1、 第九章 公共政策評估與監控Public Policy Evaluation and Supervision政策制定 政策執行 政策評估 政策監控 第一節 政策評估概述一、政策評估的含義 20世紀60年代，興起于美國林登約翰遜（Lyndon Johnson）總統的“大社會計劃”（great society）以及對貧困宣戰計劃（The War on Poverty Program）。 到了20世紀70年代，政策評估得到了更明顯的提高 。關于政策評估的幾個代表性的定義 字面意義 ES奎德定義：“政策評估從廣義上講是確定一種價值的過程分析，狹義上，卻是調查一項進行中的計劃，就其實際成就與預期成就的差

2、異加以均衡。”安德森：“政策的評價與政策的估計、評價和鑒定有關，作為某種功能作用，政策評價能夠而且確定在整個政策過程中，而不能簡單地將其作為最后的階段。” 那格爾：“政策評價主要關心的是解 析和預測”。被看作一種分析的過程，評估者通過搜集相關信息，運用定性與定量分析方法和技術，對政策進行分析，確定各種政策的優缺點及可行性，供決策者參考。 威廉鄧恩：“政策評估是這樣一個領域的工作，努力用多種質詢和辯論的方法來產生和形成政策相關的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題。” 林永波、張世賢：“政策評估是有系統地運用各種社會研究程序，搜集相關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策

3、執行情形、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”朱志宏：“發現誤差、修正誤差就是政策評估”。古巴和林肯（Cuba And Lincoln）： “政策評估可以分為四代，第一代：測量取向的評估，第二代：描述取向的評估，第三代：判斷取向的評估；第四代：特別重視政策厲害關系人對于政策的反應態度和意見” 幾種定義小結 政策評估的著眼點是政策的效果； 政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調對政策執行以及政策結果的評估； 政策評估就是發現誤差、修正誤差； 政策評估愈來愈重視政策利害關系人對于政策的反應態度和意見。 小結： 政策評估：是依據一定的標準和程序，對政策的

4、效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決策變化、政策改造和制定新政策的依據。二、政策評估的類型（一）正式評估和非正式評估（二）內部評估和外部評估（三）預評估、過程評估和結果評估（四）單一政策評估和復合政策評估 三、政策評估的標準 1、政策評估的事實標準。事實標準是能夠用數量值、比率關系、統計結果等手段來反映事物過去、現在和將來的存在狀況。 （1）政策效率：它是指政策產出與投入之間的比例關系。 （2）政策效益：它是指政策目標得以實現的程度。 （3）政策影響：它是指政策產出所引起的人們在行為和態度方面的實際變化。 （4）回應性：它是指政策結果滿足人們需求、價值

5、和機會的有效程度。2、政策評估的技術標準技術標準是以技術手段、技術規范和技術工具為手段來服務整個政策評估活動，使評估活動建立在科學、客觀與可信的基礎之上，包括：（1）多樣化：大量采用社會科學和自然科學技術。（2）系統化：技術方法之間的關聯配套，應把它們視作有機整體。（3）數量化：以定量方法為主，定性定量相結合的方向轉變。3、政策評估的價值標準 價值標準反映評估主體在評估活動中的傾向性準則和原則，建立在一個國家特定的歷史與現實、倫理與文化、社會和經濟價值取向的基礎之上。包括： （1）社會生產力的發展。 （2）社會公正：政策結果表現出來的與該項政策有關的成本和收益在社會不同群體和階層中分配的均衡程

6、度。 （3）社會可持續發展：協調當前利益和長遠利益、環境與資源、發展之間的關系。第二節 政策的評估過程和模式一、政策評估過程的三個階段1準備階段周密的組織準備是評估工作的基礎和起點，也是評估工作得以順利進行和卓有成效的前提條件。組織準備比較充分，就能抓住關鍵問題，明確評估的中心和重點，避免盲目性。 組織準備階段的主要任務包括：（1）確立評估對象，實質上是解決評估什么的問題； （2）制定評估方案，這是政策評估準備階段最重要的一項工作；（3）挑選和培訓人員，政策評估人員的自身素質及其對評估的態度會直接影響到評估的質量。2實施階段實施評估是整個政策評估活動中最重要的階段。其主要任務是利用各種調查手段

7、全面收集政策制定、政策執行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎上進行系統的整理分類、統計和分析，運用相應的評估方法，對政策進行評估，做出評估結論。在評估實施過程中，評估者應該堅持材料的完整性和分析的科學性兩個原則，客觀、公正地反映出政策的實際效果。實施評估階段是一些具體調查方法和評估方法的運用。3結束階段這是處理評估結果、撰寫評估報告階段。必須撰寫評估報告，報告的內容除了對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議外，還必須對評估過程、方法及評估中的一些主要問題加以說明，對評估工作的優缺點進行總結。 二、影響政策評估的因素 1、政策目標的不確定性 政策制定是一項面向未來的活

