1、2016/3/11楊 玉 梅思政與法律教研室論對我國食品安全監管機制的探究主要內容一、立項背景與意義二、國際食品安全管理情況三、我國食品安全的主要問題和開展的工 作情況四、食品安全監管機制的創新點、預期效益一、立項背景與意義第一階段：2003年之前，以衛生部門為主監管第二階段：2003年之后， 分段監管與綜合協調相結合第一階段：2003年以前，以衛生部門為主監管 第一時期是上世紀50年代到60年代 第二時期是上世紀70年代到80年代 第三時期是上世紀90年代至2003年第一時期：上世紀50年代到60年代 1953年政務院批準建立各級衛生防疫站，各級衛生行政部門在防疫站內設立食品衛生監督機構，負

2、責食品衛生監督管理工作 1953年衛生部頒布清涼飲食物管理暫行辦法 1964年國務院轉發了衛生部、商業部等五部委制定的食品衛生管理試行條例第二時期：上世紀70年代到80年代1978年國務院批準由衛生部牽頭，會同其他有關部門組成“全國食品衛生領導小組”1979年國務院正式頒發中華人民共和國食品衛生管理條例1982年五屆全國人大常委會第25次會議審議通過中華人民共和國食品衛生法（試行）第三時期：上世紀90年代至2003年 1993年國務院機構改革撤消了輕工部，食品企業在體制上正式與輕工業主管部門分離，食品生產經營方式發生了較大變化 1995年八屆人大常委會第16次會議審議通過了中華人民共和國食品衛

3、生法食品衛生法確定了衛生部門食品衛生執法主體地位，廢除了原有政企合一體制下主管部門的管理職權，明確規定國家實行食品衛生監督制度。第二階段：2003年以后，分段監管與綜合協調相結合第一個時期：2003年到2008年，由食品藥品監管局負責綜合協調第二個時期：2008年到2010年，由衛生部負責綜合協調第三個時期：從2010年至2011年，食品安全辦承辦國務院食品安全委員會交辦的綜合協調任務第四個時期：從2011年12月至今，將衛生部的綜合協調、牽頭組織食品安全重大事故調查、統一發布重大食品安全信息職責劃入國務院食品安全辦20032008年：食品藥品監管局負責綜合協調2008年2010年：衛生部負責

4、綜合協調2008年，國務院機構改革將食品安全綜合協調和組織查處重大食品安全事故職責由國家食品藥品監管局劃入衛生部，并將該局調整為衛生部管理的國家局。 2009年2月，食品安全法發布，從法律上明確了分段監管和綜合協調相結合的體制，并規定國務院成立食品安全委員會作為高層次議事協調機構。2008年2010年：衛生部負責綜合協調第三個時期：從2010年至2011年，食品安全辦承辦國務院食品安全委員會交辦的綜合協調任務2010年2月6日，國務院印發關于設立國務院食品安全委員會的通知（國發20106號） 2010年12月6日，中央編辦印發關于國務院食品安全委員會辦公室機構設置的通知（中央編辦發201020

5、2號）國務院食品安全委員會框架圖國務院食品安全委員會（三位副總理任主任、副主任，19個部門組成）國務院食品安全委員會辦公室（國務院副秘書長兼任主任、正部級，編制55人）綜合司 協調指導司 監督檢查司 應急管理司政策法規司 宣傳與科技司第四個時期是從2011年12月至今2011年11月9日，中央編辦印發關于國務院食品安全委員會辦公室機構編制和職責調整有關問題的批復（中央編辦復字2011216號）決定將衛生部的綜合協調、牽頭組織食品安全重大事故調查、統一發布重大食品安全信息職責劃入國務院食品安全辦。二、國際食品安全管理情況國際組織典型國家 CAC負責制定食品安全國際標準保護消費者健康和確保食品貿易

6、公平促進各國政府和非政府組織所有食品標準工作的協調確定標準制定優先次序，制定、修訂、公布國際標準（一）國際組織（二）國外食品安全的政府管理模式 分類特點典型國家多部門管理 由若干個政府部門如衛生部、農業部、環境部、商業部、貿易及產業部、旅游部等共同負責美國單一部門管理建立在一元化的單一部門負責基礎上的食品安全監管體系德國、丹麥、英國、西班牙等歐盟國家綜合型體系建立在國家綜合方法基礎上的食品安全監管體系加拿大17典型國家的食品安全管理模式德國美國加拿大中國印度歷史傳統基本國情發展階段 18美國，。 總統食品安全委員會負責制定聯邦食品安全戰略，為總統提供決策咨詢意見 19德國20加拿大食品檢驗署（

