1、淺談“新常態”背景下依法行政與煙草專賣管理創新隨著國際環境和我國市場環境的深刻變化，國家全面深化改革和依法治國的新格局已經拉開，當前煙草專賣管理工作又將面臨新一輪的壓力。國家局凌成興局長在今年的全國煙草工作會議強調要狠抓“六個著力點”。其中，第一個“著力點”即狠抓全面深化改革的著力點。當前煙草行業不斷地推進改革創新，需要努力從這方面著力，不斷釋放改革紅利，進而促進制度完善。與此同時，依法治國理念正在進一步貫徹深入，作為具有行政性質的煙草行業，踐行有法必依、執法必嚴的追求，成為當前一個重要任務。那么，就有必要處理好依法行政和管理創新之間的關系。一、正確認識“新常態”背景下依法行政與煙草專賣管理創

2、新的關系習近平主席在2014年APEC會議上，從速度、結構、動力闡述了“新常態”的含義。并且談到，“生活從不眷顧因循守舊、滿足現狀者，而將更多機遇留給勇于和善于改革創新的人們。”“唯改革者進，唯創新者強，唯改革創新者勝。”充分說明只有改革創新才能更好地迎接新的機遇和挑戰。當前政府大力簡政放權，加快經濟結構調整，市場活力進一步釋放。宏觀調控作為一個重要手段，其重要目的是維護社會公共利益。政府利用宏觀調控來加速經濟轉型，單從管控產銷這方面來看，煙葉種植、卷煙生產營銷、市場管理等方面的將會有更高要求。合理利用好行政權力，加強煙草從產供銷上的監管，才能切實維護好整個經濟的正常運行，才能保證最大的社會利

3、益。以往的管理工作創新，比如推行質量管理體系，推廣一系列營銷、專賣、內管工作法，開展精益管理活動等等，多數還是靠行業自己“摸石過河”。筆者認為煙草行業的依法行政和改革創新是相互促進、辯證統一的，在行業不同發展階段具有不同的特點和趨勢。換言之，當前階段要處理好依法行政與改革創新兩者關系。在很多行政制度的改革創新中，常常會出現的行政部門“搶跑”的現象。某些政策僅僅還停留在研究報告、地方試行階段，沒有具體法律法規依據，比如商事登記制度改革前，就產生了部分地方政府提前降低辦照標準等急進現象。然而立法部門在前期對此往往都采取放任或默許態度，甚至有時是鼓勵進行試點。在效果顯現、政策內容充實后，才通過立法對

4、創新行為進行合法性追認。這一點，在行政司法改革中也尤為常見。但在當前全面推進依法治國的新形勢下，以政策規范先行促進立法的弊端也是巨大的，所以要慎之又慎。（一）現階段依法行政與專賣管理創新的關系尊重法律權威是煙草專賣行政主管部門開展工作的大前提。行政執法的前提條件是要有法可依、有法必依，要嚴格堅持依法行政原則，就要在現有法律法規框架內依法進行改革創新，包括行政許可、市場監管、內部監管、案件查辦等方方面面。當然，違法違規的改進創新是萬萬不可取的。如果改革創新與現行行政法律法規發生沖突，即使該創新行為是良性的，也必須追究責任。只有現行行政法律法規真正修改完善以后，才能進一步做好配套的改革創新方案。不

5、過在法律法規允許的情況下，煙草專賣行政主管部門認為可以根據公共利益或者是市場管理需要，以更好地適應新的形勢和發展目標，可以進行一定改進，甚至是創新。如果目的是好的，同時并沒有違法相關法律法規、規章制度，同時社會效果良好，既提高了專賣管理水平，又維護了公共利益，即使存在一些爭議，也屬于良性的。這種創新并不違背依法行政的根本理念，在當前推行法治建設也是積極倡導的。認真分析當前整個煙草專賣管理狀況，可以發現幾點問題：一是制度規范仍不完善。由于制度規范的欠缺和滯后，人為操作空間仍然很大。對上級要求、相關政策的實施、責任落實及保障缺乏制度化的規定，實施效果依賴于人員、單位的重視程度。二是利弊仍較難權衡。

