1、第七章 行政行為概述第1頁，共66頁。第七章 行政行為概述本章節將講述行政行為的概念、特征、分類、內容、形式，行政行為的成立要件、合法要件，以及效力規則、瑕疵行為的效力后果等。第2頁，共66頁。下列哪些行為是行政行為：1、公務員進超市購物2、行政機關向公民王某或組織租借辦公用房3、公安機關對違反治安管理行為進行處罰 4、稅務局減免某企業的增值稅5、地震局發布地震預報6、統計局發布統計數據7、公安局對內部民警進行處分的行為否否是是否否嚴格意義上，是內部行政行為第3頁，共66頁。第一節 行政行為的概念、特征和分類一、行政行為的概念行政行為是指具有行政權能的組織通過一定的意思表示，行使行政職權或履行

2、行政職責所實施的、能夠產生法律效果的行為。即行政主體在實施行政管理的活動，行使行政職權的過程中，所作出的具有法律意義的行為。行政行為具有三要素：主體、職權、影響第4頁，共66頁。1、主體要素是行政主體作出的行政行為。不論是行政主體或公務員或依法委托其他組織，均不影響行政行為的性質。行政主體委托其他組織行使的行為，是行政行為法定授權（行政授權）而行使的行為，是行政行為第5頁，共66頁。2、職權要素行政行為應當是運用行政職權所謂的行為，其中包涵著職權的應用。如，行政機關購買辦公用品或租用辦公用房，并沒有運用行政職權，故不是行政行為。 第6頁，共66頁。3、法律要素（影響）行政行為應當是具有法律意義

3、的行為，即對他人的權利義務產生影響。有些行政行為不具有法律意義，如氣象預報、發布統計數字、地震局發布地震預報等行為。這類行為屬于事實行為。第7頁，共66頁。二、行政行為的特征（一）從屬性（合法性）1、行政行為的實施要有法律依據。（服從法律、接受法律監督）2、必在法律規定的時間和空間范圍內實施。（如，行政處罰，發現違法行為立即處罰）3、任何違法、越權行為都是無效或可撤銷的行為。第8頁，共66頁。（二）服務性（公眾服務性）某種程度上，體現了控權論的觀點，認為行政行為不是命令、管理行為，而是一種公眾服務行為。如，行政許可、行政確認、行政給付等體現典型的服務特性；行政處罰、行政強制等是對社會違法行為的

4、糾正方式，目的在于保護社會公共利益，也體現了公眾服務性。第9頁，共66頁。（三）單方性（體現行政主體的單方意志，如，行政許可、行政處罰等體現明顯的單方性）1、行政行為的單方性以執法性為前提。行政行為必須以合法性為前提，依法作出，不可任意而為。2、行政行為有依職權、依申請之分，都具有單方性。依申請的行政行為雖然是應當事人的申請而啟動，但當事人沒有決定權，是否許可還要看行政機關的單方意志。3、行政合同。行政合同以行政主體和相對人的雙方合意為成立要件，這只是行政行為的一種例外。盡管是例外，也還任然存在著明顯的行政主體單方意志。如，國有土地出讓合同，土地管理部門為有效充分利用土地資源與用地人簽訂的合同

5、。第10頁，共66頁。（四）強制性 （行政行為是執行法律的活動，行政相對人必須服從和配合，若不服從，強制執行）1、行政行為的執行，以強制性為后盾。2、行政機關作出的行政行為，是執行法律的活動。法律的強制性體現了行政機關的強制性。第11頁，共66頁。（五）無償性行政行為主體在提供公共服務或要求相對人履行義務時，都不適用民法上的等價有償原則。（行政合同除外） 行政主體實施行政行為是基于公共利益的需求，滿足國家管理的需要而從事的管理服務活動。對于管理的經費，通過國民收入的二次分配稅收的形式上繳給了國家，公民無償地承受了公共負擔，接受行政主體的公共服務也是無償的。第12頁，共66頁。三、行政行為的分類