7、CFIA）負責聯邦食品安全政策和標準的實施，統一行使包括食品、動物和農作物在內的食品安全監督執法權，制定并管理食品檢驗、執法、監督及控制計劃衛生部負責制定食品衛生安全及營養質量政策和標準，評估食品安全風險，開展食源性疾病監測，并對CFIA與食品有關的活動效果進行評估省級政府立足省內實際，在不違背聯邦食品安全相關法規基礎上制定本省的法規及食品安全規劃，并監管省內注冊企業市政當局負責監督餐飲企業國外食品安全管理的基本原則生產經營者全面承擔產品安全責任食品安全和消費者健康至高無上，食品安全全面接受社會和媒體監督食品安全監管建立在科學和風險分析的基礎上，注重監管的有效性和透明性一二三22三、我國食品安

8、全的主要問題和開 展的工作情況 （一）我國食品安全的主要問題（二）開展的工作情況（三）進一步完善食品安全體制機制（一）主要問題和原因分析問題微生物造成的食源性疾病種植養殖方面的農藥殘留和獸藥殘留生產經營者守法意識淡薄違法添加非食用物質食品生產新技術應用和新的包裝材料所帶來的食品安全問題環境污染對食品安全的影響假冒偽劣食品國外主要食品安全事件舉例英國、德國、美國等相繼出現瘋牛病、“二惡英”、沙門氏菌污染雞蛋美國密歇根州立大學食品和包裝欺詐研究專家約翰.斯平克估計，美國市場大約有5%-7%的食品存在安全隱患，并且承認實際數字可能更高2011年1月到4月底，美國有85萬磅牛肉受到了H7大腸菌污染20

9、10年美國因食品導致的疾病情況為：70萬人感到不適，30萬人住院治療，5000人死亡2011年5月我國臺灣地區發生了起云劑被鄰苯二甲酸二酯（也稱塑化劑，不能用于食品生產）污染事件國外同樣在問：我們還能吃什么？！食品安全問題已經成為無國界的話題 我國食品安全面臨最為突出的問題（1）生產經營過程中的故意違法違規行為，故意的違法違規行為是我國與世界上發達國家存在問題的明顯區別（2）監管隊伍問題監管隊伍數量相對很少2010年，專兼職人員為17.2萬人，專職人員70114名。平均每個市級監管機構有5名、每個縣級3名專職監管人員。有證有照的生產流通消費企業有700萬戶。（平均每個專職監管人員負責134戶企

10、業的監管）抽檢經費不足2010年，24%的市級、30%的縣級食品安全監管機構無抽檢經費監管裝備落后51%的監管機構沒有配備快速檢測設備，且多數因無經費補充試劑而長期閑置（3）產地環境污染環保不達標、排放的“三廢”造成了一定程度上的土壤、水體和大氣污染，成為造成食品安全隱患的重要原因，也是短時間內難以消除因素（4）微生物也是引發食品安全事件的重要因素2010年第二季度全國食物中毒事件2010年第二季度全國食物中毒事件德國的腸出血性大腸桿菌污染食品事件截至2011年7月26日德國宣布疫情結束，確認導致3469人感染，852名感染者出現嚴重并發癥（尿毒癥），至少50個德國人和歐洲人死亡，該事件波及到

11、14個歐洲國家。上海毛蚶事件1988年初在我國上海發生的因市民食用受到污染的毛蚶而爆發的甲肝大流行事件，就是很典型的微生物污染引發的。當時患者達31萬例，直接死亡病例31例。由于勞動力減少，1988年第一季度上海減少產值2億元。（二）國務院食品安全辦開展的工作情況（1）開展食品安全整頓（2）嚴厲打擊食品安全領域的違法犯罪活動（3）組織開展重點整治專項行動（4）認真實施乳品綜合治理，加強乳品質量安全工作（5）編制“十二五”期間國家食品安全監管體系規劃（2011-2015年）（6）積極研究實施治本之策（1）開展食品安全整頓2009年2月，國務院決定在全國范圍內開展為期2年的食品安全整頓工作。重點在

12、違法添加非食用物質和濫用食品添加劑等七個方面進行集中整頓。2010年共查處違法違規行為13萬起，整改安全隱患問題50余萬個，取締和停產違規企業單位10余萬家，消除了大量食品安全風險隱患，效果顯著。（1）開展食品安全整頓2011年，國務院辦公廳2011年食品安全重點工作安排在全國范圍內陸續組織開展了嚴厲打擊食品非法添加和濫用食品添加劑、“瘦肉精”、“地溝油”違法犯罪等專項工作和乳制品、食用油、肉類、酒類、保健食品等重點品種綜合治理（2）嚴厲打擊食品安全領域違法犯罪2011年，最高法、最高檢、公安部、司法部出臺關于嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知，明確了對涉嫌食品安全犯罪活動的立案、偵破、起訴、審判

