而難以解 決農(nóng)村未來的發(fā)展問題。與此同時，“土地?fù)Q社保”還有可能成為地方政府“圈地運(yùn)動”的新推手。一項公共政策的制定出 臺，唯有符合民意，才容易貫徹執(zhí)行。而在2008年8月至9月間，中國改革發(fā)展研究院組織農(nóng)民 土地使用權(quán)入戶問卷調(diào)查，調(diào)查覆蓋29個省（自治區(qū)、直轄市）639個村，共763名農(nóng)戶，調(diào)查顯 示，62.2%的農(nóng)民不支持“土地?fù)Q社保”這種辦法。正如農(nóng)村權(quán)威專家陳錫文所言，“為什么很多 地方貼了告示讓農(nóng)民換社保，我給你城鎮(zhèn)戶口，人不去，沒幾個人去。”此外，人人享受社會保障是政府應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)，而不能讓農(nóng)民有償“購買”。從憲政意義 上講，社會保障是政府

4、應(yīng)賦予每個公民的權(quán)利和義務(wù)。凡屬于中華人民共和國公民，這項神圣 權(quán)利都應(yīng)無償獲得，不能帶任何附加條件，更不能讓處于弱勢群體的農(nóng)民來有償“購買”。正如 像中國改革發(fā)展研究院調(diào)查所顯示，真正解決農(nóng)民的社會保障問題，重要的是真正讓農(nóng)民享受 到與市民一樣的“社會保障”，而不是以“失地”為代價換取保障，這才是治本之策。土地?fù)Q保障化解農(nóng)村社保困局“土地?fù)Q保障”的政策框架，概括地說，是通過與“國有一永佃”土地制度聯(lián)動的社會保 障均等化措施來實現(xiàn)的“土地?fù)Q保障”，而以土地為條件的農(nóng)村社保改革，正是避免城鄉(xiāng)居民差 別待遇、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化的必要條件。在建立城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制問題上，“土地?fù)Q 保障”無疑是

5、一個相對最優(yōu)的制度選擇。2008年10月發(fā)布的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定明確指出， 到2020年要基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的體制機(jī)制。離實現(xiàn)這一目標(biāo)的期限還有11個年 頭，我們能不能按期完成這一歷史性任務(wù)？我們有沒有可能提前達(dá)到讓農(nóng)村居民享有同等的社 會保障待遇這一目標(biāo)？任務(wù)盡管艱巨，實現(xiàn)卻有勝算。關(guān)鍵在于能否以恰當(dāng)?shù)姆绞酵七M(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。以頭痛 醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式處理三農(nóng)問題，可能提升農(nóng)民處境于一時但卻徒增變數(shù)。只有從基本產(chǎn) 權(quán)制度層面入手，才可能從根本上解決城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制問題。一、“土地?fù)Q保障”的主張與實踐近些年來，隨著失地農(nóng)民安置過程中各種矛盾凸顯，“

6、土地?fù)Q保障”的政策構(gòu)想應(yīng)運(yùn)而生， 但這些有關(guān)“土地?fù)Q保障”的政策主張的內(nèi)涵差異很大。“土地?fù)Q保障”的主張。有的學(xué)者主張依據(jù)農(nóng)村土地的養(yǎng)老和就業(yè)功能，為被征地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險和失業(yè)保險， 從而完成從土地保障到社會保障的轉(zhuǎn)換（陳頤，2000）；有的學(xué)者主張，應(yīng)明確對失地農(nóng)民的 補(bǔ)償安置費用須主要用于其就業(yè)和社會保險安置，必要時可以劃出一定比例的土地，直接支付 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險費用（盧海元，2003）；有的學(xué)者認(rèn)為，“以土地?fù)Q保障”是指從土地征用 款中確定一定數(shù)額為失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老提供保障（張時飛、唐鈞，2004）；有的學(xué)者主張在 堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的基礎(chǔ)上，實行以土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障

7、的辦法（鄭雄飛， 2009）。從以上代表性觀點可見，迄今為止的“土地?fù)Q保障”政策構(gòu)想，除了適用范圍都局限于部 分農(nóng)民（中心城市近郊被征地農(nóng)民）之外，就是一些學(xué)者主張的以部分土地權(quán)益換取部分社會 保障。這些主張都有一定道理，但是僅僅在應(yīng)對失地農(nóng)民安置問題上討論“土地?fù)Q保障,還不 能從根本上解決城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制問題。“土地?fù)Q保障”的實踐。近年各地的城鄉(xiāng)一體化實踐，除國家指定的試點地區(qū)外，皆因區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要驅(qū) 動下的中心城市擴(kuò)張而起。因此，其“土地?fù)Q保障”實踐主要涉及土地征用后的失地農(nóng)民安置。有些地區(qū)在農(nóng)民交耕地、留宅基地的前提下完成社會保障的“村改居”；有些地區(qū)則在農(nóng)村 土地整理中向交