6、（一）抽象行政行為&具體行政行為（二）內部行政行為&外部行政行為 （三）羈束行政行為&自由裁量行政行為 （四）依職權的行政行為&依申請的行政行為 （五）單方行政行為&雙方行政行為（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為 （七）授益行政行為&負擔行政行為 （八）要式行政行為&不要式行政行為 （九）作為行政行為&不作為行政行為（十）平時行政行為&緊急行政行為（十一）共同行政行為&非共同行政行為 （十二）終局行政行為&非終局行政行為（十三）行政立法、行政執法、行政司法（十四）自為行政行為、授權行政行為、受委托行政行為 第13頁，共66頁。（一）抽象行政行為&具體行政行為 （針對的相對人是否特定）抽

7、象行政行為：具有行政權能的組織針對不特定的行政相對人所作的具有普遍約束力的行政行為。主要是國家行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。如，行政法規、部門規章、地方政府規章和具有普遍約束力的決定、命令。 具體行政行為：具有行政權能的組織針對特定的行政相對人適用行政法規范所作的，只對該特定行政相對人具有約束力的行政行為。具體行政行為直接對特定對象的權利義務發生影響，如，行政處罰、行政征收、行政許可。抽象行政行為不能起訴，具體行政行為可以提起行政訴訟。例：下列哪些是抽象行政行為的成果？A 治安管理處罰條例 （全國人大常委會制定的法律）B 國務院電信條例C 最高人民法院關于適用刑事訴訟

8、法若干問題的解釋 （司法解釋）D 北京市政府北京市基本醫療保險規定BD第14頁，共66頁。（二）內部行政行為&外部行政行為 （是否與行政主體具有行政上的隸屬關系）內部行政行為：如，行政主體對其公務員的獎懲、任免、調動等外部行政行為：如，行政處罰、行政征收、行政強制等。針對外部行政行為，公民、法人和其他組織可申請行政復議或提起行政訴訟；內部行政爭議有特殊途徑解決（申訴、控告、仲裁），不能起訴，不能復議。第15頁，共66頁。（三）羈束行政行為&自由裁量行政行為 （針對具體行政行為的分類，以作出行政行為時行政規范約束的程度的不同為標準）羈束行政行為：指法律對行為的范圍、條件、形式、程序、方式等作了明

9、確規定，行政機關不能作出選擇的具體行政行為。自由裁量行政行為：法律僅對行政行為的范條件、幅度和種類作了原則性規定，行政機關可以根據實際情況自行決定的具體行政行為。如，行政處罰，是自由裁量的行為。因法律僅對行為目的、行為范圍等作了原則性規定，而將行為的具體條件、標準、幅度、方式等留給了行政機關自己選擇。如，稅務機關的征稅行為，是羈束行為。稅務機關需按照稅法規定的稅種、稅率計算征稅額。第16頁，共66頁。（四）依職權的行政行為&依申請的行政行為 （針對具體行政行為的分類，以行政主體是否主動實施為標準）依職權的行政行為：行政機關主動行使行政職能而作出的行政行為，無需相對人的申請。依申請的行政行為：依

10、相對人的申請而作出的行政行為，以相對人的申請為啟動行政程序的前提，沒有相對人的申請，行政機關不得主動為之。 如，行政處罰，依職權； 行政強制，依職權； 行政許可，依申請； 行政確認，依申請。第17頁，共66頁。（五）單方行政行為&雙方行政行為單方行政行為：僅行政主體單方意思表示即可發生法律效力的行政行為。如，行政處罰，行政許可。雙方行政行為：必須經過行政主體和相對人雙方意思表示一致才能成立的行為。如，行政合同。第18頁，共66頁。（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為 （以行為生效是否附有一定條件為標準）附條件的行政行為：行政主體根據實際需要在行政規范規定以外附一定生效條件的行政行為。如X

11、X條例于2013年10月1日起生效。不附條件的行政行為：行政主體對行政行為的生效沒有在行政法規范以外附加任何條件的行為。第19頁，共66頁。（七）授益行政行為&負擔行政行為 （具體行政行為的分類）授益行政行為：即有利行政行為，能為行政相對人授予權利、利益或免除負擔義務的行為。如，行政許可負擔行政行為：即不利行政行為或損益行政行為，即為行政相對人設定義務或限制、剝奪其權益，增加負擔的行為。如，行政處罰。第20頁，共66頁。（八）要式行政行為&不要式行政行為 （具體行政行為的分類）以行為生效是否具備法定形式為標準。要式行政行為：即具備特定形式才生效的行政行為。不要式行政行為：指行政法規范沒有規定必

