1、城市化中國(guó)的一種另類解讀辨析城投公司的定位與未來(lái)城市投融資部陳超群【摘要】窺視一個(gè)城市成長(zhǎng)的基本規(guī)律，是解讀城市化的前提工作。城市，大大小小，成長(zhǎng)，或快或慢，構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的城市化進(jìn)程。三十多年來(lái)，城市化的中國(guó)開(kāi)始迎來(lái)了城市建設(shè)的高潮階段，回避不了城市建設(shè)過(guò)程中長(zhǎng)期積淀的路徑依賴政府主導(dǎo)下的城投公司的決策執(zhí)行所產(chǎn)生的不利影響和問(wèn)題。本文正是以城市基本路徑為依據(jù)，透視城投公司的角色定位，試圖探索一種與城市化中國(guó)相適配的合理方案或舉措。【關(guān)鍵詞】城市城市化城投公司【正文】欣賞一座城市，抹不去的歲月滄桑；觀察一座城市，理不清的紛繁復(fù)雜。不管從哪一個(gè)角度去探討一個(gè)城市的成長(zhǎng)路徑，都可能得到系統(tǒng)而完整的

2、邏輯結(jié)構(gòu)，然后卻并非能夠用于預(yù)測(cè)其未來(lái)走向，城市發(fā)展面臨的不確定性是如此之多，因而以一種復(fù)雜系統(tǒng)論的思維去理解一個(gè)城市的運(yùn)行，或許是我們應(yīng)該秉持的態(tài)度。本來(lái)，城市的誕生就意味著一種自然狀態(tài)的褪化。社會(huì)化要素在一個(gè)特定空間范圍內(nèi)的集中，使得很多松散的關(guān)系結(jié)構(gòu)一下子變得緊密起來(lái)。城市，類似于散布于宇宙空間的黑洞一般，通過(guò)不斷吸收周邊能量而實(shí)現(xiàn)自身膨脹，資源獲取和消耗能力飛速增加，規(guī)模效應(yīng)凸顯。城市化就是這樣一種“集中”的持續(xù)發(fā)酵過(guò)程，自英國(guó)18世紀(jì)開(kāi)啟城市化運(yùn)動(dòng)之后，城市化逐漸成為世界潮流之趨，成為各國(guó)發(fā)展的重要策略，空間中心化現(xiàn)象由此出現(xiàn)世界的各個(gè)角落。舒適、便捷、新鮮、變化成為城市留給我們最初

3、的印象。然而時(shí)至如今，中國(guó)城市化的快速推進(jìn)，并沒(méi)有使我們覺(jué)得城市生活變得越來(lái)越幸福，相反城市生活漸漸失去了原有的吸引力，固定資產(chǎn)設(shè)施快速增加，相應(yīng)的人文資源并沒(méi)有同步增長(zhǎng)，逐漸產(chǎn)生資源尋租現(xiàn)象；人口不斷增加，城市貧富差距加大，特權(quán)階級(jí)出現(xiàn)；空間范圍立體上升，私密自由受限；自然狀態(tài)持續(xù)退化，生存環(huán)境受到污染等等。一個(gè)城市應(yīng)該按照什么樣的路徑成長(zhǎng)，如何在中國(guó)實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”？本文嘗試從中國(guó)的城市化過(guò)程出發(fā)，以中國(guó)城市建設(shè)后期的實(shí)際執(zhí)行角色城投公司為核心，描述我國(guó)城市的發(fā)展軌跡，探討可能的城市優(yōu)化方向。知識(shí)：城市的成長(zhǎng)路徑與精簡(jiǎn)的戰(zhàn)略設(shè)想城市，中文之解讀，可分為“城”與“市”。城，無(wú)非城池，

4、以軍事防御設(shè)施規(guī)避外部潛在風(fēng)險(xiǎn)；市，屬于交易場(chǎng)所，經(jīng)濟(jì)生活的必然要求。人群在特定空間的集聚和固定的交易市場(chǎng)的形成，自然而然會(huì)產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)設(shè)施的需求，并開(kāi)始出現(xiàn)各種城市管理制度，人口的復(fù)雜化和管理難度的增加，使得單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始呈現(xiàn)多樣的類型和特征，產(chǎn)生了不同分工的職業(yè)群體。隨著核心屬性由軍事和經(jīng)濟(jì)并重逐漸向以經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變，以及社會(huì)的不斷發(fā)展和人口數(shù)量的增加，城市與城市之間逐漸有了一層潛藏的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，進(jìn)而發(fā)展出關(guān)于城市的競(jìng)爭(zhēng)力結(jié)構(gòu)（見(jiàn)上圖），四種結(jié)構(gòu)要素之間的間或匹配與沖突是城市個(gè)性化的基因。城市競(jìng)爭(zhēng)力結(jié)構(gòu)模型一個(gè)城市是有生命的，這是我們認(rèn)可其存在的基礎(chǔ)。若以有機(jī)體的成長(zhǎng)視角來(lái)窺探，