8、動，政策目標的確定不可避免地會帶有一定的預測性。因此，現實生活中不乏那些原則性很強、目標非常籠統、缺乏可操作性的政策。不僅如此，政策目標往往不是單一的、集中的和兼容的，而是多個的、分散的和有一定沖突的。而政策評估必須以政策目標為基礎依據和必要前提，因此有時就面臨很大的困惑。 2、政策影響的廣泛性一項政策的影響往往涉及社會生活的多個層面，其中有預期的影響，也有非預期的影響；有直接的影響，也有間接的影響；有即時的影響，也有長遠的影響；有實質性影響，也有非實質性影響。在這些影響中，不僅有些因素難以測定或根本無法測定，而且各種影響因素也往往難以用同一個計量標準進行衡量，因此，帶給政策評估一定的障礙，同

9、時也使一些人容易為自己的評估失誤找到一些冠冕堂皇的理由。3、政策資源的混合和相關政策的重疊政策并不是孤立存在的，往往有多個政策在同一領域同時發揮著作用，這樣就產生了兩個問題，即政策資源的混合和相關政策的重疊。政策資源的混合是指投入不同政策的資源，彼此交織在一起，很難分清某項資源的支出究竟應該屬于哪一個政策，或每項政策的總投入是多少。政策資源的混合使政策成本難以核定，而要測定某項政策的效益就更無從下手了。政策的重疊是指針對相同或相似的政策問題和政策目標群體，不同的機構或部門分別制定并執行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項政策的實際效果從總體變化中提煉出來。有時，不同的政策之間缺

10、乏協調，甚至相互干擾，使得區分政策效果的工作就更加難以進行。4、政策問題的復雜性 政策一般都是針對解決政策問題發布和實施的，而政策問題往往牽涉非常復雜的因素，帶有很大的不確定性。一個問題經常包含另一個問題，而其又可能是其他問題的一部分，問題之間關系交錯，分析起來具有相當的難度，這就給政策評估工作帶來很大的障礙。如行賄受賄問題。社會治安問題、環境保護問題、人口控制問題，等等。5、政策主體相關人員的抵制 政策評估必然涉及政策主體的行為評判，所以會受到來自政策主體的一定干擾。一些人會尋找各種各樣的借口，通過不同的渠道，力圖影響政策評估的結果。當政策評估的結果可能會出現對其不利的影響時，來自政策主體的

11、反對之聲可能非常強烈。 對于不利的評估結果，他們可以找到很多的口實，正如托馬斯戴伊在理解公共政策一書中所指出的那樣，他們反對政策評估的理由可以歸納為以下幾點：（1）政策影響是一個長期過程（政策存在震蕩效應），不能在目前就妄下斷言；（2）政策的影響在本質上是廣泛而普遍的，任何單一的標準都不足以判斷政策目標是否真正實現； （3）政策的影響又是非常精細的，用簡單概括的量化表格和統計數據根本無法認定它的結果； （4）政策效果之所以不明顯，主要是因為投入的政策資源不夠； （5）政策的積極影響未被真正發現，這是因為評估方法采用不當所致，絕非政策本身有問題，等等。三、政策評估的模式 1目標達成模式2附帶效果

12、模式3無目標模式4綜合模式5顧客導向模式6利益相關者模式7經濟模式8職業化模式 第三節 公共政策評估的方法一、公共政策評估方法的演進 1、第一階段：從1910年至第二次世界大戰時期，這一時期評估方法的標志是“測量 (Measurement)”； 2、第二階段：從第二次世界大戰至1963年，這一時期的評估方法的標志是“描述 (Description)”； 3、第三階段：從1963年至1975年，這一時期評估方法的標志是“判斷 (Judgments)”； 4、第四階段：從1975年以后，這一時期評估方法的標志是“回應的一建構性評估” (The Responsive Constructivist E

13、valuation)。 二、公共政策評估的基本方法公共政策評估的方法是政策評估賴以完成某一系列過程和實現其目標的手段，是政策評估系統的一個有機組成部分。（一）定量評估、定性評估以及定量定性結合評估方法（二）對比評估方法（三）實驗法（四）影子控制法 （一）以是否可量化為標準分為：定量評估方法、定性評估方法與定量定性評估方法定量評估方法：評估人員能夠通過客觀的指標反映一定的比例關系。定性評估方法：評估人員的自身判斷價值和主觀意愿作為評估標準彌補了客觀指標量花的不足。定量定性評估方法：在評估活動中把定量評估指標與定性評估指標，按照一定的權重擬合形成綜合評估結果。（二）對比評估方法 1.“前后”對比評

