1、第一章導論1.1公共管理學概述1.1.1公共管理的含義公共管理學公共管理學是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。1.1.2公共管理學的概念范疇1.1.2.1公共管理與公共行政（1）公共管理學是公共行政的一個分支學派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執行的理論派別。（2）它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內容與范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別：（1）公共行政更加重視“設計”，公共管理則更加重視

2、實現公共行政目標的具體“運作”過程；（2）公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的，經濟的手段；（3）公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。1.1.2.2公共管理與公共產品公共產品為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。1.1.2.3公共管理與公共政策公共政策是指擁有合法權威的包括立法機關、行政機關、司法機關在內的政府，以及由它們授權的

3、有關機構或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據，通常可以表現為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。公共政策與公共管理的區別：（1）公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規則，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發展創造必需的環境，是人們生活的一種外在條件。（2）公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現公共利益。公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公

4、共管理的必要前提。第二，公共政策具有一定的公共管理職能。第三，公共管理是實現公共政策的基本途徑。第四，在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。1.1.2.4公共管理與工商企業管理公共管理與工商企業管理之間存在著相通之處：都必須履行包括計劃、組織、指揮、協調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。公共管理與工商企業管理之間區別主要表現在：管理性質的不同與工商企業管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。公共管理與工商企業管理的使命不同公共管理以服務公眾、實現公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業管

5、理以營利為目的。效率意識的強弱不同公共管理所需經費大部分來自于公共財政預算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本效益的觀念和意識差；工商企業運作的經費來源于本企業的生產所得，以獲得更多的企業利潤為動機，成本效益的觀念和意識強。責任的性質、范圍不同與工商企業管理相比，公共管理更強調公共責任、社會責任。在工商企業管理中，權威和責任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規模和復雜性、對官僚機構加以政治控制的要求、對一致性和協調的尋求等因素導致了責任機制的擴散，這種擴散加深并復雜化了公共決策的過程。管理的廣泛性、復雜性的程度不同就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管

6、理系統比私人組織中的人事管理系統要復雜和嚴格得多。1.1.2.5公共治理與善治公共管理學的研究對象1.2.1公共管理的興起1.2.1.1公共行政的反思1.2.1.2公共管理的產生1.2.2公共管理學的研究對象1.2.2.1確定研究對象的基本思路公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。1.2.2.2公共行政學的研究對象與體系1.2.2.3公共管理學的理論體系1.2.2.4公共管理學的學科特征公共管理

7、學的學科特征主要表現為：（1）研究對象與范圍的特征（2）跨學科和綜合性的特點（3）具體研究問題的特征（4）公共管理學既是實證的，又是規范的（5）更具現實性1.3公共管理學的研究途徑和方法1.3.1公共管理學的研究途徑美國著名學者波齊曼認為，公共管理學研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業管理途徑（B途徑）。P途徑強調的是與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關。P途徑的公共管理如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。B

8、途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：第一，偏愛企業管理的原則第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調對公共管理的過程進行管理第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法P途徑和B途徑之間的共同之處：（1）它們的眼光并不局限于行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外部環境的關系上；（2）它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經驗性的材料。1.3.2公共管理學研究方法公共管理學的基本研究方法有：1.實踐抽象法對管理實踐進行總結、概括和抽象，以獲得新的

9、公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。實體分析法公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發展的前提條件及其與環境的關系，從而獲得對這一實體活動的條件和規律等的認識。實驗法在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經驗。系統分析法公共管理學中使用系統分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統及其與社會環境的關系；鼓勵對公共管理系統地各個組成部分、公共

10、管理過程的各個環節進行同時的研究；引導人們注重這一系統的結構、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領域。比較分析法公共管理學中的比較分析要求研究者對不同國家或地區的公共管理系統及過程加以比較，要求對同一國家或地區在不同歷史時期的公共管理系統及過程加以比較，從中既找到公共行政學的一般的或普遍的理論，又發現各國家或地區在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學的理論及方法理論體系。多學科交叉式的綜合研究方式這種研究方式強調各學科之間理論與方法的互補，運用各學科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。7.案例分析法案例分析的要點是對已經發生的公共管理實踐，分析者盡可

