1、 調研報告：農村亂占耕地建房案例分析及對策建議2020年7月，自然資源部、農業農村部發布了關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知，強調嚴格管控違法占用耕地建房，堅決守住耕地保護紅線。此前，全國范圍內已開展了農村亂占耕地建房專項整治行動。自2021年12月起，自然資源部陸續公布了2020年7月至2021年11月底的八批違法案例，共涉及379宗案例（其中尚不包含由于涉案畝數特殊，且正在調查中的2020年3月吉林省伊通滿族自治縣“滿江風情七彩伊通”違法占地2475.85畝建旅游設施案田園綜合體項目）。對此，筆者從違法主體、違法用地類型、違法用地面積和違法用地面積變化趨勢等不同角度，對這八批案例進行了整

2、理分析，并提出了相應對策建議。八批亂占耕地建房案例的基本特征違法主體大多數為個人。本次分析的違法用地379宗，違法主體分為個人、企業、村委會及村集體和其他（主要包括生態園、項目部、交易市場及部分事業單位等類別）。其中，違法主體為個人的宗數為303宗，占比高達79.95%；違法主體為企業的宗數為50宗，占比13.19%；違法主體為村委會及村集體的宗數為12宗，占比3.17%。可見，農村亂占耕地建房絕大部分屬于個人行為（圖1，圖2）。半數以上案例為違法建造住房。在統計案例中，違法用地類型分為違法占地建設住房、廠房、倉庫、農林畜牧（主要包括養殖場和蔬菜大棚）、建設用棚和其他類型用房（包括的類別較為繁

3、雜，如公路養護站、訓練場、洗車房、聚餐點和老年活動室等）。經過統計分析，在379宗案例中，違法占地建設住房的宗數為196宗，占比51.72%；違法占地建設其他用房48宗，占比12.66%；違法占地建設廠房及倉庫的宗數也比較多，分別為51宗、占比13.46%和37宗、占比9.76%；農林畜牧用地29宗，占比7.65%；建設用棚占地18宗，占比4.75%。可見，違法占用耕地建設住房占地宗數超過了一半，廠房和倉庫的宗數占比總和超過20%，農林畜牧與建設用棚超過10%。違法用地面積1畝以下的占比超六成。在統計案例中，涉及違法用地總面積969.11畝。其中，單畝違法用地面積最大的為175.30畝，用于建

4、設物流倉儲用地；單畝面積最小的為0.019995畝，用于建設房屋。在379宗案例中，1畝以下的違法用地宗數為252宗，占比66.49%；1畝以下農民自建房宗數為154宗，占比40.63%。0.20畝以下的違法用地宗數為106宗，占比27.97%，主要包括農民自建房以及農林養殖等，小面積違法占地占據了較大比例。在對違法用地類型面積進一步分析后得出，其他類型違法占地共48宗，違法用地總面積最大的為262.83畝，占比27.12%；單宗最大的為130畝，用于建設南水北調項目；其次是違法建設倉庫用地，共37宗，占地面積為253.45畝，占比為26.15%。違法占地建設住房共196宗，但面積僅為200.

5、68畝，占比20.71%。相較而言，違法用地建設住房宗數多但是總面積較小。企業違法用地涉及的面積最大。按違法主體劃分，八批已公布案例可劃分為個人違法、企業違法、村集體違法、其他違法的占地面積（主要包括生態園、項目部、交易市場及部分事業單位等類別）。其中，違法主體為“個人”的占地面積為280.11畝，占比28.90%；違法主體為“企業”的占地面積612.58畝，占比63.21%；違法主體為“村委會”和村集體的占地面積為21.12畝，占比2.18%；違法主體為“其他”的占地面積55.30畝，占比5.72%。可見，企業是違法占地面積最大的主體，事業單位、村委會和村集體等機構違法占地面積相對較小。第三

6、季度為違法用地行為高發點。八批案例違法用地的總面積為969.11畝。依據違法行為發生時間劃分不同時段、觀察違法用地面積變化情況后發現，第一季度到第二季度的違法用地呈下降趨勢，第二季度到第三季度則呈上升趨勢，到第四季度又呈下降趨勢。其中，第三季度的違法用地總面積為450.46畝，在整個年度中占比最大，為46.48%；第二季度違法用地總面積最小，為66.24畝，占比6.83%；第一季度違法用地總面積為109.16畝，占比11.26%；第四季度違法用地面積為343.25畝，占比35.42%。農村違法亂占耕地建房原因分析農村建房需求巨大。上述統計數據顯示，379宗案例中，違法主體為個人的宗數為303宗