14、估方法 2.“目標與結果”對比評估方法 3.“始終”對比評估方法 4.“始中”對比評估方法 5.“有無”評估方法（三）實驗法1、實驗評估 2、準實驗評估（四）影子控制法1、專家判斷法 2、管理者判斷法3、對象評定法政策評估結果的處理方式1、政策方案調整；2、政策方案延續；3、政策方案終止；4、政策方案重組。 公共政策過程圖我國政策評估的現狀：（1）評估者缺乏對政策評估的科學認識和認真態度；（2）評估標準以價值判斷為主，評估方法以定性分析 為主；（3）缺乏獨立的政策評估組織；（4）評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的 評估；（5）資料和評估經費的欠缺；（6）公眾未能廣泛參與政策評估。第四節

15、公共政策的監控政策監控是為了實現政策的合法化與保證政策的有效執行而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督與控制的過程，其目的在于保證政策系統的順利運行，提高政策制定與執行的質量，促進既定政策目標的實現和提高政策效率。一、政策監控概述 （一）政策監控的含義1、政策監控政策監控是政策監督與政策控制的合稱，是為了實現政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督與控制的過程，其目的在于保證政策系統的順利運行，提高政策制定與執行的質量，促進既定政策目標的實現和提高政策效率。2、政策監控的特征（1）特定的主體，即從事監控活動的個人、團體和組織，它是一般政策主體的有機

16、組成部分，由立法機關、行政機關、司法機關、政黨系統、利益集團、大眾傳媒以及人民群眾等所組成；（2）特定的客體，即政策系統及其運行；（3）政策監控表現為一個活動過程，而不是一個孤立的活動環節，它是由監督、控制和調整等功能活動所成的動態過程；（4）政策監控具有目標指向，即保證政策系統的順利運行，提高公共政策的制定和執行質量，促進現實政策目標的實現，提高政策效率。 （二）政策監控的分類政策監控是一種多樣化的活動，可以從不同角度對政策監控進行分類：1、按照政策監控在政策過程的所處不同階段，可分為政策制定監控、政策執行監控、政策評估監控和政策終結監控四種；2、按照政策監控的時間的不同分布分類，可分為事前

17、監控、事中監控和事后監控三種；3、按照政策監控的層次分類，可分為自我監控、逐級監控和越級監控三種；4、按政策監控的主體分類，可分為立法機關的政策監控、行政機關的政策監控、司法機關的政策監控、政黨系統的政策監控、利益集團的政策監控、公眾和大眾傳媒的政策監控。（三）公共政策監控機制1、立法機關對政策的監控2、司法機關對政策的監控3、行政機關對政策的監控4、政黨系統對政策的監控5、利益集團對政策的監控6、公眾和大眾傳媒的政策監控1、立法機關對政策的監控立法機關不僅是最重要的政策制定主體，同時也是最重要的政策監控主體之一。立法機關政策監控的活動內容及其方式包括：（l）依靠法律監控公共政策；（2）聽取和

18、審議預算、決策、立項等，對公共政策的內容、規模、方向等加以監控；（3）通過人事任免來影響和監控公共政策；（4）以質詢和請問等方式對公共政策加以監控；（5）通過視察、檢查和組成針對特定問題的調查委員會而對政府的政策及其執行情況進行監督。 2、司法機關對政策的監控司法機關的職責與使命在于通過嚴格執法以維護法律的尊嚴。司法機關對公共政策的監控主要表現在以下幾個方面：（l）依法裁定公共政策的制定程序與原則是否合法；（2）依法裁定公共政策的內容是否合法；（3）依法監督政策的執行是否合法。3、行政機關對政策的監控由行政機關實施的政策監控是一種縱向的監控，主要是上級主管機關對下級執行機關工作的指示、檢查、布置、督促等。主要采取兩種形式：一是行政管理機關的監控；二是專門行政監督機關的監控，即行政監察。4、政黨系統對政策的監控政黨系統在西方可以簡明地劃分為執政黨和在野黨兩大部分，其中起主要作用的是執政黨。執政黨的政策監控大都采用以下幾種方式：（1）將自己的成員選入立法機關，通過影響立法來影響并監控公共政策的制定；（2）通過將自己的成員列入各級政府機關及政府各部門中以影響政策的實施；（3）動用從黨紀