1、調研報告：關于食品小作坊和食品攤販管理立法現狀分析、存在問題及對策建議前言：目前，我省食品小作坊和食品攤販數量眾多、分布廣散，生產經營條件比較簡單，衛生環境狀況較差，從業人員素質整體偏低，食品安全意識薄弱，生產經營過程控制能力不強，季節性、流動性和隱蔽性生產經營比例較高，存在較為嚴峻的食品安全問題，是食品安全監管難點之一。我省現正在制定江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例（下稱條例）。值此之際，圍繞條例制定中食品安全工作的五個重要制度設計問題，筆者做了深入調查研究，形成本調研報告，并提出了相應建議，以期對立法有所幫助。一、如何定義食品小作坊對于食品小作坊的含義，目前法律、行政法規均未作規定，不同

2、省份對其規定存在很大差異，省內對其界定也存在較大分歧。參考國家推薦性食品安全標準食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）、已出臺食品小作坊管理法規或規章的16個外省份（下稱16個兄弟省份，詳見附錄部分）和省內關于食品小作坊的規定，綜合考慮到食品小作坊具有“小”（規模小型化）、“作坊”（場所固定化、生產簡單化）、“食品安全保障控制水平較低”（不適合從事工藝復雜、過程控制困難的食品生產）、達不到國家規定的食品生產許可條件、其常規形態主要是但又不限于個體工商戶（也可能系個人合伙、一人有限公司和個人獨資企業）等特點，以及無法精準確定其規模大小、從業人員數量（食品生產許可制

3、度中也未規定相對人應達到的規模大小和從業人員數量），限制其生產加工的食品（下稱小作坊食品）的銷售不符合市場經濟要求，國家并未禁止其生產加工預包裝食品，現做現賣也是其常見的經營方式，其事實上生產地方特色傳統食品等情況，建議在條例中將食品小作坊定義為“有固定生產加工場所、生產規模較小、從業人員較少、生產條件和工藝技術比較簡單，達不到國家規定的食品生產許可要求，從事傳統、特色食品生產加工活動的生產經營者（不包括食用農產品生產者）”。二、是否需實行食品小作坊許可制度省內，省質監局在蘇質監發2011207號文件中即要求各級質監部門“對轄區內食品小作坊進行基本條件核查，符合要求的給予備案，建立檔案，納入監

4、管；不符合要求的，限期整改；拒不整改或整改仍達不到要求的，報地方政府予以處置”；南京、宿遷、無錫、徐州、南通、淮安、鎮江等大部分市和射陽、響水、昆山、張家港等縣（市）都在對食品小作坊實行許可制度。盡管它們使用的名稱不一，或是登記、生產核準、核查備案，或是準入檢查、核準備案，但其實質均為許可（依據行政許可法的規定，省內多地對食品小作坊實行許可制度的做法并不具有合法性，這也凸顯了制定條例的迫切性）。省外，16個兄弟省份對食品小作坊的設立也都規定了類似的許可制度（它們使用的名稱也不同，或是許可、生產加工核準、準許生產、生產許可，或是登記、備案）。綜合考慮以下因素，建議在條例中規定我省對食品小作坊實行

5、許可制度：1.當前我國食品安全問題比較突出，社會高度關注食品安全，國家總體上對食品生產經營實行許可制度，省內外大部分地區均對食品小作坊采取許可制度；2.食品小作坊存在許多問題，不對其設立準入門檻，難以保證其產品安全；3.如不對食品小作坊實行許可制度，可能導致小食品生產許可企業為了規避監管而轉成食品小作坊；4.實行許可制度，可以較快地促進多數食品小作坊提高食品安全水平，取締部分生產條件較差的食品小作坊。但為區別于食品生產許可制度，建議對食品小作坊許可制度使用“登記”的稱謂，并比照食品安全法中規定的食品生產許可條件降低食品小作坊的登記條件。三、關于小作坊食品目錄管理方式的選擇我省和16個兄弟省份均