7、，占比達到79.74%，仍然符合歷年違法用地發生的“二八規律”，即個人違法占80%，但違法用地面積僅占20%。這說明農民建房仍然存在巨大需求。但是，在農村土地價值日益顯現的新形勢下，建房動因也發生了一些變化：一方面，農民建房不只是維持基本生活需求，在某些情況下更是出于身份認同、成員權利、社會交往方面的綜合考量；另一方面，農村戶籍的“福利效應”也逐漸彰顯，隨著國家越來越重視“三農”問題，以及確權頒證的完成、“兩權”抵押貸款的實施，農民越來越意識到宅基地的財富價值，進而導致建房需求猛增，而在新增建設用地指標緊缺的地區，就會發生違法占用耕地建房的現象。農村用地保障“欠賬”較多。前述八批379宗案例中

8、，個人違法占地建設住房共196宗，占比51.72%，但違法總面積為280.11畝，占比僅為28.90%。農民個人建住房違法案件數量多、占地面積小，是長期以來一直存在的普遍現象，經過多年違法查處治理，仍未得到根本解決。究其原因，農村用地“欠賬”較多，用地指標、規劃空間難以保障。自然資源部等部門提出的“保障農民住宅用地合理需求，在年度全國土地利用計劃中單列，原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%”的要求，在一些地方沒有得到很好執行，導致農民正常建房和生產用地需求無法滿足，致使違法占用耕地建房多發易發。農村其他建設用地需求保障不足。前述八批違法案例統計中，廠房與倉庫違法用地宗數占比超過20%、面積占

9、比超過44%；農林畜牧與建設用棚宗數占比超過12%、面積占比超過7%。兩者合計宗數占比超過1/3，面積占比超過50%，說明農村建設用地的需求沒有得到滿足。違法建房有一定時間規律。從379個案例可看出，違法建房主要集中在7、8、9這3個月份。其中，整個第三季度的違法用地面積為450.46畝，在全年度中占比高達46.48%。筆者分析認為，第三季度為夏末，因氣候原因，外出務工農民居家待業，空閑時間較長。與第一季度主要忙于春節、第二季度務工工資節余較少、第四季度外出務工工資較高相比，第三季度最適合建房，因而成為農村違法用地建房的高峰期。違法行為未得到實質性糾正。從違法案例看，鄉鎮違法案件頻發，雖然土地

10、執法部門作了處理處罰，但除責令繳納罰款得以有效執行外，拆除違法建筑物及構筑物、恢復土地原狀、退還非法占用土地等并未得到有效執行，部分案件仍在處理中，土地保護責任未落實到位，鄉鎮違法占地案件屢禁不止。究其原因，土地執法部門聯動綜合執法未落實到位，造成土地執法“一家管”或者“無人管”的現象。相關政策建議區別對待不同情況，不搞“一刀切”。筆者建議，應區別對待不同主體和不同時期發生的違法行為。對于不同違法主體、不同違法時期、不同違建類型、不同原因產生的違法建房，要區分情況綜合考慮，研究制定分類處置政策，以達到既嚴懲新增違法用地又追溯既往違法用地的目的，以確保政策的公平公正。同時，應針對不同類型違法用地

11、，制定有針對性的政策，便于各地開展工作。特別是在持續規范村民建房方面，應分步推進、疏堵結合，確保整治行動依法依規開展。對于整治行動開始后的新增違法用地，要堅決按照要求予以處理；對于整治行動發生前的存量違法用地，要區別不同情況提出差異化對策。對于農民建房的小面積違法，尤其是所公布案例中小于0.20畝的農民違法建房占比將近30%的情況，要研究出臺適當的解決辦法。保障農村合理的建設用地需求，優化用地結構。針對違法案例中農村住房外建設用地違法宗數占比超過1/3、面積占比超過50%的現象，筆者建議，應實事求是地分析農村建設用地合理需求，對鄉村振興中廠房、倉庫及設施農用地等建設需求，應預留一定的建設用地空間，科學編制村莊規劃，合理安排農村建設用地規模、結構和布局，以及配套的公共服務設施、關鍵基礎設施，以有效保障設施農業發展用地、廠房、倉庫、“三產融合”用地的需求。加大執法力度，完善執法監督體系。針對第三季度為違法用地高發期的事實，筆者建議，應在違法用地現象大量發生時期加強執法巡查，實現關口前移、懲防并舉。同時，應依靠國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”進行動態監管和跟蹤管理，從“被動作戰”轉向“主動巡查”，在審批農民宅基地建設手續時避免占用永久基本農田，以“零容忍”的態度打擊違法占用耕地行為。落實部門