6、隨著當前形勢，專賣管理工作中所需要協調的利益，權衡的利弊還有不少。三是整體性還需要進一步加強。好的創新需要具有前瞻性和整體性，只有滿足這些要求，才可能通過制度化、規范化加以固定。四是合法合理公開還待加強。只有行政行為真正合法合理公開，煙草專賣管理的權威性才能夠很好的樹立，改革創新才有得談。（二）新形勢下依法行政與專賣管理創新的關系2014年黨的十八屆四中全會專題研究部署全面推進依法治國工作，本次會議以“依法治國”作為主題，對于改革創新和依法行政都具有標志意義。依法行政與改革創新的關系就必要進一步認識。一方面，要堅持法律首位，不能超越法律法規規定的范圍進行創新；另一方面，要合理利用法律保留的范圍

7、，在這個前提允許的情況下開展改革創新活動。具體而言，應當把握以下兩個原則：第一，依法行政是底線。盡管其在實際工作中面臨許多障礙與困難，但依法行政的原則不能動搖，否則很容易導致行政執法部門在行政復議、行政訴訟中處于不利地位，行政活動的正當性也會受到很大的挑戰，甚至公平競爭的市場秩序和社會秩序會被打亂。第二，應在法律體系內部尋求解決矛盾之道。要善于通過法律解釋、法律補充等，對改革創新行為的合理性進行解釋，在維護法律體系的實質正當性的同時，實現社會效果與法律效果的統一。二、目前煙草專賣管理創新與依法行政中面臨的問題根據上述的專賣管理創新需要遵守的原則對照分析，當前專賣管理創新與依法行政面臨的問題和挑

8、戰。主要表現在以下幾個方面：首先，科學規范的管理運行機制還不夠完善。國家要求各級煙草專賣行政主管部門要轉變職能、強化監管、提高效能，增強執法水平，改變以往監管效率低、執法力度弱的狀況。但實際工作中，人員管理機制、績效考核、競爭激勵機制沒有很好的建立起來，直接影響行政執法效率的提高。其次，人員知識結構單一、創新能力不強。基層員工素質不一。以前的專賣管理工作的重心是在市場稽查、查辦簡單行政處罰違法案件，綜合管理和執法的水平還比較低，運用科學手段監管的能力還比較弱，完成工作效果并不突出。近年法律、偵查、計算機等專業人才及時充實到一線，一定程度上改善了隊伍專業技能現狀，但仍然有完善和改進的余地。再者，

9、干部管理機制需要進一步健全。輪崗交流機會少，基層人員的交流任用機制還不夠暢通，開拓創新意識不強。同時，事務性工作繁重，激勵機制嚴重不足，很難適應新時期的改革創新局面。最后，外部環境影響較大和法律賦予行政權力有限。當前公民法律意識有了很大提高，市場環境變化很快，直接和間接地導致一些行政執法人員存在“不思為、不愿為、不知為”的思想，不僅嚴重影響了專賣管理工作的正常開展，也損害了煙草部門的執法權威和行業形象。有些還多少存在對一些違法違規的行為的變通處理，比如有些省市有“首次不罰”、“以言代法”現象，影響了法律的嚴肅性；另一方面，法律賦予執法權力有限，開展較高難度的案件需要協調的部門也比較多，比如非經

10、營場所不得進入檢查、快遞煙草制品的檢查、網絡售煙線索調查等需要其他部門的支持。三、在依法治國方略下，煙草專賣管理創新的思路和建議（一）創新的前提在于依法科學決策創新不是魯莽決策而是科學判斷，用依法治國理念指導實踐，形成科學的思維方法，將科學決策法律思維內化于心、外化于行，將法治觀念深入科學決策當中。樹立問題意識是科學決策的第一要務，堅持問題導向是制定科學決策的必然要求，在依法行政的前提下，深入開展專題市場調研，發現管理中存在的問題，解決實際問題，挖掘問題源頭，提出有理有據的解決問題對策，建立以問題為導向倒逼推動改革創新的機制。選準著力點和突破口是做好科學決策關鍵，改革創新和依法行政必然要立足當