12、須具備特定形式才能生效的行為。行政機關根據實際需要可自行采取適當形式做出，行為做出就能生效。第21頁，共66頁。（九）作為行政行為&不作為行政行為作為行政行為：行政主體積極運用行政職權而形成的行政行為。如行政檢查、行政征收、行政強制等不作為行政行為：行政主體消極對待行政職權，在法定期限或合理期限內不履行或拖延履行職責的行為。如對相對人的申請不予答復或拖延答復的行為。第22頁，共66頁。（十）平時行政行為&緊急行政行為平時行政行為：在和平時期的社會背景下，國泰民安時期實施的行政行為。緊急行政行為：在非常時期、緊急情況下（如社會動亂、自然災害、經濟危機等）實施的行政行為。第23頁，共66頁。（十一

13、）共同行政行為&非共同行政行為 （行政行為的主體的人數）共同行政行為：由兩個或多個行政主體以各自的名義共同實施的統一行政行為。如，工商局、質量技術監督局、衛生局聯合突擊檢查奶粉的行為。非共同行政行為：行政主體沒有以共同名義作出的行為。第24頁，共66頁。（十二）終局行政行為&非終局行政行為終局行政行為：不受司法審查的行政行為，如，行政終裁行為，國家行為（國防行為、外交行為。）非終局行政行為：可受司法審查的行政行為。第25頁，共66頁。（十三）行政立法、行政執法、行政司法行政立法：抽象行政行為。行政執法：行政機關具體執行行政事務的行為。行政司法：行政機關根據法律授權，按照準司法程序審理和裁決有關

14、爭議或糾紛，以影響當事人之間的權利義務。如，行政復議、行政裁決、行政調解、行政仲裁。第26頁，共66頁。（十四）自為行政行為、授權行政行為、受委托行政行為（以行政權的取得方式為標準）例1：某省衛生廳針對某血液制品生產單位擅自出借藥品生產企業許可證的行為，根據國務院血液制品管理條例第39條“沒收違法所得，并處違法所得5萬元以上10萬元以下的罰款”的規定，處以6萬元的罰款。這一行政行為屬于：1、自由裁量行政行為 or 羈束行政行為2、依職權行政行為 or 依申請行政行為3、單方行政行為 or 雙方行政行為4、行政執法行為 or 行政司法行為例2：依照法律規定，具有法人資格的社會團體應當自批準成立之

15、日起60日內向登記管理機關申請備案，登記管理機關自收到備案文件之日起30日內發給社團團體登記證書。問：社團登記機關的上述行為屬于：1、要式行為 or 不要式行為2、自由裁量行為 or 羈束行為3、依職權 or 依申請第27頁，共66頁。四、行政行為的內容和形式（一）行政行為的內容即為行政相對人設定、變更、消滅權利義務關系。1、設定權利義務，如，實施行政許可，賦予行政相對人許可事項的權利；實施行政處罰，對行政相對人施以處罰義務。2、變更權利義務，如，減免稅收3、消滅權利義務，如，免稅(義務免除)，行政拘留（自由權喪失）4、確認、證明權利義務，如，確認收養關系，公證第28頁，共66頁。（二）行政行

16、為的形式1、明示即以書面或口頭的形式，語言和文字的形式明白地表達意思。如，行政獎勵，以頒發證書，明確授予XX獎等物質形式明確表達；再如，行政處罰，以處罰通知，告知處罰種類、處罰時間、實施處罰的機關等。2、默示行政主體以別人（相對人）能推斷的方式間接表達內在意思的行為。如，交警指揮疏通交通的行為、吹口哨的行為。（作為的默示） 游行示威日期3日前，公安機關不通知是否許可的，視為許可。（不作為的默示）第29頁，共66頁。第二節 行政行為的成立要件與合法要件一、行政行為的成立要件即，構成行政行為所必須具備的條件。1、主體資格要件 2、權力要件 3、內容要件 4、形式要件 第30頁，共66頁。1、主體資