11、能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關的情況，力圖再現與事件相關的當事人的觀點、所處的環境，供讀者評判。第2章公共管理的理論發展公共行政理論的演進2.1.1公共行政理論的初創2.1.1.1威爾遜的“政治行政”二分法“政治行政”二分法威爾遜提出應在對政治與行政這兩個概念進行正確區分的基礎上將公共行政理論從政治學中分離出來，進行專門的研究。2.1.1.2韋伯的官僚制理論韋伯認為，“官僚制”具有以下基本特征：（1）合理的分工。（2）層級節制的權力體系。（3）依照規程辦事的運作機制。（4）形式正規的決策文書。（5）組織管理的非人格化。（6）適應工作需要的專業培訓機制。（7

12、）合理合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科學管理理論2.1.2公共行政理論的建構2.1.2.1懷特的系統化行政理論古利克和厄威克的科學化公共行政原則厄威克認為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性：（1）目標原則。（2）人員與組織結構相適應的原則。（3）“一人管理”原則。（4）“專業參謀和一般參謀”共存的原則（5）“授權”原則。（6）“責權相符”原則。（7）明確性原則。（8）“控制幅度”原則。2.1.2.3福萊特的動態化公共行政理論2.1.3公共行政理論的轉型2.1.3.1西蒙的批評與公共政策學派的出現沃爾多的批評與新公共行政學的勃興“新公共行政學”是相對于“傳統公共行政學”而言的，

13、它是西方行政學界為了回應20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續出現的一系列社會、經濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統公共行政理論面臨的嚴峻挑戰而形成的一個運用全新的研究方法并且強調以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。“新公共行政學”包括以下基本內容：（1）對傳統公共行政學“效率至上”觀的反思和批判。（2）對社會公平價值觀的提倡。（3）對傳統“政治行政”二分法的突破。（4）對動態、開放組織觀的強調。現代公共管理理論的發展2.2.1公共選擇理論2.2.1.1經濟人的人性假設與公共選擇公共選擇運用經濟學的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。2.2

14、.1.2政府規模擴張與公共選擇帕金森定律揭示了政府機構不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作。”得出的結論：不管政府機構的工作量是否增加，其工作人員和工作機構的數量總會按幾何級數增長。公共選擇理論提出解決問題的主張包括：（1）組織類型的理性選擇。（2）市場機制與個人選擇。（3）分權化。（4）公共服務組織小規模化（5）自由化。2.2.2新公共管理理論“管理主義”是工商企業管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經濟學家意義上的生產力的持續增長；第二，這種生產能力的增長以“管理”功能對勞動力要素和復雜的信

15、息技術、組織技術、物質形態商品的生產技術的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執行和衡量生產力的實質進展方面發揮關鍵作用，商業的成功越來越依賴于高素質和職業化的管理者；第四，為履行“關鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權限”。2.2.3公共治理理論2.2.3.1公共治理理論的興起2.2.3.2治理的涵義治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序和實現公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。2.2.3.3公共治理理論的內容公共治理

16、理論是對作為傳統公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核進行整合的結果，其核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理，其主要內容包括：1）公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。2）公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。3）多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。4）治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理。5）治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理”角色。“元治理”是西方學者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，

17、“元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網絡中的重要功能的另一種表述而已。2.2.4新公共服務理論“新公共服務”指的是關于公共管理在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色一套理念。具體來說，新公共服務理論包括以下幾個方面的基本觀點2.2.4.1政府的職能是服務而不是掌舵2.2.4.2公共利益是目標而非副產品在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性2.2.4.4為公民服務，而不是為顧客服務2.2.4.5責任并不簡單2.2.4.6重視人，而不只是重視生產率2.2.4.7公民權和公共服務比企業家精神更重要第3章公共組織公共組織的性質與結構3.1.1公共組織的內涵3.1.1.1組織與公共組

18、織組織是由兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協調公共利益關系、提供公共服務、管理公共事務、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任。3.1.1.2公共組織的基本要素1、物質要素（1）人員。（2）經費。（3）物資設備。2、精神要素（1）目標。（2）責權結構。（3）人權關系。3.1.1.3公共組織的特征公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現出自己獨具的特征。1、以增進公共利益為目標2、公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權威性3、公共組織受到高度的公共

19、監督4、公共組織的活動具有政治性5、公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難6、公共組織具有一定的獨占性公共組織的獨占性是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。3.1.2公共組織的結構公共組織結構是指公共組織各要素的排列組合方式。3.1.2.1公共組織的縱向結構最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，負責本機關人、財、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優地完成本部門的工作目標。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目