8、出宅基地的農(nóng)民提供并村、入城后的城市社會保障；一些中心城市近郊區(qū)的農(nóng) 民因城區(qū)擴(kuò)張占用全部土地而獲得城市居民的社保權(quán)益。成都市的城鄉(xiāng)一體化改革模式是最后這種方式的“土地?fù)Q社保，杭州的“三換”政策是上 面的第二種模式，重慶市的“土地?fù)Q保障”探索略顯復(fù)雜，是要通過對農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的 宅基地和承包地的回購、置換，來實現(xiàn)土地?fù)Q社保。在成都和其他城市的“土地?fù)Q保障”實踐 中，其共同點是：沒有被征地的農(nóng)民（包括農(nóng)民工）仍然不能加入城鎮(zhèn)社保。可見，迄今為止的“土地?fù)Q保障”實踐，基本上只涉及中心城市近郊的部分被征地農(nóng)民。 而且，有些地區(qū)采行的是以農(nóng)民的部分土地權(quán)益換取部分社會保障的做法。這些實踐都有積極

9、意義，但是僅僅在解決城市擴(kuò)張用地問題時在城郊實行“土地?fù)Q保障”，難以為惠及全民的制度 建設(shè)提供可行參照。從制度邏輯的角度來看，完整意義上的“土地?fù)Q保障”，才可能是城鄉(xiāng)一體化的根本出路。二、“土地?fù)Q保障”的框架與好處有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，實行土地私有化，是解決“三農(nóng)”問題的治本之策（胡 星斗，“農(nóng)村土地私有化的意義、問題與措施”）。問題是，如果農(nóng)村土地實行私有化，那么城市 土地又該怎么辦呢？是要讓城市的土地公有制與農(nóng)村的土地私有制同時并存？還是讓城市已經(jīng) 全部國有化了的土地重新私有化？若是前者，則城鄉(xiāng)兩種土地制度共存，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)往來將受到“交易成本”陡增的困擾，城 鄉(xiāng)社會發(fā)展將開始分道揚(yáng)

10、鐮；若是后者，那么究竟應(yīng)該是按城市居民人均一份的辦法來瓜分城 市土地，還是應(yīng)該優(yōu)先滿足城市土地國有化之前私有土地的原業(yè)主？現(xiàn)行農(nóng)村土地制度確實弊 端叢生，但靠土地私有化來解決，顯然行不通。那么，何謂完整意義上的“土地?fù)Q保障”？“土地?fù)Q保障”的政策框架，概括地說，是通過與“國有一永佃”土地制度聯(lián)動的社會保 障均等化措施來實現(xiàn)的“土地?fù)Q保障”。這一政策構(gòu)想包括以下耕地和宅基地的全部農(nóng)村集體土 地收歸國有；外出農(nóng)民工全體隨之享有同當(dāng)?shù)爻鞘芯用窬然纳鐣Ｕ蠙?quán)益；在跟國家簽訂 承包農(nóng)業(yè)用地協(xié)議的基礎(chǔ)上，對愿意承耕農(nóng)民耕作農(nóng)業(yè)用地實行50年一包的“永佃制”；在合理 規(guī)范的前提下，對農(nóng)村宅基地實行為期7

11、0年的使用權(quán)規(guī)定；農(nóng)業(yè)用地的承包權(quán)可在不變更土地 用途的前提下依法流轉(zhuǎn)；向國家交出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，進(jìn)城后享有加入住房公積金體系和 申請社會保障性住房的同等權(quán)利。“土地?fù)Q保障”的政策構(gòu)想，對我國農(nóng)村乃至整個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，具有實實在在的 好處：能夠徹底解決農(nóng)民社保困局；能夠有效地保證國家糧食安全；能夠從根本上消除地方政府 的賣地沖動，拓寬可持續(xù)發(fā)展空間；能夠明晰農(nóng)村土地使用中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，明晰各自對土地的投入和收益預(yù)期，有效提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距；能 夠有效遏制涉農(nóng)土地侵權(quán)和涉地經(jīng)濟(jì)犯罪，凈化以土地權(quán)益為核心的農(nóng)村法律基礎(chǔ)和道德空間； 能夠避免因土地權(quán)