17、格要件：行為主體必須是具有行政權能的組織。行政權能即指某一法律主體有能力或者資格執行法律、作出行政行為。 行政主體當然具有行政權能，那么，非行政主體能否實施行政行為呢？或者，非行政主體是否具有行政權能呢？非行政主體在授權或委托的情況下，也可具有行政權能，實施行政行為。如，普通高校，一般情況下，不具有行政權能，但經國務院授權，頒發學位證書的行為，是行政行為。即高校在授權的情況下獲得頒發學位證書的行政權能。第31頁，共66頁。2、權力要件：行政行為的本質必須是行政權的實際運用。享有行政權能是前提，但如果只是享有權能而沒有實際行使行政權力、或履行行政職責，則也不是行政行為。如，行政機關，當然享有行政

18、權能，但在購買辦公用品或修建辦公大樓時，并沒有實際動用行政權，此時，他們的購買行為或修建大樓的行為，不是行政行為。第32頁，共66頁。3、內容要件：行政行為的內容必須是能夠產生法律效果的行為。即這種行為，要么能確認或證明某種法律事實或者某種權利義務關系是否存在；要么為行政相對人設立、變更或者消滅某種權利義務關系的內容和效果。即，實施這種行為，必須具備法律效果，否則，不構成行政行為。反例，行政主體運用行政權所作的事實行為，如統計局公布統計數據，不是行政行為。第33頁，共66頁。4、形式要件：行政行為在外觀上必須具有一定的存在形式，即，使行為主體的內在意思表示出來。我們說，是意思表示行為。這種意思

19、表示行為的客觀存在，是行政行為成立的形式要件或客觀要件。行政主體只有將自己的意思或者意志通過語言、文字、符號、行動等方式表示出來，并告知相對人后，才成為一個行政行為。第34頁，共66頁。二、行政行為的合法要件（一）行為主體必須合法（二）行政權限必須合法（三）行為內容必須合法、適當、真實和明確（四）行為程序必須合法 （五）行為形式必須合法第35頁，共66頁。二、行政行為的合法要件只有行政行為具有一定的法定要件，即合法要件，才能穩定的產生法律效力。不具備或不完全具備合法要件的行政行為是沒有法律效力的，即使有些可以推定為合法，但終究要被有權機關依法定程序予以撤銷或變更，而喪失效力。 第36頁，共66

20、頁。（一）行為主體必須合法行政行為是具有行政權能的組織作出的，也只有這種組織是合法的組織，他做出的行為才具有合法性。即，合法行政行為的主體，必須是合法成立的國家行政機關、法律法規合法授權的組織或者行政機關依法委托的組織。第37頁，共66頁。（二）行政權限必須合法即必須是具有行政權能的組織在法定職權范圍內實施行政行為。就是說，行政機關必須在自己的事務管轄權、地域管轄權和級別管轄權范圍內作出行政行為，被授權組織必須在授權范圍內、被委托組織必須在委托范圍內作出行政行為。任何超越職權的行為都是不合法的。第38頁，共66頁。（三）行為內容必須合法、適當、真實和明確內容合法，指行政行為行使職權時，或在對權

21、利義務處理時，必須完全符合法律法規的規定，包括符合法律的目的、原則和條件等。內容適當，指行為必須公正、合理、符合客觀實際，不存在濫用職權的情況。內容真實，指行為必須基于行為主體的真實意思表示。行為主體因重大誤解所作的，或受欺騙、脅迫而作的，或公務員故意歪曲行政主體的決定而作的行政行為，都是非真實意思表示的行為，不具有合法有效性。內容明確，指行為所表達的內容清楚、具體，無模凌兩可情形。第39頁，共66頁。（四）行為程序必須合法 一個合法的行政行為，必須符合法定程序。行政主體在作出行政行為時，必須遵循法定的步驟、順序和時限。不能缺少法定步驟、顛倒法定順序、超越法定期限。第40頁，共66頁。（五）行

22、為形式必須合法 行政行為的形式必須符合法律的規定。如，行政法規必須采取國務院令的形式發布，行政處罰必須制作特定的行政處罰決定書等。第41頁，共66頁。行政行為的合法與有效的關系：合法行政行為都是有效的，但有效的行政行為卻不一定都合法。 （1）行政行為的形式瑕疵及主體上的瑕疵都是違法的，但都可以補正。經補正后，其效力不受影響。只有當行政行為具有權限和內容上的違法及嚴重的程序違法時，行政行為才不發生法律效力。 （2）對某些違法行政行為，行政相對人在法定救濟期限內沒有提請救濟，從而使相應行為發生形式上的確定力，這種有效的行政行為就不是合法行政行為。第42頁，共66頁。第三節 行政行為的效力（一）公定

