1、“社保審計 ”的歷史使命及其 “四個轉變 ”（ 一）幾年來， 媒體對 “審計風暴” 的報道已成為一個重要看點，成為社會各界街頭巷議的一個重要話題，審計署的重要性和出鏡率日益受到關注和好評：提起國家審計署，人們自然會聯想到對國家機關及其財政性資金審計中出現的 “問題資金 ” ， 想到上海社保案之后對社保基金大規模審計中出現的擠占挪用和貪污腐敗問題。但是，國家審計署向全社會公布了全國五項基本保險基金年平均收益率不到 2。 對保險基金投資收益率的官方統計社會各界是非常需要的，當然也是非常敏感的；2%這個數據似乎是多年來國內權威機構首次官方公布社保五險基金的收益率，它使人們進一步想到了審計在完善社保制

2、度改革進程中所應該發揮的作用。一、審計部門應對社保進行全程審計審計署發布保險基金的收益率，這是一個重要里程碑。它說明，審計署從此將擔負起社保基金收益率統計和發布的使命；它還標志著，除了社保基金的安全性和完整性、擠占挪用和貪污腐敗以外，審計范圍和內容將會延伸下去，至少還應包括社保基金的運用效率、資金貶值等隱性損失指標，進而還應對保險基金的運營全過程進行全程審計。所謂 “全程審計 ” ， 應當包括五險基金的歸集征繳、 投資運營、 待遇支付等三個主要環節。第一， 五險繳費的歸集征繳是社保制度的 “入口 ”。 我國五險繳費的歸集征繳體制是 “雙重征繳 ”，即根據 1999 年的征繳 “條例 ”，省級地

3、方政府根據情況可以選擇稅務部門，也可選擇社保部門。在目前繳費收入的比例中，稅務與社保歸集征繳的比例大約是各占一半左右。這種征繳體制的復雜性導致社保基金資金流的 “入口” 比任何國家都顯得“亂 ” ， 在兩個部門的銜接過程當中，信息損失和誤差較大，賬戶不符的情況比例很高，個人賬戶記實記清存在較大困難。此外，靈活就業參保人員比例與日劇增，勞動關系日趨復雜，這就為參保人登記、資金的歸集征繳等帶來較大困難，對稅務和社保部門的配合提出了更高的要求，審計部門對資金歸集征繳進行審計等于是將資金安全性與完整性的關口 “前移 ”了，對參保人來說無疑是一個福音。第二，五險基金的投資運營是社保制度的關鍵。來自參保人

4、繳費收入的保險基金是一支特殊的公共基金，因為它牽動每個社會成員的切身利益，帶有很強的社會性，因此，其運用效率和貶值風險應納入到審計范疇之內。由于統籌層次低，五險基金往往容易被地方政府視為一個普通的地方性基金、 部門性基金或政府性基金， 這顯然是一種誤解。從國際實踐來看，許多國家都將來自繳費的保險基金納入到審計的范疇，將之視為財政性資金來對待，甚至作為 “第二財政 ”來審計。因此，保險基金的投資效率、貶值風險自然應當包括在審計范疇之內。審計系統對投資運營過程及其結果進行審計和評估具有獨特的優勢和效果。在全國 2000 多個統籌單位里， 五險基金的管理被分割在不同的行政單位中，形成了上萬個管理主體

5、，地方政府對其具有很大的影響力，審計部門依法對其審計可以加強地方社保部門管理基金的執行力和權威性，并且，審計部門自上而下自成體系，管理規范，手段先進，紀律性強，不僅有能力對其運營過程和運營結果進行監管，而且作為 “第三人”具有較強的公信力和透明度。審計部門作為 “第三人 ”對投資結果進行監管， 有利于加快投資體制改革的步伐，有利于市場化投資的監管力度。眾所周知，保險基金的投資渠道單一是導致投資收益率低下的主要原因。既然市場化投資是大趨勢，那么，一旦放松投資政策，允許保險基金進行市場化的投資，其投資運營的監管過程就將復雜起來，工作量將會成倍增加，僅憑社保監管部門目前的規模難以完全承擔起來。審計部