20、標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統。基層公共組織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。優點：（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監督、控制；（3）能發揮各個層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作；（4

21、）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。缺點：（1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難以事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與發展；（3）容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。3.1.2.2公共組織的橫向結構公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種：（1）按業務性質分工。這是指按公共管理的業務性質異同來組成公共組織單位。例如，財政、外交等部門的劃分。優點：符合分工專業化的原則；有利于統一管理業務的方針、政策和法規；體現事權一致的原則，便于協調。缺點：業務事權過于集中，容易形成條條分割，不利于不同業務性質工作之間的合作、協

22、調；分工過細，易造成部門林立；有些業務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。（2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。優點：注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業技術知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節省人力、物力、財力；使公共管理中的重要程序由專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數工作程序則無法獨立出來。（3）按管理對象分工。這是指按公共組織服務的人群、財務為對象進

23、行的部門設置。優點：根據對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要；群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監督。缺點：隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節約；容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯系，可能產生綜合性的工作無人管理的現象；容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙于整體的利益；按服務對象劃分部門往往與按業務性質劃分部門發生重復、交叉關系，可能出現互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。（4）按地區分工。3.1.2.3公共組織的主要結構形式記黎民那本書，更加簡明扼要3.1.3公共組織的類型3.1.3.1公共組織的基本類型1、政府組織廣義

24、的政府組織是指國家進行階級統治和社會管理的組織，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機構體系。狹義的政府則僅僅是指國家的行政機關。2、非營利組織以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權力的公共組織。3、準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權等行使一定的行政權力或通過所具有的公共權威管理公共事務，對公共事務的管理具有一定強制性的公共組織。3.2非營利組織3.2.1非營利組織的特征與分類3.2.1.1非營利組織的特征薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織：（1）正式組織性。（2）

25、非政府性。（3）非利潤分配性。（4）自主管理性。（5）志愿性。（6）公共性。3.2.1.2非營利組織的“非分配性約束非分配性約束是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進一步發展提供資金3.2.1.3非營利組織的分類中國非營利組織的分類：（1）已登記非營利組織。社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。民辦非企業是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公

26、民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。（2）未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉登記的非營利組織。非營利組織是公共管理主體的必要組成部分非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者非營利組織能提高公共物品的供給效率非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求當代中國公共管理中的非營利組織3.2.3.1我國非營利組織的興起3.2.3.2我國非營利組織發展存在的問題1、非營利組織自身存在的問題（1）身份不清。（2）非營利組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性和規范性。2、由與非營利組織相關的政策、法律和

27、管理等構成的外在環境問題（1）對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監督管理脫節、重登記而忽視過程監督的現象。（2）法制薄弱。我國非營利組織改革發展的基本取向1、大力培育非營利組織大力培育非營利組織主要應抓好兩項工作：第一，在社會領域推進“政社分開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的資助。2、加強對非營利組織的監督管理加強對非營利組織的監督管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關非營利組織尤其是其活動的法律法規。第二，在逐步完善有關法律法規的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，強化監督管理，強化各種法律規范的實施和監督，特別是對非營利組織運行的規范化及質量、政府資金使用情況

28、進行監督。3.3事業單位3.3.1事業單位的含義與特征3.3.1.1事業單位的含義事業單位是指手國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算，主要提供非物質生產和勞務服務的社會組織。3.3.1.2事業單位的基本特征我國與計劃經濟體制相適應的事業單位管理體制，具有如下的基本特征：（1）事業單位活動的非經濟性和政治性。（2）事業由政府主辦并主管。（3）事業單位經費由公共財政供給。（4）整個事業單位系統具有行政性。3.3.2事業單位改革3.3.2.1事業單位改革的必要性1）事業單位規模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解。2）社會效益不高。3）與經濟建設結合不

29、緊密。3.3.2.2事業單位改革發展的目標取向（1）事業單位的社會化。有兩層基本含義，即社會公共事業社會辦和事業單位的資源配置與服務社會化。（2）事業單位運行的法制化和民主化。事業單位改革的基本原則和分類改革（1）實行政事分開。第一，實行職責分開。第二，實行管理方式及手段的分開。（2）實行事業單位的分類改革。第一，具有準政府組織性質的事業單位。第二，具有一定經濟效益的公益性的事業單位。第三，具有生產經營性和能力的事業單位。3.4公共組織的變革3.4.1科層制組織與反思3.4.1.1科層制組織的基本特征科層制組織的基本特征包括：1.專門化2.等級制3.規則化4.非人格化5.技術化6.公、私分明化