5、一個(gè)正在成長(zhǎng)的城市應(yīng)該是穩(wěn)定均衡卻又獨(dú)具特色的：均衡在于追求一種內(nèi)外整體生態(tài)系統(tǒng)的平衡（即城市要素的均衡發(fā)展），是維持城市穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的保障；獨(dú)特則是一種核心競(jìng)爭(zhēng)力，或基于政策扶持，或基于地理優(yōu)勢(shì)，或基于產(chǎn)業(yè)集群，或基于人文背景等等，是城市成長(zhǎng)的突破點(diǎn)。所以，城市的成長(zhǎng)是一種復(fù)雜系統(tǒng)的突破與平衡過(guò)程。本質(zhì)上，一個(gè)城市的初始狀態(tài)類似于宇宙的混沌狀態(tài)，這種表面上能量的均衡潛藏著某種根本的結(jié)構(gòu)特征。一旦其中一個(gè)或幾個(gè)要素在運(yùn)行過(guò)程中的某次突起（可以是主觀努力或是客觀變異），就可能導(dǎo)致城市在特定發(fā)展通道上的變化，最終進(jìn)入另一種混沌狀態(tài)，可以說(shuō)城市的發(fā)展就是這樣一種漸序上升的過(guò)程。這樣看來(lái)，城市已然具備了類

6、似于企業(yè)的有機(jī)結(jié)構(gòu)兼經(jīng)濟(jì)屬性。隨著企業(yè)替代家庭成為城市的基本構(gòu)成單元，城市經(jīng)營(yíng)的理念漸浮水面，而基于企業(yè)視角的戰(zhàn)略探討則具備了有效延伸至城市領(lǐng)域的條件。若以競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的觀念來(lái)審視城市的戰(zhàn)略之路，外部支撐環(huán)境和內(nèi)部資源能力是一個(gè)城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略必須的背景考察，源于每一次正確的定位與轉(zhuǎn)型都避不開(kāi)對(duì)這一復(fù)雜系統(tǒng)下的根本結(jié)構(gòu)的認(rèn)知和分析。針對(duì)世界或國(guó)家發(fā)展趨勢(shì)、宏觀政策、政治要素、周邊城市狀況進(jìn)行合理分析，結(jié)合自身地理區(qū)位、政治地位、經(jīng)濟(jì)狀況、資源條件、本土文化等一系列內(nèi)生要素進(jìn)行準(zhǔn)確地戰(zhàn)略定位，確立在區(qū)域范圍內(nèi)的遠(yuǎn)期愿景，從而有步驟地制定出城市的具體規(guī)劃。作為競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)下的成本領(lǐng)先和差異化的企業(yè)戰(zhàn)略同樣

7、能夠成為一個(gè)城市積累競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略抉擇。如果放在一個(gè)較大的周期來(lái)看，政府可以嘗試在有效分析的基礎(chǔ)上甄別出城市擁有的獨(dú)特資源或優(yōu)勢(shì)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中聚焦于這類獨(dú)特資源或優(yōu)勢(shì)進(jìn)行優(yōu)化配套投資，力求城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速的成長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)各方面整體推進(jìn)。但是鑒于在政治穩(wěn)定、思想統(tǒng)一的年代，城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)的思路往往源于自上而下的一種設(shè)計(jì)傳導(dǎo)，同時(shí)普通中小城市在資源狀況方面大同小異，因此，一般中小地方政府在城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)中應(yīng)當(dāng)盡可能利用各種手段引入外資、民間資本，降低融資成本或規(guī)劃建設(shè)投資路徑以實(shí)現(xiàn)建設(shè)效率最優(yōu)化（即在一定規(guī)模的公共產(chǎn)品產(chǎn)出時(shí)實(shí)現(xiàn)投入最少化）。當(dāng)然兩者之間并不沖突。經(jīng)驗(yàn)：城市化中國(guó)與城投

8、公司的誕生一個(gè)城市的發(fā)展有兩種不同的動(dòng)力路徑：政府主導(dǎo)和市場(chǎng)推動(dòng)。但是我國(guó)由于政治制度、政策壁壘、投資屬性以及建設(shè)的復(fù)雜程度等原因，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)基本上是政府控制主導(dǎo)城市的整體規(guī)劃和建設(shè)，雖然過(guò)于依賴政府力量，容易出現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)對(duì)于民間經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的培育，一旦出現(xiàn)政府失靈將會(huì)遭受巨大損失，而且可能出現(xiàn)循環(huán)惡化的危險(xiǎn)。但是基于政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有深厚的歷史積淀，政府主導(dǎo)具有良好的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性，能適用于相對(duì)落后的城市戰(zhàn)略，即便對(duì)發(fā)展較快城市也有很強(qiáng)的吸引力。因此在中國(guó)，政府不僅承擔(dān)城市設(shè)計(jì)的本來(lái)義務(wù)，更肩負(fù)城市建設(shè)的具體重任。政府主導(dǎo)下的城市建設(shè)執(zhí)行層一般是政府下屬的融資平臺(tái)