23、力（二）確定力（三）拘束力（四）執行力第43頁，共66頁。（一）公定力即指行政行為一經成立，不論是否合法，推定為合法。所有機關、組織、個人都必須遵守。從對象方面看，是一種“對世”的法律效力，不單只針對行政主體和行政相對人，而是對行政主體和相對人在內的任何機關、組織和個人而言的法律效力。在時間上，行政行為一成立，即具有公定力。除非是重大、明顯違法而宣布無效的行為。在性質上，屬于一種假定、推定為合法有效的法律效力，即使違法，相對人也不能直接抵制；另一方面，行政行為一經作出，即推定為合法有效，但是，不絕對是合法有效的，有權機關可在法定權限內依法定程序宣布違法或無效。第44頁，共66頁。（二）確定力又

24、稱行政行為的不可改變力，指已成立并生效的行政行為對行政主體和相對人所具有的不得任意改變的法律效力。確定力以公定力為前提。行政行為一經作出，就發生法律效力。非經法定程序不得任意變更、撤銷法律效力。行政行為的確定力是對行政主體和行政相對人雙方的法律效力。對行政主體而言，確定力是一種實質確定力、自縛力，或者“一事不再理”。要求行政主體不得任意撤銷、變更、重作或廢止自己所作的行政行為，否則要承擔相應的法律責任。對行政相對人而言，確定力是一種不可爭力，即要求行政相對人不得任意請求撤銷、變更、重作或廢止已成立并生效的行政行為，否則，其請求不被受理。即，行為一旦生效，行政相對人應信任并及時服從。確定力是相對

25、的。如果行政主體及時發現行為違法，可自行撤銷、變更、重作或廢止，對相對人的受損利益進行賠償。相對人也可以在法定期限內向有權機關申請撤銷、變更、重作或廢止行政行為。第45頁，共66頁。（三）拘束力拘束力指已成立并生效的行政行為對行政主體和相對人的行為所產生的一種拘束和限制。拘束力只限于在行政主體和行政相對人之間產生。對行政主體而言，拘束力要求行政主體對自己作出的行政行為要嚴格遵循而不能超越該行為外；即要信守承諾。對行政相對人而言，要求其行為符合行政行為的規定，不得違反。否則，都要承擔法律責任。如行政機關一旦作出行政許可行為，則要兌現承諾，不得干涉。對獲得許可權的相對人而言，必須在行政許可規定的權

26、限范圍內行使權利，不得超越。第46頁，共66頁。（四）執行力行政行為的執行力，是指行政行為的強制執行力。對于行政行為的內容，行政主體和相對方都有履行的義務。當行政相對人不自覺履行行政行為所確定的義務時，行政主體可自行采取或請求人民法院采取強制措施，使義務得到履行。當行政主體不履行行政行為所確定的義務時，相對人可通過行政復議或行政訴訟的方式，實現強制履行的目的。第47頁，共66頁。二、行政行為的生效與失效（一）行政行為的生效1、即時生效2、告知生效3、受領生效4、附款生效第48頁，共66頁。1、即時生效即行政行為一作出就立即產生法律效力，因為行為一作出，相對人就能立即知曉。此類行為一般是行政主體

27、當場作出的或者在緊急情況下作出的。第49頁，共66頁。2、告知生效即行政主體履行告知義務，讓行政相對人知曉行為內容。告知之時即為告知義務履行完畢之時。告知分為書面告知或者口頭告知。如，抽象行政行為一般是公布之日起生效，具體行政行為通常是告知之后立即執行，如行政拘留。第50頁，共66頁。3、受領生效即行政行為作出之時并不立即生效，還要待行政行為送達并經相對人受領之后才能生效。受領指相對人對行為的知悉、接受和領會。口頭告知、公告告知的，相對人能立即受領；書面告知，有時相對人不能立即受領，需要送達。送達的方式包括直接送達、留置送達、轉交送達、郵寄送達、委托送達等。送達時，簽收之時多為受領之時：相對人