6、對小作坊食品品種實行目錄管理，但該管理有兩種方式：正面清單管理（列舉允許生產加工的食品目錄）和負面清單管理（列出禁止生產加工的食品目錄）。省內對未來我省采取何種管理方式分歧很大。持正面清單管理者認為：1.近年來我省采取的正面清單管理方式運行良好；2.部分食品尤其是各地特色傳統食品并不在國家28類食品分類目錄之中，并且食品種類處在發展變化之中，對這類食品采取正面清單管理，可作為食品生產許可的一個有效補充；3.若實行負面清單管理，按照“法無禁止即可為”的法治規則，食品小作坊和食品生產許可企業均可以生產負面清單以外的食品，這對后者不公平，不利于行業良性發展。持負面清單管理者認為：1.食品小作坊安全控

7、制能力偏低，為保證其產品安全，有必要禁止其生產加工高風險食品；2.制定正面清單難以概全種類繁多的小作坊食品品種，不利于食品小作坊生產經營自由的實現和市場經濟發展，限制了食品小作坊在豐富食品種類、滿足不同消費群體需求、解決城鄉居民就業、傳承美食工藝等方面做出貢獻；3.實行負面清單管理符合國家簡政放權的形勢需要和大力推進大眾創業、萬眾創新的政策要求。還有人主張實行混合管理方式，即在條例中先規定禁止食品小作坊生產的食品品種，再授權各地根據當地實際制定允許食品小作坊生產的低風險食品品種目錄。綜合上述三種意見，考慮到實行正面清單管理存在“掛一漏萬”的可能性，不利于食品生產的創新與發展；混合管理方式缺乏可

8、操作性，極可能造成執法者的恣意執法，不利于維護相對人的合法權益，故建議在條例中明確我省對小作坊食品品種實行負面清單管理。具體可在條例中先規定全省范圍內禁止食品小作坊生產的食品品種，再授權設區的市、縣政府結合當地實際制定其他需要禁止食品小作坊生產的食品品種目錄，并適時調整公布。四、是否應限制小作坊食品的銷售范圍對于這一問題，有兩種意見：一種意見認為，小作坊食品出坊銷售幾乎都未經檢驗，存在較大的安全風險，如不限制其銷售，對食品生產許可企業不公平，且我省和部分外省已對其銷售范圍作了限定，故應限制其銷售范圍，將其風險控制在一定區域內。并且，小作坊食品不應進入商場超市、大型餐飲服務企業和集體食堂。另一種

9、意見認為，食品小作坊盡管規模小、生產條件簡單，但其同樣應遵守食品安全規定，其產品同樣需要符合安全要求；由于對小作坊食品實行負面清單管理，食品小作坊生產高風險食品的活動已被排除在外，由此產生的產品安全風險已降低；限制小作坊食品的銷售不利于食品小作坊做大做強、轉型升級，也與“互聯網+”的發展趨勢相悖，故不應限制小作坊食品的銷售范圍。綜合考慮第二種意見更為可行。因為：1.制定條例的一個主要目的在于規范食品小作坊的生產加工行為，使其產品安全，只要小作坊食品符合安全要求，就沒有理由限制其銷售范圍；2.食品小作坊在生產加工前應經登記（許可），登記后按照準許的食品種類進行生產加工，銷售產品是其應有的經營權利

10、和自由；3.在如今“互聯網+”時代，限制小作坊食品的銷售范圍實際上難以執行，反而會影響條例的權威性；4.不限制小作坊食品的銷售可以增進食品生產加工領域整體競爭活力，通過市場競爭機制淘汰低水平的食品生產者；5.食品安全法第五十三條第一款、第一百二十六條第一款第（三）項等要求食品經營者采購食品應當查驗供貨者的許可證、食品合格證明及相應的法律責任規定已可對小作坊食品進入商場超市等食品經營環節的安全風險形成規制。為既能防范小作坊食品安全風險，又能使其銷售符合市場經濟要求，建議在條例中規定生產加工包裝食品的食品小作坊應當在其包裝上標明“小作坊食品”字樣，以便市場和消費者自行選擇，并規定“食品小作坊向商場