9、城投公司，在于城投公司的依附關(guān)系使得政府的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)更容易得到嚴(yán)格的施行，同時(shí)又能夠更好地借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式規(guī)避政策上的障礙。改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)在國(guó)家政策上一直處于中心地位，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政治優(yōu)勢(shì)方面的共識(shí)，快速增長(zhǎng)成為各地地方政府的不二法則。城市建設(shè)作為投資經(jīng)濟(jì)發(fā)展三駕馬車之一的重要組成部分，自然而然承擔(dān)了過(guò)多的責(zé)任和義務(wù)，這也是地方政府的政治投機(jī)在經(jīng)濟(jì)追求上的一種影射。“2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫斯蒂格利茨說(shuō)，美國(guó)的高科技與中國(guó)的城鎮(zhèn)化將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題”1。其實(shí)在過(guò)去三十多年，中國(guó)的城市化一直以一種超常的速度在發(fā)展，完成了西方國(guó)家200年才走完的進(jìn)程。20

10、10年第六次人口普查統(tǒng)計(jì)得出中國(guó)城市化率達(dá)到49.68%（見(jiàn)下圖），較之2000年大幅提高13.46%。按照0.8%的預(yù)計(jì)年增長(zhǎng)率，2020年中國(guó)城市化率有望達(dá)到58%2。而這一切都離不開(kāi)地方政府的大力投入及后來(lái)城投公司的產(chǎn)生和發(fā)展。馬曉河，胡擁軍中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問(wèn)題及其總體布局改革，2010（10）國(guó)泰君安宏觀研究11.04.29統(tǒng)計(jì)局公布人口普查數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)：人口結(jié)構(gòu)是否開(kāi)始拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程與城市化的同步推進(jìn)1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020世紀(jì)90年

11、代初，中央開(kāi)始逐步推進(jìn)投資體制改革和繼續(xù)城市化進(jìn)程，一方面明確劃分了政府的投資范圍，另一方面有效地實(shí)現(xiàn)了投資決策權(quán)的分散，從而使得地方政府在進(jìn)行城市建設(shè)投資方面的事權(quán)和決策權(quán)逐步增加并明晰化。一些大型城市依據(jù)中央進(jìn)行投資體制改革的要求開(kāi)始通過(guò)設(shè)立平臺(tái)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投資項(xiàng)目運(yùn)作的探索。1991年，上海城投率先成立，隨后，重慶、廣州相繼成立自己的城投公司。1994年，國(guó)家正式實(shí)行“分稅制”改革，建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型財(cái)稅制度，這一改革使地方政府收支邊界清晰化，各地區(qū)成為相對(duì)獨(dú)立的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)體”。為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，作為責(zé)任主體的地方政府在開(kāi)發(fā)和供應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)置等地方

12、性公共產(chǎn)品方面具備天然的積極性。由于公共產(chǎn)品在投資回報(bào)方面的特性，地方政府自然而然地產(chǎn)生了相應(yīng)的負(fù)債需求，這一需求在財(cái)政預(yù)算體制及相關(guān)法律法規(guī)的多重約束下為城投公司的初步興起和后續(xù)發(fā)展提供了直接動(dòng)力。作為中國(guó)城市化進(jìn)程中一道獨(dú)特的風(fēng)景線，城投公司的出現(xiàn)是時(shí)代的產(chǎn)物，順應(yīng)了中國(guó)特色的城市發(fā)展的趨勢(shì)。然而任何事物的發(fā)展都是存在路徑依賴的，尤其是經(jīng)濟(jì)事物。自城投公司誕生以來(lái)，城市建設(shè)的融資與運(yùn)作壓力以及可利用的政府資源大部分都轉(zhuǎn)移到地方政府下屬的各個(gè)城投公司，日復(fù)一日，這種城市建設(shè)對(duì)于城投公司、城投公司對(duì)于地方政府的依賴逐漸成為不可逆的路徑慣性。而政府決策與城市建設(shè)實(shí)際運(yùn)作的脫節(jié)使得地方政府在城市設(shè)