11、前，從實際出發，又要著眼未來，從最需要、最薄弱、最難啃的地方入手，實現依法行政和改革管理創新的新突破。既講方法不蠻干，又要依法依規不逾矩；既要積極創新，又要穩步向前。（二）創新的保障在于做好行政監督當前煙草專賣執法監督以內部監督為主。由于我國沒有單獨的法律法規規范執法監督，主要是靠一些法律法規條文和規范性文件。由于沒有上位法可循，各地方各行各業對監督活動的做法差異非常之大，行政執法監督的權利來源和保障等一系列問題并未明確，當然力度和效果就有著相當大的差異。因此，要在原有基礎上做好監督工作，依法逐步完善監督規范，加強監督主體地位，完善執法監督程序、責任等。其次要注重監督范圍，包括對行政執法人員行

12、為的監督、對其執法資格的監督，其中既有對抽象行政行為的監督，也有對具體行政行為的監督。更進一步講，要還包括對執法行為合法性、合理性的監督。這是一個全程性監督，應當貫穿于行政權力運行的全過程，是對行政行為的事前、事中、事后的全程監督。如對執法人員主體資格的審查屬于事前監督，查辦案件過程記錄屬于事中監督，錯案糾正或行政處分懲戒屬于事后監督。從創新方面來講，當前的行政執法監督還屬于被動的狀態，主要由行政相對人的舉報、投訴、定期檢查而啟動，主動開展較少。形式也相對單一。筆者認為可以從幾個方面加強：一是增加行政相對人及第三方的評價意見，增強公信力，同時加強專賣執法工作的同級監督和上級監督。二是建立健全行

13、政處罰案件、行政復議案件、行政訴訟案件和行業相關規范性文件的備案監督管理制，實現執法過錯責任及時追究，責任及時明確。三是進一步推進“陽光執法”。堅持以人為本，文明執法的理念，加強服務意識。及時將執法活動過程結果公開，保障當事人和社會公眾的知情權和監督權，讓權力在陽光下運行。（三）創新的關鍵在于加強隊伍建設完善人事管理、績效考評制度是隊伍建設的重要保證。落實好了獎懲激勵機制，堅持公正選人用人，就能充分調動專賣執法隊伍干事創業的積極性。通過建立考核評價標準機制，細化量化人事考核評價指標，增加相關制度細則的可操作性，進一步形成工作上“比超趕”的積極局面。加強執法業務培訓，提高執法隊伍素質和能力是隊伍

14、建設的重要環節。首先要針對不同崗位職責要求，分層次、有重點開展專門培訓、定期培訓，建立相應制度，優化在崗培訓、脫產學習、在職進修等培訓制度。其次在課程設計要突出創新性和實用性。法律法規培訓不僅僅是知識理論的學習，還應當創新教學觀念，以案說法解決實際執法過程中發生的現實問題，也要通過不同科目的教學優化執法人員的知識結構，培養執法人員面對新形勢、新任務的應變能力。加強廉政教育，建設政治過硬的執法隊伍是隊伍建設的必然要求。要充分發揮黨員模范帶頭作用。執法人員特別是黨員干部要堅定理想信念，錘煉堅強黨性，提升思維層次，把創先爭優作為改革創新和依法行政的強大助力。（四）創新的依托是現代科技手段當前信息技術發展快速，煙草專賣管理工作也要適應和融入其中。在優化辦證服務方面，可以進一步減少審批事項，優化審批流程，筆者認為可以建立網絡初審與現場辦結制。通過網絡進行登記和初審，然后再現場實現直接辦結，提高申請人辦證效率，真正實現“一口清、一紙明、一站式”的行政理念。嘗試利用網絡平臺進行在線咨詢解釋、登記服務，通過開通QQ在線咨詢或公眾微信號，為群眾提供更便捷的網絡咨詢，如果網絡技術允許，并且在法律法規允許范圍內，逐步推行網上登記，將進一步推進零售許可證新辦、延期效率。其次可以借鑒銀行等行業的做法，在窗口設立電子顯示屏，一方面可以宣傳煙草