30、3.4.1.2科層制方法的主要內容科層制方法的主要內容是：1.組織標準化為了完成繁重負責的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業化。第二，工作指標化。第三，人員統一化。2.工作秩序化秩序是一切組織存在和發展的基礎。科層制管理方法強調在公共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切配合，形成一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統組織的雜亂無章。3.管理規范化科層制管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一

31、切認為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。第二，對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規則和紀律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。第四，精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。3.4.1.3傳統科層制組織的缺陷與困境傳統科層制組織的缺陷傳統科層制組織的缺陷主要表現為：（1）科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉。（2）采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。（3

32、）排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規，得過且過，不負責任。（4）依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。傳統科層制組織面臨的困境科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現如下：（1）從組織環境來看，政府組織的“內環境”與“外環境”均發生了急劇的、復雜的和不可預料的變化：一是科層制所弘揚的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術的普遍運用對個性的壓制產生的非人格化與當代人們所渴求的個性的自由解放及對民主的追求產生了尖銳的矛盾。二是信息技術的高速法杖使得經濟和社會的節奏加快，陳舊的層級管理和控制系統、照章辦事

33、循規蹈矩的傳統方式已無法適應越來越普遍的社會動態因素對政府的職能要求。三是全球化的趨勢使國內外的聯系日益緊密，相對封閉的科層制組織建構與建立在主題交往、文化多元基礎上的新時代格格不入。（2）從組織結構上看，在嚴格的非人格化的金字塔結構中，官員的職位是由上級權力當局任命的，并在公共機關的等級制度系統中實行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要求，普遍具有經濟學預設的“理性經濟人”的特征，他/她在大規模的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業機會。（3）從組織方式上看，行政控制是傳統科層制行政的關鍵。3.4.2公共組織的變革3.4.2.1公共組織變革的目標公共組織變革的目

34、標包括以下三個方面：提高公共組織適應環境的能力公共組織為了生存和發展，要隨環境的變化而變化。公共組織對外在環境的改造里是指在適應外部環境的同時，能動地影響外部環境，推動社會發展。提高公共組織自身的穩定性、協調性這個目標包括兩個方面的內容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個人的關系。提高公共組織的工作績效3.4.2.2公共組織變革的內容組織結構的變革公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執行部門。輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平

35、衡。在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔式的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。公共組織權力關系的變革公共組織全力的關系變革，在對一般事務的管理上是從集權型走向分權型，而在對宏觀事務的管理上是從分權型走向集權型。（1）公共組織向社會組織還權。（2）橫向分權。公共組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力關系并存的狀態轉變。（3）在縱向權力分配上，實行集權與分權互相融合與共存。技術變革在公共組織運作過程中，普及使用網絡化的大容量計算機等現代化設備，通過現代網絡技術實行業務流程再造、業務協同和資源共享，根治傳統組織形態中強調分工所造成的部門分割和官僚

36、主義。產品和服務的變革基于服務對象的需要，持續嘗試發現更好地服務流程和服務方式，為社會提供最低成本、最好品質的產品與服務；或者通過創新公共服務方式，運用公共組織的技能與資源開發新產品與服務，使公共組織更好地滿足顧客的需求。人力資源變革應用在人力資源上的典型變革內容包括：1）投資于訓練與發展活動，讓工作人員獲得新的技術與能力；2）將工作人員社會化，融入組織文化，使其學習到有助于提升組織績效的新常規；3）改革組織的規范與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發創新精神；4）持續改進對多樣化的員工所施工的晉升與獎勵系統；5）對高層管理團隊進行變革，改善組織學習與決策制定。第四章公共領導4.1公共

37、領導概述4.1.1公共領導的含義和特點4.1.1.1領導的含義領導的含義可界定為：領導是領導者在一定環境下，為確定和實現既定目標，對被領導者進行統御和指引的行為過程，它包含了領導、被領導者和環境三個基本要素。4.1.1.2公共領導公共領導的含義公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為確定和實現公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統御和指引的行為過程。（1）公共領導是一個社會組織系統（2）公共領導是一個動態的行為過程。（3）公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動過程。（4）公共領導是權威和公共認可的關系。（5）對公共領導的績效評估存在著較大的困難。公共領導的

