1、土地換社保的負面效應大于正面意義2010年09月01日07:23法制日報【大 中 小】【打印】 共有評論0條據國家統計局數據顯示，中國6年來首次出現夏糧減產。中央農村工作領導小組副組長陳錫文稱 盡管國內不存在糧食短缺，但耕地在城鎮化中被大量占用影響了糧食安全。此外，地方政府要 求農民用土地來換取社保和公共服務但無法保障失地農民的就業，將制造新的不公平（8月31日 央視網）。現在，“土地換社保”頗為流行。所謂“土地換社保”，就是將農民承包的土地來置換社保。“土地 換社保”最早在長江三角洲一帶出現。在上個世紀的90年代初，浙江省就為失地農民購買保險， 變一次性的土地補償為終生保障。眼下，這一做法已

2、經向全國各地輻射開來。這種土地流轉模 式，從某種程度上講，不僅能實現農村土地的規模效益，促進城鄉生產要素的合理流通，也能 為農村農民解除部分后顧之憂。但筆者覺得，讓農民用土地“購買”社會保障的做法，也有其負 面效應。一方面，“土地換社保”并非能徹底解決農民的后顧之憂。就目前全國各地城市的試點來講，所 謂的“土地換社保”所換來的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障。具體 講，農民用土地“購買”到的社保，大多數是單一的養老保險，而且保障水平也不太高，相當于 城市的低保水準。當然，有些城市為了農民進入城市后的生計，也開展了一些生存技能培訓， 但從效果上來看，并不理想。這意味著，“土地

3、換社保”，解決的僅是農民生存問題，而難以解 決農村未來的發展問題。與此同時，“土地換社保”還有可能成為地方政府“圈地運動”的新推手。一項公共政策的制定出 臺，唯有符合民意，才容易貫徹執行。而在2008年8月至9月間，中國改革發展研究院組織農民 土地使用權入戶問卷調查，調查覆蓋29個省（自治區、直轄市）639個村，共763名農戶，調查顯 示，62.2%的農民不支持“土地換社保”這種辦法。正如農村權威專家陳錫文所言，“為什么很多 地方貼了告示讓農民換社保，我給你城鎮戶口，人不去，沒幾個人去。”此外，人人享受社會保障是政府應履行的責任和義務，而不能讓農民有償“購買”。從憲政意義 上講，社會保障是政府

4、應賦予每個公民的權利和義務。凡屬于中華人民共和國公民，這項神圣 權利都應無償獲得，不能帶任何附加條件，更不能讓處于弱勢群體的農民來有償“購買”。正如 像中國改革發展研究院調查所顯示，真正解決農民的社會保障問題，重要的是真正讓農民享受 到與市民一樣的“社會保障”，而不是以“失地”為代價換取保障，這才是治本之策。土地換保障化解農村社保困局“土地換保障”的政策框架，概括地說，是通過與“國有一永佃”土地制度聯動的社會保 障均等化措施來實現的“土地換保障”，而以土地為條件的農村社保改革，正是避免城鄉居民差 別待遇、實現城鄉社會保障均等化的必要條件。在建立城鄉一體化的體制機制問題上，“土地換 保障”無疑是

5、一個相對最優的制度選擇。2008年10月發布的中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定明確指出， 到2020年要基本建立城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。離實現這一目標的期限還有11個年 頭，我們能不能按期完成這一歷史性任務？我們有沒有可能提前達到讓農村居民享有同等的社 會保障待遇這一目標？任務盡管艱巨，實現卻有勝算。關鍵在于能否以恰當的方式推進城鄉一體化進程。以頭痛 醫頭、腳痛醫腳的方式處理三農問題，可能提升農民處境于一時但卻徒增變數。只有從基本產 權制度層面入手，才可能從根本上解決城鄉一體化的體制機制問題。一、“土地換保障”的主張與實踐近些年來，隨著失地農民安置過程中各種矛盾凸顯，“