13、計(jì)和規(guī)劃顯得過(guò)于激進(jìn)、隨意、盲目。即便如此，政府偏重固定資產(chǎn)投資的城市規(guī)劃仍在繼續(xù)，作為執(zhí)行層的城投公司在地方政府的壓力之下依舊孜孜不倦地為城市建設(shè)提供過(guò)度支持，城市建設(shè)似乎進(jìn)入了一種惡性循環(huán)人口與生存資源的失衡加劇過(guò)程。而國(guó)家近兩年來(lái)著力整頓融資平臺(tái)的決心和力度，使得地方政府開(kāi)始擔(dān)心無(wú)法按照正常節(jié)奏順利推進(jìn)城市建設(shè)，一種緊張的氣氛在蔓延。探索：城投公司未來(lái)可能的一種混合角色由于城投公司的融資平臺(tái)本質(zhì)，其在發(fā)展過(guò)程中處處受到政府決策的影響和制約，盲目執(zhí)行導(dǎo)致了高額的資產(chǎn)負(fù)債率和低效率的經(jīng)營(yíng)狀況。同時(shí)政府的行政干擾加上市場(chǎng)形式上的控制權(quán)不放棄以及城投公司對(duì)政府擁有資源的附著性導(dǎo)致城投公司即使在自

14、身運(yùn)作決策中都無(wú)法掌握主動(dòng)權(quán)。要改變公司運(yùn)作現(xiàn)有困境，源源不斷地支持和發(fā)展城市建設(shè)，城投公司應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。而且經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論和國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，城市公共事業(yè)的發(fā)展方向是市場(chǎng)化。考慮到城投公司對(duì)于政府的長(zhǎng)期依附，政府對(duì)城投公司決策主導(dǎo)權(quán)的不放棄，轉(zhuǎn)型可能不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程。筆者認(rèn)為，城投公司作為政府與市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)紐帶，完全能夠以一種混合角色的身份，更積極地參與和支持城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的和諧與平衡。城市投資建設(shè)牽涉面十分廣泛，對(duì)上牽涉到政府的各個(gè)有關(guān)部門，對(duì)下?tīng)可娴絽^(qū)域規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、勘察設(shè)計(jì)、工程施工、設(shè)施運(yùn)營(yíng)與維護(hù)等方面，而且還要牽涉到復(fù)雜的融資渠道和融資手段。首先，城投公司可

15、以利用與政府的密切關(guān)系，縮短城市建設(shè)過(guò)程的審批報(bào)備等準(zhǔn)備時(shí)間，降低融資成本，提升資金使用效率和城市建設(shè)效率。其次，城投公司能夠利用自身的市場(chǎng)身份靈活化運(yùn)作政府沉淀資本和可控資源，加快城市投資領(lǐng)域的整體流動(dòng)性，同時(shí)采用并購(gòu)、重組、合作等各種方式引入國(guó)外或民間資本，借助外界經(jīng)營(yíng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)收入和盈利的穩(wěn)定上升，補(bǔ)充項(xiàng)目融資缺口。最后，也是最至關(guān)重要的一點(diǎn)，城投公司應(yīng)當(dāng)通過(guò)總結(jié)自身城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)，收集關(guān)鍵數(shù)據(jù)，為城市戰(zhàn)略規(guī)劃提供更精確的決策支持，承擔(dān)起政府的咨詢機(jī)構(gòu)或支持部門的職能，參照標(biāo)桿城市（最佳城市）相關(guān)要素的數(shù)據(jù)指標(biāo)，結(jié)合所在城市狀況進(jìn)行對(duì)比分析，以此確定在城市發(fā)展過(guò)程中可能存在的

16、戰(zhàn)略失衡或執(zhí)行失誤，然后綜合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中存在的發(fā)展困境和社會(huì)問(wèn)題來(lái)進(jìn)行二次確認(rèn)過(guò)程，得出未來(lái)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該規(guī)避的問(wèn)題或者應(yīng)該關(guān)注的要素，呈交給政府以影響政府的城市規(guī)劃方向。在政府和自身資源實(shí)力合理評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)城市近距離的直接觀察，判斷政府城市規(guī)劃中項(xiàng)目的合理性和效益性，針對(duì)負(fù)面作用明顯、暫無(wú)實(shí)際價(jià)值、過(guò)度開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，要善于從城市整體出發(fā)，有勇氣和擔(dān)當(dāng)指出其不足和缺陷，或者委婉拒絕開(kāi)發(fā)此類項(xiàng)目，以減少不必要的浪費(fèi)以維持城市的和諧平衡和公司自身的穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)然，城投公司也可以在規(guī)劃基礎(chǔ)上利用剩余資金投資有利于提升城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的相關(guān)項(xiàng)目（實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)要素的同步推進(jìn)和平衡），更好地保證城市和諧發(fā)展以及城市生活的美好。這樣一種角色的設(shè)計(jì)能逐漸鍛煉城投公司在決策思考上的獨(dú)立性，又有助于在肯定政府的指導(dǎo)作用下糾正政府在城市決策中的不合理。準(zhǔn)確地說(shuō)，混合角色本來(lái)就是現(xiàn)在城投的生存形式，而這樣