38、特點（1）公共領導者賴以發揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門。（2）公共領導職權的公共性、服務性。（3）決策的“公斷性”。（4）公共領導的價值取向是公共利益。公共領導的作用具體來說，公共領導的作用主要表現為：（1）導向、統領的作用（2）影響、表率的作用。（3）協調、溝通的作用。（4）迎接挑戰，引發變革的作用。4.1.2西方領導理論的演進與新發展4.1.2.1西方經典領導理論特質理論以區分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論，就稱為特質理論。行為理論這種理論認為，真正決定一個人成為領導者的因素是他的行為，只有那些行為上表現出既關心工作又關心個人的領導者才是

39、最有效的，同時認為領導行為是可以通過后天的培養和鍛煉得到的。權變理論領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環境等。用一個公式表示就是：領導-f（領導者、被領導者、環境）4.1.2.2西方領導理論的新發展領導魅力理論領導魅力理論是指當下屬發現領導者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于領導者的偉大或杰出的領導能力。交易型和變革型領導理論在變革型領導中，領導幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領導感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務目標充滿期望和熱情。而在交易型領導中，領導的影

40、響力主要來自領導能夠使部署相信貢獻和報償是公平的、合理的，而部署對領導的順服和忠誠也是建立在交換互惠的基礎上的，但不可能產生對任務目標的熱情和支持。4.2公共領導體制4.2.1領導體制的含義和內容4.2.1.1領導體制的含義體制是指國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系制度、方法、形式等的總稱。公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。4.2.1.2領導體制的內容領導結構領導的層次與跨度領導機構中各部門之間的職責與權限劃分領導干部的管理制度4.2.2領導體制的基本類型4.2.2.1首長制和委員會制4.2.2.2集權制和分

41、權制4.2.2.3層級制和職能制4.2.2.4完整制和分離制4.2.3公共管理領導體制改革4.2.3.1我國公共管理領導體制存在的問題領導職能相互混淆領導權力過于集中領導權力的約束滯后公共組織機構高度膨脹用人制度缺乏活力4.2.3.2公共管理領導體制改革的路徑完善領導職能分工，理順各種關系（1）實行黨政分開，改善和加強黨的領導。（2）要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。（3）按照權責相稱原則確定職權體系，理順職權關系。在保證政令統一的前提下，適當下放權力改革組織人事制度，增強黨和國家的活力繼續推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫加強權力制約與監督4.3公共領導方法4.3.1領導方法概

42、述4.3.1.1領導方法的含義領導方法是指領導者配置資源、溝通和協調關系、統籌安排時間、統御和激勵下屬的各種手段與途徑。4.3.1.2領導方法的特征領導方法具有以下特征：（1）領導方法的目的性。（2）領導方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。（3）領導方法的多層次性（4）領導方法的具體相關性（5）領導方法存在動態變異性4.3.2領導協調4.3.2.1領導協調的含義和特點領導協調的含義領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目標，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能產生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀態

43、以實現預定目標，發揮整體最大功效的過程。領導協調的特點（1）平等性（2）互利性（3）結果不確定性4.3.2.2協調的內容和原則領導協調的內容（1）領導工作關系協調領導的工作關系協調主要指領導者對在履行公共領導職能、實現其領導目標的過程中與組織內外相關的人與事在時間與空間上產生的工作關系的協調。（2）領導人際關系協調領導人際關系協調，是以領導活動中涉及的以人際關系為對象和內容的協調。領導協調的原則要做到有效協調，必須遵循以下原則：（1）以人為本（2）客觀公正（3）注重整體（4）求同存異（5）互惠雙贏（6）靈活機動4.3.3領導溝通4.3.3.1領導溝通的含義和作用領導溝通的含義溝通，是為了一個設

44、定的目標，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過程。領導溝通，即領導者為實現其目標，通過一定的領導組織和領導手段實現與組織內外的追隨者、被領導者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標有效協調和實現的過程。領導溝通的作用具體來說，主要有以下三個方面：（1）溝通時科學決策的前提（2）統一思想，提高績效（3）溝通可以改善人際關系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。4.3.3.2實現有效溝通的途徑選擇合理的溝通渠道（1）正式渠道它是組織結構，層次及不同部門之間，上下級之間明文規定的信息與內容傳遞的路徑。（2）非正式渠道它是在非正式組織范圍內或非正式場合進行的溝通。選擇合理