12、屬模糊與相關(guān)利益紛爭而發(fā)生群體性沖突的可能性；能夠在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保均 等化的基礎(chǔ)上，較為順利地解決城市中定居農(nóng)民工的城市融入問題三、“土地?fù)Q保障”的制度依據(jù)有學(xué)者反對“土地?fù)Q保障”，認(rèn)為土地?fù)Q社保操作不好，很有可能變成另一種以城 市化命名、對農(nóng)民進(jìn)行進(jìn)一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農(nóng)民的另一 種差別待遇”（溫鐵軍，2008）。關(guān)切“土地?fù)Q保障”政策的良好執(zhí)行，是關(guān)注農(nóng)民權(quán)益的學(xué)者 的良知使然。但認(rèn)為“社保以土地為條件，本身就是對農(nóng)民的另一種差別待遇，則是一個錯誤 的判斷。其實，以土地為條件的農(nóng)村社保改革，正是避免城鄉(xiāng)居民差別待遇、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保 障均等化的必要條件。1.現(xiàn)行土地

13、制度背后的制度邏輯。建國以來直至改革前的城鄉(xiāng)土地制度，是一個雖然缺乏清晰的制度環(huán)節(jié)設(shè)計，但卻有著明 確制度取向的過程。在城市：以土地、資產(chǎn)換社保的格局逐漸形成。建國初期直到1952年，除了沒收外國資本、 官僚資本、地主的城市土地外，保護(hù)民族資本家、工商業(yè)者、普通城市居民的私有土地。自1953 年開始對工商業(yè)的社會主義改造以后，國家分階段、分步驟地征用、征收、低價贖買了不同所 有者的私有土地，直至文化大革命期間最終完成城市土地的全部國有化。與此大致同步，作為工商業(yè)實行社會主義公有制改造的配套制度，以城鎮(zhèn)公有制單位為執(zhí) 行平臺，以國家統(tǒng)收統(tǒng)支為特色，以“單位保障”形式出現(xiàn)的城市社保體系逐漸形成，并

14、一直 延續(xù)到改革開放初期。在農(nóng)村：公有化進(jìn)程的停止終結(jié)了土地?fù)Q社保的進(jìn)程。在過渡時期總路線的指導(dǎo)下，我國 農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了兩次形式相異但取向一致的變遷。第一次是建國初期直到1952的土地改 革。國家通過各地方政府將強(qiáng)行沒收自地主的土地?zé)o償分配給農(nóng)民，農(nóng)民獲得了均等的私有土 地；第二次是1953開始的公有化改革。繼城市開展的對工商業(yè)社會主義改造運(yùn)動，在農(nóng)村開始 了包括合作化和公社化兩個階段的對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，指導(dǎo)思想就是將原來的土地私有制 改變?yōu)橥恋毓兄啤５珜⒓w所有權(quán)與集體使用權(quán)緊緊地捆在一起、集體使用權(quán)又制約個人收 益權(quán)的“一大二公”生產(chǎn)方式，導(dǎo)致了因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受挫而出現(xiàn)的三年大饑荒

15、，提升土地公有 化水平的進(jìn)程隨之結(jié)束。在公社化階段，公社須對國家盡交納公糧和交售農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)，國家建立了農(nóng)村“五保” 供養(yǎng)制度并對五保供養(yǎng)資金實行一定補(bǔ)貼。除了五保供養(yǎng)、城市醫(yī)療隊不定期下鄉(xiāng)外，農(nóng)民享 受不到國家提供的其他社會保障。歷史地來看，我國城鄉(xiāng)的二元社會保障格局，是隨著城鄉(xiāng)二元土地制度而形成的。從制度 發(fā)展的邏輯來看，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)的社會保障制度，就要統(tǒng)一城鄉(xiāng)的土地產(chǎn)權(quán)制度；要獲得來自全 民的社保資源（由國家所代表），就應(yīng)將局部獨有的土地權(quán)益交給全民。2.土地?fù)Q保障的法律依據(jù)。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。無論是資本主義 國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會

16、公共事業(yè)，都有土地征用的法律制度。我國1954年憲 法第13條、現(xiàn)行憲法第10條都規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對城 鄉(xiāng)土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。公共利益盡管是一個相當(dāng)模糊的法律概念，但毫無疑問，占全國人口過半數(shù)的廣大農(nóng)民的 社會保障權(quán)益一定是公共利益，而且是相當(dāng)巨大的公共利益。制止全國各地層出不窮的土地侵 權(quán)和土地犯罪，一定是公共利益的需要，而且是相當(dāng)迫切的公共利益需要。保護(hù)我國稀缺耕地 資源以實現(xiàn)糧食安全，一定是公共利益的需要，而且是相當(dāng)長期的公共利益需要。土地管理法第四十七條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費以及 土地上附著物和青苗補(bǔ)償費。雖然土地管理法沒有對安置補(bǔ)償費的用途加以具體規(guī)定，但 從各地的實際執(zhí)行情況看