6、土地換保障”的政策構想應運而生， 但這些有關“土地換保障”的政策主張的內涵差異很大。“土地換保障”的主張。有的學者主張依據農村土地的養老和就業功能，為被征地農民提供養老保險和失業保險， 從而完成從土地保障到社會保障的轉換（陳頤，2000）；有的學者主張，應明確對失地農民的 補償安置費用須主要用于其就業和社會保險安置，必要時可以劃出一定比例的土地，直接支付 失地農民的養老保險費用（盧海元，2003）；有的學者認為，“以土地換保障”是指從土地征用 款中確定一定數額為失地農民的基本養老提供保障（張時飛、唐鈞，2004）；有的學者主張在 堅持農村土地農民集體所有的基礎上，實行以土地承包經營權換社會保障

7、的辦法（鄭雄飛， 2009）。從以上代表性觀點可見，迄今為止的“土地換保障”政策構想，除了適用范圍都局限于部 分農民（中心城市近郊被征地農民）之外，就是一些學者主張的以部分土地權益換取部分社會 保障。這些主張都有一定道理，但是僅僅在應對失地農民安置問題上討論“土地換保障,還不 能從根本上解決城鄉一體化的體制機制問題。“土地換保障”的實踐。近年各地的城鄉一體化實踐，除國家指定的試點地區外，皆因區域經濟、社會發展需要驅 動下的中心城市擴張而起。因此，其“土地換保障”實踐主要涉及土地征用后的失地農民安置。有些地區在農民交耕地、留宅基地的前提下完成社會保障的“村改居”；有些地區則在農村 土地整理中向交

8、出宅基地的農民提供并村、入城后的城市社會保障；一些中心城市近郊區的農 民因城區擴張占用全部土地而獲得城市居民的社保權益。成都市的城鄉一體化改革模式是最后這種方式的“土地換社保，杭州的“三換”政策是上 面的第二種模式，重慶市的“土地換保障”探索略顯復雜，是要通過對農民進城后自愿退出的 宅基地和承包地的回購、置換，來實現土地換社保。在成都和其他城市的“土地換保障”實踐 中，其共同點是：沒有被征地的農民（包括農民工）仍然不能加入城鎮社保。可見，迄今為止的“土地換保障”實踐，基本上只涉及中心城市近郊的部分被征地農民。 而且，有些地區采行的是以農民的部分土地權益換取部分社會保障的做法。這些實踐都有積極

9、意義，但是僅僅在解決城市擴張用地問題時在城郊實行“土地換保障”，難以為惠及全民的制度 建設提供可行參照。從制度邏輯的角度來看，完整意義上的“土地換保障”，才可能是城鄉一體化的根本出路。二、“土地換保障”的框架與好處有學者認為，農村土地歸農民所有，實行土地私有化，是解決“三農”問題的治本之策（胡 星斗，“農村土地私有化的意義、問題與措施”）。問題是，如果農村土地實行私有化，那么城市 土地又該怎么辦呢？是要讓城市的土地公有制與農村的土地私有制同時并存？還是讓城市已經 全部國有化了的土地重新私有化？若是前者，則城鄉兩種土地制度共存，城鄉經濟往來將受到“交易成本”陡增的困擾，城 鄉社會發展將開始分道揚

10、鐮；若是后者，那么究竟應該是按城市居民人均一份的辦法來瓜分城 市土地，還是應該優先滿足城市土地國有化之前私有土地的原業主？現行農村土地制度確實弊 端叢生，但靠土地私有化來解決，顯然行不通。那么，何謂完整意義上的“土地換保障”？“土地換保障”的政策框架，概括地說，是通過與“國有一永佃”土地制度聯動的社會保 障均等化措施來實現的“土地換保障”。這一政策構想包括以下耕地和宅基地的全部農村集體土 地收歸國有；外出農民工全體隨之享有同當地城市居民均等化的社會保障權益；在跟國家簽訂 承包農業用地協議的基礎上，對愿意承耕農民耕作農業用地實行50年一包的“永佃制”；在合理 規范的前提下，對農村宅基地實行為期7

