1、宅基地使用權論文“聯建”政 策論文宅基地使用權論文“聯建”政策論文關于宅基地使用權流轉路徑研究摘 要：出于地震災后住房重建的需要，成都市出臺了 “聯建” 政策，允許地震重災區農民提供宅基地使用權，“聯建”方提供資金 聯合建房，房屋建成后由雙方共同經營管理或進行利益分配。“聯 建”政策的法經濟學分析表明：“聯建”模式解決了農民災后住房重 建的資金來源問題，避免了與現行土地法律制度的沖突，實現了制度 約束條件下的土地使用效益最大化，其實質是宅基地使用權流轉制度 的有效創新。關鍵詞：宅基地使用權；集體建設用地；“聯建”政策2008年9月，中共成都市委統籌城鄉工作委員會與成都市國土 資源局聯合頒布了關

2、于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通 知（以下簡稱聯建通知），允許地震重災區農民提供宅基地使用 權，“聯建”方提供資金共建房屋，房屋建成后由雙方共同經營管理 或進行利益分配；“聯建”的房屋中屬于農民的部分可辦理住宅產權 證，“聯建”方所使用土地的用途為非住宅用地。“聯建”政策是成都 市以災后重建為契機所作的宅基地使用權流轉的全新探索，從法經濟 學的視角來看，這一探索符合“法律活動要有利于資源的有效配置和 合理利用”這一目的，為全國城鄉統籌發展進程中宅基地使用權制度 的改革和完善提供了實踐模本。一、“聯建”政策的創新：以制度供給支持災后重建（一）“聯建”政策的出臺背景我國現有的集體建設用地（包

3、括宅基地）制度嚴重制約了城鄉統籌發展，禁錮了集體建設用地這一生產力要素的活力。成都市國土資 源局2007年7月出臺的成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行），對集體建設用地流轉的程序、范圍、方式、年限等作出了 較為細致的規定。2008年汶川大地震發生后，安居成為當地災后重 建的第一要務，因為受損房屋重建工作關系到災區農民的生活，關系 到災區社會的穩定，直接影響到政府災后重建的效果。但是，重災區 住房重建所需的巨額資金是災民所不能承受的，對中央和地方政府的 財力也是一個極大的考驗。如果單純依靠市場力量，勢必無法在短時 間內完成重建工作，因此需要公權力介入重建或由政府為籌集重建資 金提供政策誘

4、因。結合重災區農民的實際情況出臺相關政策來改革 包括宅基地使用在內的集體建設用地制度，鼓勵和引導社會力量參與 災后住房重建，成為成都市政府加快災后農村住房重建工作的必然選 擇。汶川地震發生后，從中央到地方政府都采取了一系列旨在促進災 后重建的措施，成都市政府為執行相關行政法規和文件而出臺了 “聯 建”政策，該政策與相關規范性文件在價值取向上是一致的。聯建 通知下發后，很多城市居民和災區農戶都與“聯建”方簽訂了 “聯 建”協議，“聯建”政策有效解決了重災區農戶住房重建的資金來源 問題。（二）“聯建”政策對“合作建房”模式的創新在“聯建”政策出臺以前，包括成都市在內，我國很多地方都已 存在各種類型

5、的“合作建房”?！昂献鹘ǚ俊北M管合作方式各異，但必然涉及房產所有權或土地使用權的權屬改變，其實質是一種包含了房 地產所有權和土地使用權轉讓的行為。聯建通知允許農戶提供宅 基地使用權來引入社會資金實現聯合重建住房,也允許農戶使用宅基 地融資重建住房，由此必然涉及宅基地使用權的抵押、流轉問題。“聯 建”政策通過一些程序設計，跨越了 “宅基地使用權流轉”這一難題, 避免了地方政策與上位法和中央政策相沖突的尷尬?！奥摻ā闭叩?實施程序是：首先由農戶向其所在的集體經濟組織提出聯合建房申 請，集體經濟組織同意申請后，將農戶合法取得的宅基地扣除自住用 地后，剩余部分交由農村集體經濟組織進行流轉，使“宅基地

6、中扣除 自住用地后剩余的部分成為集體建設用地，這部分土地的權利性質由 宅基地使用權變為集體建設用地使用權；然后，農村集體經濟組織與 聯建方簽訂集體建設用地使用權出讓合同，實現集體建設用地使用權 權利主體的變更”。“聯建”政策的程序路徑設計使“聯建”房獲得了 合法性，其從建設用地來源、是否繳納土地出讓金以及建成房屋的產 權性質等方面與其他形式的“合作建房”有了根本不同，“聯建”政 策也因而有了制度創新的意義。成都市“聯建”政策的創新意義體現 在：借助集體土地權利性質的變化來實現集體土地權利主體的變更?！奥摻ā闭邔崿F了集體土地權束的分解，將同等面積土地上原有的 一個宅基地使用權變成了 一個宅基地