13、等環節的要求2011年，刑法修正案（八）對食品安全犯罪的定罪量刑作出了從嚴判處直至死刑的新規定。2011年5月，最高人民法院再次發出通知，要求各級人民法院進一步加大力度，依法嚴懲食品安全及相關職務犯罪。2011年9月最高法等四部門，重申了上述措施，并要求對危害食品安全犯罪分子的定罪量刑，要充分考慮犯罪分子的主觀惡性、犯罪手段、犯罪行為對市場秩序的破壞程度、惡劣影響等；要加大財產刑的適用，徹底剝奪犯罪分子非法獲利和再次犯罪的資本。對與食品安全相關的職務犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。瘦肉精案件2011年，共抓獲犯罪嫌疑人989人，涉及17個省的105個縣，涉案瘦肉精39.5噸，收繳

14、瘦肉精2500公斤。河南一名主犯被判死緩，一名判無期。打擊“地溝油”違法犯罪2011年公安機關首次在山東偵破了特大“地溝油”犯罪案件，成功摧毀了涉及14個省份的犯罪網絡；目前全國已偵破利用“地溝油”制售食用油的犯罪案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，打掉犯罪網絡60余個。打擊制售假酒犯罪活動2011年，在公安部統一部署指揮下，浙江、福建、山東等12個省市公安機關同步行動，共摧毀制售假酒和商標、包裝材料犯罪團伙19個，打掉犯罪窩點97個，抓獲犯罪嫌疑人184名。查處問題乳粉違法犯罪案件75起。嚴懲各類食品安全犯罪情況2011年1-10月份，各級人民法院以制售有毒有害食品罪，生產、銷售偽劣

15、產品罪，以危險方法危害公共安全罪，非法經營罪等罪名，共審結危害食品安全類案件173件，生效判決255人。2011年上半年全國檢察機關共立案偵查涉及食品安全的國家工作人員職務犯罪件、人。（3）組織開展重點整治專項行動學校和建筑工地食堂蔬菜禁限用高毒農藥乳品標準生產加工和進出口食品農村食品市場企業誠信一次性塑料餐盒（4）加強乳品質量安全工作嚴格生產經營許可、強化檢驗檢測、完善追溯制度、強化嬰幼兒乳粉監管、加大懲處力度、加強誠信體系建設全面完成生鮮乳收購站清理整頓，關停不合格的收購站，清理后的總數為1.35萬個，數量下降了34%嚴格執行乳制品工業產業政策， 1176家企業通過審核，45%的左右的乳品

16、生產企業沒有通過審核。開展問題乳粉清查清繳工作截至2011年2月，全國共清查出問題乳粉2334噸，全部為2008年問題乳粉和使用2008年問題乳粉生產的原料乳粉沒有發現三聚氰胺超標的嬰幼兒配方乳粉查處違法犯罪案件75起，2人被判處無期徒刑，對查明負有責任的191名領導干部和監管部門工作人員給予了黨紀政紀處分、行政問責和誡勉談話。（5）編制“十二五”監管體系規劃 全面推進綜合協調、法規標準、監測評估、檢驗檢測、過程控制、應急管理、科技支撐、交流培訓等方面工作基礎上，集中力量抓好重點項目建設，解決突出矛盾和問題。（三）進一步完善食品安全體制機制監管體制還不完善監管能力比較薄弱立法與執法的制約食品安

17、全工作還缺乏合力1. 監管體制還不完善總體上是適應我國現階段國情多部門容易造成職能交叉、責任不清地方的綜合協調體制建設還比較滯后，個別地方甚至連形式上的綜合協調機構也沒有。2.監管能力比較薄弱標準不完善、覆蓋面不寬，不能滿足監管需要風險監測、評估、預警工作還處于起步階段檢驗檢測能力不強，執法抽檢方面，經費不足，難以保證必要的抽檢范圍和頻次，食品安全隱患難以排查到位監管隊伍素質低、人員少、裝備落后，責任意識、執法水平都亟需提高3.打擊懲處和責任追究不到位 法律、法規還有待完善 現行法律威懾力不夠 守法成本高，違法成本低個別地方和領域還存在執法不嚴、工作不實、治理行動走過場等問題，打擊違法行為手段偏弱、力度不夠，沒有對違法犯罪分子起到應有的震懾作用監管責任不落實的問題也比較突出。前一段雙匯瘦肉精事件時，披露了基層公務人員嚴重失職瀆職的行為，不僅是失察、不作為，而且是縱容了犯罪分子，嚴重敗壞了政府的形象4.食品安全工作還缺乏合力食品安全工作單靠政府“一條腿走路”現象非常突出企業是食品生產經營的主體，要對食品安全負第一責任食品行業的協會組織要在引導行業自律方面發揮應有的作用消費者應該具備必要的食品安全意識和自我保護能力，