11、0年的使用權規定；農業用地的承包權可在不變更土地 用途的前提下依法流轉；向國家交出宅基地使用權的農民，進城后享有加入住房公積金體系和 申請社會保障性住房的同等權利。“土地換保障”的政策構想，對我國農村乃至整個國家的經濟社會發展，具有實實在在的 好處：能夠徹底解決農民社保困局；能夠有效地保證國家糧食安全；能夠從根本上消除地方政府 的賣地沖動，拓寬可持續發展空間；能夠明晰農村土地使用中的責、權、利關系，保護農民的 農業生產積極性，明晰各自對土地的投入和收益預期，有效提高農民收入，縮小城鄉差距；能 夠有效遏制涉農土地侵權和涉地經濟犯罪，凈化以土地權益為核心的農村法律基礎和道德空間； 能夠避免因土地權

12、屬模糊與相關利益紛爭而發生群體性沖突的可能性；能夠在實現城鄉社保均 等化的基礎上，較為順利地解決城市中定居農民工的城市融入問題三、“土地換保障”的制度依據有學者反對“土地換保障”，認為土地換社保操作不好，很有可能變成另一種以城 市化命名、對農民進行進一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一 種差別待遇”（溫鐵軍，2008）。關切“土地換保障”政策的良好執行，是關注農民權益的學者 的良知使然。但認為“社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇，則是一個錯誤 的判斷。其實，以土地為條件的農村社保改革，正是避免城鄉居民差別待遇、實現城鄉社會保 障均等化的必要條件。1.現行土地

13、制度背后的制度邏輯。建國以來直至改革前的城鄉土地制度，是一個雖然缺乏清晰的制度環節設計，但卻有著明 確制度取向的過程。在城市：以土地、資產換社保的格局逐漸形成。建國初期直到1952年，除了沒收外國資本、 官僚資本、地主的城市土地外，保護民族資本家、工商業者、普通城市居民的私有土地。自1953 年開始對工商業的社會主義改造以后，國家分階段、分步驟地征用、征收、低價贖買了不同所 有者的私有土地，直至文化大革命期間最終完成城市土地的全部國有化。與此大致同步，作為工商業實行社會主義公有制改造的配套制度，以城鎮公有制單位為執 行平臺，以國家統收統支為特色，以“單位保障”形式出現的城市社保體系逐漸形成，并

14、一直 延續到改革開放初期。在農村：公有化進程的停止終結了土地換社保的進程。在過渡時期總路線的指導下，我國 農村土地制度經歷了兩次形式相異但取向一致的變遷。第一次是建國初期直到1952的土地改 革。國家通過各地方政府將強行沒收自地主的土地無償分配給農民，農民獲得了均等的私有土 地；第二次是1953開始的公有化改革。繼城市開展的對工商業社會主義改造運動，在農村開始 了包括合作化和公社化兩個階段的對農業的社會主義改造，指導思想就是將原來的土地私有制 改變為土地公有制。但將集體所有權與集體使用權緊緊地捆在一起、集體使用權又制約個人收 益權的“一大二公”生產方式，導致了因農業生產力受挫而出現的三年大饑荒

15、，提升土地公有 化水平的進程隨之結束。在公社化階段，公社須對國家盡交納公糧和交售農產品的義務，國家建立了農村“五保” 供養制度并對五保供養資金實行一定補貼。除了五保供養、城市醫療隊不定期下鄉外，農民享 受不到國家提供的其他社會保障。歷史地來看，我國城鄉的二元社會保障格局，是隨著城鄉二元土地制度而形成的。從制度 發展的邏輯來看，要統一城鄉的社會保障制度，就要統一城鄉的土地產權制度；要獲得來自全 民的社保資源（由國家所代表），就應將局部獨有的土地權益交給全民。2.土地換保障的法律依據。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義 國家還是社會主義國家，為了發展社會

16、公共事業，都有土地征用的法律制度。我國1954年憲 法第13條、現行憲法第10條都規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對城 鄉土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據。公共利益盡管是一個相當模糊的法律概念，但毫無疑問，占全國人口過半數的廣大農民的 社會保障權益一定是公共利益，而且是相當巨大的公共利益。制止全國各地層出不窮的土地侵 權和土地犯罪，一定是公共利益的需要，而且是相當迫切的公共利益需要。保護我國稀缺耕地 資源以實現糧食安全，一定是公共利益的需要，而且是相當長期的公共利益需要。土地管理法第四十七條規定：征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費以及 土地上附著物和青苗補償費。雖然土地管理法沒有對安置補償費的用途加以具體規定，但 從各地的實際執行情況看