7、使用權和一個集體建設用地使 用權，如此嘗試從法經濟學角度看是有效率的。二、“聯建政策的法經濟學解讀（一）“聯建”政策使宅基地使用權的外部利潤內在化實踐中依主體不同，“聯建”有“大聯建”和“小聯建”之分， 前者是村組牽頭，由公司法人或其他團體與多戶農戶進行的“聯建”， 后者是自然人和農戶進行的“一對一”的“聯建”。無論采取何種形 式，在“聯建”過程中都會涉及政府、集體經濟組織、村民、“聯建” 方等主體，這些主體都力圖以最小的成本獲取最大的潛在利潤。所謂 “潛在利潤”即“外部利潤”，是一種在已有的制度安排結構中無法 獲取的利潤?，F有的宅基地使用權制度存在外部利潤，外部利潤內 在化的過程既是一個價值

8、發現的過程，也是宅基地使用權制度的革新 過程?！奥摻ā闭咄ㄟ^對集體建設用地使用權制度的創新，使宅基 地使用權的價值得以顯化，這一顯化過程給各利益主體帶來了潛在的 獲利機會。（二）“聯建”中各主體的成本收益分析“聯建”模式使政府、農戶和“聯建”方實現了多贏。對政府而 言，一方面，“聯建”政策解決了災后住房重建的巨大資金缺口問題， 災后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升，政府的災害危 機處置能力也贏得了良好的國際評價；另一方面，“聯建”政策帶來 了災區民眾及早安居、社會秩序穩定等社會效益。解讀聯建通知 關于災區農戶宅基地使用權性質轉變路徑的規定，“聯建”過程實際 上是農戶宅基地使用權權束

9、的分解和轉換過程，執行“聯建”政策本 身不會造成對農用地的侵蝕?！奥摻ā边^程中即便出現占用農用地的 現象，那也是其他原因所導致，而非“聯建”政策自身缺陷所致。“聯 建”政策非但不會造成農用地的流失或農用地向集體建設用地、宅基 地的轉化，反而使土地容積率得以提升，節省了建設用地，減輕了農 用地向建設用地轉換的壓力?！奥摻ā狈教峁奥摻ā狈拷ㄔO資金，以此為對價取得集體建設 用地使用權。雖然聯建通知將“聯建”方取得的土地的用途限定 為非住宅即只可作為商業、旅游業、服務業用地，但對自然人而言， 基于發展旅游業、服務業目的而修建的“聯建”房和用于自住目的的 住宅在外觀效果和實際功能上并無差別。對農戶而言

10、，其宅基地使用 權這一權利束被分解，從而以宅基地使用權“量”的減少換來了 “質” 的增加?！奥摻ā闭呓獬烁郊釉谡厥褂脵嘀系南拗?，使 農戶“預借”了宅基地使用權的潛在收益，以此作為房屋重建資金， 完成災后住房重建。（三）實現“聯建”政策效益最大化的路徑“聯建”政策在一些細節上的不足導致聯建合同性質不明，埋下 了引發糾紛的隱患。第一，按照聯建通知的規定，農戶既是聯合 建房的申請主體，又是聯建合同的協商主體，還是聯建合同的履行主 體和土地登記的申請主體，但唯獨不是聯建合同的簽訂主體，“聯建” 中農村集體經濟組織的出現就是為了簽訂一個其自身既不享有權利、 也不承擔義務的聯建合同。第二，農戶直

11、接收取“聯建”方支付的集 體建設用地使用權出讓價款（“聯建”方為農戶建房所支付的資金），該行為也無合法依據。因為根據聯建通知的規定，“聯建”方是 與集體經濟組織簽訂聯建合同，農戶不是、也不可能是集體建設用地 使用權的出讓主體，按合同關系，“聯建”方為取得集體建設用地使 用權而支付的價款應由集體經濟組織接受，該價款應在集體經濟組織 全體成員間分配。以上漏洞為“聯建”合同的全面、適當履行埋下了 隱患。此外，“聯建”方依法享有的集體建設用地使用權和房屋所有 權能否轉讓或抵押？轉讓時其他農戶或集體經濟組織有無優先購買 權？ “聯建”政策對此未作規定，而這些問題都是未來需要面對和解 決的。第三，因為存在

12、制度約束，成都市政府為了保證災區住房重建， 以“借道”集體建設用地使用權的方式來迂回實現宅基地使用權由農 戶到城鎮居民的流轉，這種“聯建”程序設計有規避法律之嫌。“聯 建”的具體措施由成都市政府、成都市國土資源局的文件規定，這使 得“聯建”政策存在立法層次較低、實施細則不明確等問題。為此， 應發揮地方人大在制度創新中的作用，條件成熟時由地方立法機關提 升“聯建”政策的立法層次。我國土地管理法第43條規定：任 何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土 地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟 組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建 設

13、經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。只有立法上的突破才 能實現制度效益最大化，“聯建”政策的適法性問題最終應通過修改 相關法律，規定“城鄉居民在農民宅基地上聯建房屋所使用的土地，也屬于必須依法申請使用國有土地的除外情況”來解決。三、“聯建”政策對宅基地使用權流轉制度創新的借鑒意義按照聯建通知的規定，“聯建”政策只適用于都江堰市、彭 州市、崇州市、大邑縣和邛峽市五地。筆者在調研過程中了解到，2009 年12月31日是該政策的最后適用期限，當事人必須于該時間點前完 成報建審批手續。也就是說，“聯建”政策是有適用期限、適用范圍、 適用對象的，但其意義是超越以上因素以及該政策本身的。從制度創 新和