11、超市、大型餐飲服務企業和集體食堂銷售其生產加工的食品，應當提供其登記證和食品檢驗合格證明文件”。五、食品攤販監管主要思路設計結合省政府辦公廳關于進一步加強食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理的意見（蘇政辦發2011101號）中的有關要求和省內已將生產、流通、消費環節食品安全監管統一歸口至食品藥品監管部門（縣級為市場監管局，加掛食品藥品監管局牌子）的實際，根據食品安全法中的有關規定，借鑒省外的規定做法，建議條例在規定食品藥品監管部門負責對食品攤販經營食品的安全實施監管（食品安全法第三十六條中已明確規定）的同時，對監管食品攤販的其他主要職責分工規定如下：（一）縣級和鄉鎮政府應當根據實際需要，按照方

12、便群眾、合理布局的原則，在征求公眾意見后，依法劃定區域（含路段、點，下同）和時段供食品攤販經營，并向社會公布。理由：國家鼓勵和支持食品攤販“進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營，或者在指定的臨時經營區域、時段經營”（食品安全法第三十六條中規定）。不管是從省內還是從省外來看，劃定區域、時段供食品攤販經營都是一種趨勢和方便加強食品攤販監管的方法。在省內各城區，均是由城管等部門依據江蘇省城市市容和環境衛生管理條例、江蘇省城市容貌標準等規定，通過劃定臨時占道區域、設置臨時便民疏導點和亭棚等方式來固化食品攤販。大部分外省也對食品攤販實行劃定場所（區域）、時段經營的方式。對違反者，陜西、內蒙古、山西、黑龍

13、江、浙江、北京、重慶等省份還規定了法律責任。城管部門管轄不到縣級政府所在地的鎮之外的鄉鎮，城管部門系本級政府組成部門，縣級、鄉鎮政府本就依法負有城鄉建設規劃職責，食品攤販經營區域的劃定須要政府統籌安排才能得到落實。（二）鄉鎮政府、街道辦負責對進入劃定區域的食品攤販進行備案、制作食品攤販經營信息公示卡，并及時將備案信息通報所在地縣級食品藥品監管部門、城管部門。理由：為及時掌握食品攤販有關信息，方便監管，有必要對食品攤販實行備案管理，并發放食品攤販經營信息公示卡。省內，泰州、宿遷兩市明確對餐飲攤販實行備案管理，但兩市規定的餐飲攤販備案部門不同：前者是食品藥品監管部門（指導鄉鎮政府、街道辦做好備案管

14、理具體工作），后者是鄉鎮政府、街道辦（社區）。省外，16個兄弟省份對食品攤販市場準入的規定也存在差異。寧夏、浙江、福建未規定食品攤販市場準入制度，其余13個省份均實行食品攤販備案或登記制度；在食品攤販備案或登記部門上，有些省份（廣東、上海、貴州、北京、湖南）規定是鄉鎮政府、街道辦，有些省份（吉林、山西、黑龍江、重慶、河南、河北、內蒙古）規定是食品監管部門，有的省份（陜西）規定是城管部門或市容環衛部門。鑒于我省食品攤販數量眾多，食品藥品監管部門執法力量有限，上述省政府辦公廳文件中已規定鄉鎮政府、街道辦負責協助有關部門做好食品攤販的日常監管工作，很多鄉鎮政府、街道辦已設鎮容管理機構、城管科或類似的

15、機構在管理食品攤販等情況，故建議由鄉鎮政府、街道辦負責食品攤販備案工作。之所以要發放經營信息公示卡，因為現實中，如果食品攤販不出示證件，執法部門就難以執法；要求食品攤販張掛該卡，也便于社會監督。（三）城管部門負責處理違反城市市容和環境衛生管理規定的食品攤販。理由：法律、法規已對違反城市市容和環境衛生規定的食品攤販的處理作了規定，如江蘇省城市市容和環境衛生管理條例第五十條規定：“違反本條例規定，有下列行為之一的，由市容環衛管理部門按照以下規定處理：（三）擅自占用道路、人行過街橋、人行地下過街通道、地鐵通道以及其他公共場地擺攤設點的，責令停止違法行為；繼續違法經營的，可以暫扣其兜售的物品及其裝盛器具，處以二十元以上二百元以下罰款