28、為公民個人的，由公民個人簽收或其成年家庭成員簽收；相對人為法人組織的，由收發室人員簽收；如果相對人拒絕簽收的，可邀同事、鄰居、或居委會的人證明已經送達。第51頁，共66頁。4、附款生效即附款行政行為在作出時并不立即生效，要待附款所定的法律事實發生之日時起才能生效。如，以抽象行政行為為例，行政機關制定一部規章，在最后會附款：“本辦法、辦規定自X年X月X日起生效”。以具體行政行為為例，“道路改造期間禁止機動車輛通行”，道路改造何時實施，不完全確定。故應根據開工事實來認定，開工即為付款生效的條件。第52頁，共66頁。（二）失效指已經成立并生效的行政行為，因某種情況出現而完全喪失法律效力。 （1）撤銷

29、（2）變更（3）廢止（4）終止 第53頁，共66頁。（1）撤銷 即已經成立并生效的行政行為，因存在違法情形由國家有權機關作出決定消滅其效力。使相關的權利義務恢復到作出該行政行為之前的狀態。有撤銷權的機關有：作出具體行政行為的行政主體、上級行政主體、國家權力機關、行政復議機關、法院等。被撤銷的行政行為，視為自始自終不具有效力，即成立之時起無效，對行政相對人造成損害的，要予以賠償。第54頁，共66頁。（2）變更即因部分內容違法，或不再適應新的情況而變更部分行政行為。對于變更的行政行為，被變更部分自被變更決定之日起失效。第55頁，共66頁。（3）廢止 指已成立并生效的行政行為，因不再適應新的情況或沒

30、有存在的必要而由有權機關取消其效力。廢止指因情勢變更，行政行為已無存在的意義，必須依法定程序取消其效力。如，我國取消農業稅的行為。被廢止的行政行為自決定作出之日起發生法律效力，被廢止的行為失效。以前的法律效力不受影響。第56頁，共66頁。（4）終止終止，即指已成立并生效的行政行為因某種客觀情況的出現而自然失去法律效力。第57頁，共66頁。三、行政行為的瑕疵和效力后果（一）行政行為的無效（二）行政行為的撤銷（三）行政行為的變更（四）行政行為的補正（五）行政行為的廢止第58頁，共66頁。（一）行政行為的無效1、無效的情形：（1）行政行為系特別重大、明顯違法的情形。（2）行政行為的實施將導致犯罪的情

31、形。（3）不可能實施的行政行為。（4）行政主體受相對人脅迫、欺騙而作出的行政行為。（5）行政主體不明確或明顯超越其職權的行政行為。第59頁，共66頁。2、行政行為無效的后果（1）對于無效的行政行為，相對人完全可以置之不理。不受該行為的拘束，不履行其行為所確定的任何義務，而且不會有任何法律責任。（2）對于無效的行政行為，相對人可以在任何時候請求有權國家機關（原行政機關及其上級行政機關、權力機關、法院）宣布該行為無效。請求時間上，不受行政復議、行政訴訟的時效期限限制。（3）對于無效的行政行為，有權國家機關可以在任何時候宣布其無效，因為，無效行為不具有公定力。（4）行為被宣布無效后，相對人受損利益應

32、予以恢復到原來狀態或予以賠償。如果是相對人的過錯、違法而導致的行為無效，使國家社會利益受損的，相對人應予以賠償。第60頁，共66頁。（二）行政行為的撤銷1、概念：指行政行為具有無效以外的其他違法情形，由有權國家機關作出撤銷決定，從而喪失法律效力。其不同于無效的行為，無效行為自始無效；可撤銷行為的效力比較復雜，有以下情形： 一般地，可撤銷的行為只有在撤銷之后才失去效力； 盡管這種失效可以追溯到行政行為作出之日，但，相對人在撤銷決定作出之前，一直受該行為的約束； 可撤銷的行政行為不一定是必須被撤銷的，有兩種情形導致撤銷：一是行政機關主動撤銷或有權機關通過法定監督途徑撤銷；二是，行政相對人在有效期內申請行政復議或提起行政訴訟，超過有效期限的，不能申請撤銷相應行政行為。第61頁，共66頁。2、可撤銷的