14、解放生產力的高度來看，“聯建”政策對宅基地使用權制度改革 有重要的借鑒意義?！奥摻ā闭叩某雠_并非偶然，統籌城鄉發展的大背景是宅基 地使用權制度創新的主要動力源，因災害而產生的重建需要是宅基地 使用權制度創新的“催化劑”。宅基地使用權制度改革是我國統籌城 鄉發展的必然要求，聯建通知由中共成都市委統籌城鄉工作委員 會和成都市國土資源局聯合發出，使得“聯建”方式本身就包含了城 鄉統籌的思想。“聯建”政策完善了農村產權制度，推動了農村產權 資本化，促進了城鄉統籌、科學發展。“聯建”政策的效果使我們看到了政府以制度供給方式支持 災后重建的巨大作用，對于引入社會資本促進災后全面重建有借鑒意 義?！奥摻ā?/p>

15、政策作為宅基地使用權制度的創新，雖然暫不具備在更 大范圍內推行的條件，但“可以利用試驗區的框架封閉運行，為全國 探路”，這一政策的積極意義是不能忽視的。該政策為其他類型的災 后重建提供了具有可操作性的先例和實踐經驗，“聯建”甚至可以作 為征地補償的一種輔助補償措施?！奥摻ā闭叩脑O計思路既考慮了 震后災區住房重建的實際需要，又遵循了相關法律法規和政策的規 定，充分體現了地方政府在宅基地使用權制度創新中的作用和“智 彗，一 Ask ?！奥摻ā闭叩膶嵤┯兄谖覀冋J識宅基地使用權制度創新 的漸進性。宅基地使用權制度創新要經歷由地方實踐創新到地方性法 規或規章創新，再到全國立法確認的過程?！斑^去二十

16、多年的改革， 在土地政策和土地法方面走過的路程呈現了一種逐漸放松規制和多 元化運行的機制。對這樣的變化，社會的態度和社會的認知從反對到 接受，再到普遍推行，直至通過立法建立制度加以保障，都是這么一 個軌跡?！蔽覈恋刂贫茸冞w的過程表明，土地制度創新的源動力 來自基層，黨的十一屆三中全會后肇始于安徽鳳陽小崗村的土地承包 經營和發軔于深圳的土地使用權出讓都說明:宅基地使用權制度改革 可以通過地方局部試點，積累經驗并加以完善后再在更大范圍內推 行，這是制度創新的最佳路徑選擇，成本最低，風險最小。成都市“聯建”政策的經濟意義，在于它體現了災后重建與宅 基地使用權制度創新的有機結合，既有效推進了災后農村

17、受損房屋的 重建，又實現了宅基地使用權的流轉。政府通過制度供給，實現了制 度約束條件下的宅基地使用權效益最大化o 2009年11月，成都市政 府金融辦、國土局、房管局出臺了成都市農村房屋抵押融資管理辦 法（試行）（成辦發2009 59號），開展農村房屋產權抵押融資試 點，規定抵押人辦理所占用土地性質為宅基地的農村房屋抵押時，應 將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權， 向集體土地所有權人申請辦理集體建設用地使用權出讓，承諾今后不 再申請宅基地，并在國土資源部門辦理集體建設用地使用權登記手 續。很明顯，這一措施延續了 “聯建”政策的做法，并對“聯建”政 策進行了完善:要求抵押

18、人在申請辦理集體建設用地使用權出讓手續 時向集體經濟組織繳納土地出讓價款，該價款由農村集體經濟組織按 照集體建設用地基準地價的一定比例合理確定。這一措施為宅基地使 用權的直接流轉提供了一種參考，其產權抵押融資申請、批準程序和 收費辦法可供進行宅基地使用權直接流轉時借鑒。注釋王文宇:民商法理論與經濟分析，中國政法大學出版社，2002 年，第153頁。筆者曾多次隨同調研組到都江堰市調研，通過與國土、房管等 相關部門的工作人員座談，并到地震重災區“聯建”現場實地觀察、 訪談，筆者了解到“聯建”政策的效果良好。如位于青城山后山的都 江堰市大觀鎮茶坪村有153戶農民，其中在汶川大地震中房屋倒塌和 嚴重受損的有95戶、中度受損的有58戶，“聯建”政策實施后選擇“聯建”住房的有85戶。筆者在2009年9月的調研中發現，近半數 聯建房已經建成，其余的在建。聯建房建成后，一些農戶和“聯建” 投資方利用空閑房屋從事“鄉村家庭連鎖客?！苯洜I。盧現祥：西方新制度經濟學（修訂版），中國發展出版社， 2006年，第95頁。德漢斯貝恩德舍費爾、德克勞斯奧特：民法的經濟分