6、門對投資進行跟蹤審計，其結果將會更為準確可靠，對投資體制的改革將會發揮較大的促進作用， 有利于保險基金的保值增值。 很顯然2%的收益率無異于貶值。從某個角度講，投資運用無效、收益率低下、資金貶值等造成的隱性損失也需要揭露，也需要社會監督，更需要評估。第三， 五險基金的待遇發放是社保制度的 “終端 ”。 待遇支付位于社保制度流程的末端，是社保基金資金流的終點，是社會保險制度的目的，關乎參保人的切身利益和和諧社會的關鍵。審計部門對待遇支付環節進行審計，將有利于保障參保人的合法權益，有利于揭露和查處在資金分配和支付等方面出現的諸如： 擅自提高社保門檻、 降低保障水平、欠發社保資金、隨意克扣、優親厚友

7、等問題，有利于督促和糾正 “亂作為 ”、 “不作為 ”和 “慢作為 ”的錯誤行為，有利于維護社會公正。二、專業化的社保審計符合國民利益和世界發展潮流審計既是國家綜合經濟的監督部門，又是社會保障監管體系的重要組成部分，還是社保基金監管體系的協同部門，肩負著維護社保基金安全、促進社會公平、保障人民群眾利益、推動建立和完善城鄉一體社 會保障制度的神圣使命。審計系統應順應歷史的潮流，適應社保改革的需要，建立專門的 “社保審計 ”業務規范，實現 “四個轉變” ：從目前臨時的單項審計向常規的全程審計轉變，從運動式的突擊審計向制度化的依法審計轉變，從一般性的財務審計向專業化的業務審計轉變，從社保基金的安全審

8、計向社保制度的效能審計轉變。黨的十七大提出了到 2020年基本建立覆蓋城鄉居民社保體系的戰略目標。這就意味著，隨著社保覆蓋面的擴大，參保人數增加的速率將年均達到10%左右，到2020 年五險參保人數合計將高達37 億人次，是世界最大的社保體系；僅以基本養老保險為例，制度覆蓋人口將達7.5億人，其中退休金領取者1.34 億（城鎮 0.64億，農村 0.7億） ，繳費者6.16億（城鎮 3.58億， 農村 2.57 億） ； 即使費率按20%測算的話，2020年當年制度繳費收入也將高達2.6萬億元， 支出 1 萬億元， 歷年滾存結余大致將達8萬億元，占當年GDP的13%左右。五險覆蓋人數如此之多，

9、資金規模如此之大，情況如此之復雜，這對全國只有13 萬人的社保經辦機構來說是一個嚴峻挑戰，需要強大的外部審計予以協同共管和專業化的社保審計機制予以配合，以確保制度流程的準確性，為參保人提供良好的服務質量。建立社會保障審計協同監管機制和專業化的社保審計體系，既符合我國目前協同監管體制的目標，又符合社保制度迅速發展的客觀需要，還符合世界各國社保制度監督管理的大趨勢，因為它有兩個優勢，第一，審計憑借本部門的資源優勢和專業技能對制度收入和支出進行監督管理，可減少管理成本，提高科學管理水平。第二，審計與其他部門相互制約，可增加制度運行的透明度，提高保險基金的治理水平，在保障基金安全的同時有助于提高其市場價值，提高預測和精算的準確性，按時準確發布的年度報告可接受全社會的監督。很多國家都將審計部門作為其外部審計和加強管理的重要手段。例如，馬來西亞國家審計署對其第一支柱 “雇員公積金”賬目擔負著外部審計使命， 其主要任務是檢查其合規性，防止違法行為。英國 國家保險基金（NIF）監 督體制是專業化管理的一個樣板。國家保險基金（NIF）的協同監督體系由六個政府部門