45、的溝通模式，構建信息溝通網絡溝通網絡的五種模式：（1）鏈式溝通（2）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環式溝通（5）Y式溝通。選擇有效的溝通形式（1）口頭形式（2）書面形式（3）非語言形式（4）電子媒介形式4.3.3.3增強領導溝通的方法增強領導溝通的方法：構建暢通的溝通網絡樹立主動溝通的意識創造有利的溝通環境要完善民主監督機制，在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全制度，進一步增強民主監督的實效。注意溝通與信息技術的關系4.3.4領導激勵4.3.4.1激勵的含義激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發人的動機，使人處于亢奮狀態的過程。4.3.4.2激勵的原則有效的激勵應該遵循以下基本原則：

46、物質激勵和精神激勵相結合原則正激勵和負激勵結合原則按需激勵原則差別激勵原則5.公正原則4.3.4.3激勵的方法物質激勵參與激勵目標激勵情感激勵需要激勵榜樣激勵榮譽激勵信息激勵賞識激勵4.4領導能力4.4.1領導能力的內涵及其基本條件4.4.1.1領導力的含義領導能力，就是領導者的個人素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和4.4.1.2發揮領導能力的基本條件發揮領導能力需要有這樣幾個方面的基本條件：領導能力的發揮，必須在一定的環境和組織結構中進行。發揮領導能力，需要領導者明確組織的目標、責任與價值。發揮領導能力，離不開領導者的基本素養。4.4

47、.2領導能力的主要內容4.4.2.1領導的創新能力公共領導創新：就是公共部門為適應公共管理與環境的需要，與時俱進地轉變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結構，業務流程和規范，全面提高公共領導效率，更好地履行政府職責的實踐過程。領導的創新能力主要體現在五個方面：1.廣闊的知識面；2.敏銳的問題意識；3.全新的思想觀念4.良好的精神狀態；5.敢于承擔風險的膽識4.4.2.2領導的戰略思維能力1.戰略思維，作為一種著眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學思維方式和領導藝術。2.領導戰略思維能力的內容（1）戰略洞察力和戰略判斷力（2）戰略分析力與戰略綜合力（3）戰略預見力和戰略創新力（4

48、）戰略統籌力和戰略決斷力領導戰略思維能力的培養4.4.2.3領導的執政能力1.領導執政能力發揮的重要性領導執政能力：領導通過執掌權力，管理公共事務的能力。2.制約領導執政能力發揮的因素領導的執政能力與三個因素有關：（1）政府所具有的強制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的來源領導執政能力所包含的內容4.4.3領導方式4.4.3.1領導方式的含義領導方式，是在特定環境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。4.4.3.2領導方式的類型領導方式大體上有三種類型：1.集權型領導方式2.民主型領導方式放任型領導方式管理學家菲德勒的權變理論，該理論認為，一種具體的領導方式不

49、可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者特點的變化和環境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示：E=f（L,F,S）式中：E領導的有效性；L領導者；F被領導者；S環境；f函數關系。即領導工作受到領導者所處的客觀環境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者特征和環境的函數。第5章公共政策5.1公共政策概述5.1.1公共政策的性質和范疇5.1.1.1不同視角下的公共政策5.1.1.2公共管理視界中的公共政策公共政策的含義和范疇界定如下：第一，公共政策的性質是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區分社會利益需求，協調社會利益矛盾與沖突的方略。第二，公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決

50、策個人外，還包括具體決策機構；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執行等過程中的次級決策主體。第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群眾）。第四，公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經濟政策、財政稅收政策、環境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權限范圍決定了相應決策的范圍。第五，公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導者或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。第六，公共政策的核心是一種選擇。5.1.2公共政策工具5.1.2.1公共政策工具研究的興起5.1.2.2政策工具的類型及其特點依據提供公共物品和公共服務過程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿性、強制性和混合性三種類型。1.自愿性工具自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務完成是在自愿基礎上進行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區、志愿性組織和市場。2.強制性工具強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標個人或組織，后者在響應措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規制、公共企業和直接提供。3.混合性工具混合性政策工具兼有自愿性工具和強制性工